我国农业再保险的政府行为探析

王顺　曾立新

摘 要：国际上，政府在农业再保险的发展中起着主导作用，实践证明农业再保险需要政府的参与和支持。我国农业再保险刚进入初步发展阶段，我国政府的支持行为存在立法欠缺、财政支持力度不够等问题，需要完善政府在农业再保险经营发展中的地位和作用。

关键词：农业再保险；政府行为；财政支持

为进一步完善农业保险大灾风险分散机制，促进农业保险持续健康发展，2014年1月1日财政部正式颁布实施了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，该办法明确了大灾风险准备金的使用范围、计提方法以及管理规定等，但是由于财政压力等多方面的问题，目前我国大部分省市还没有建立起大灾风险准备金，这意味着我国绝大多数省市的农业风险仍处在暴露和积聚的状态下，风险并没有得到很好地转移和分散，一旦发生大灾，农户的损失将无法得到充分的补偿，这也进一步阻碍了农业保险的发展。在这种情况下，农业再保险成为促进农业保险健康可持续发展的重要方式。因此，在目前我国大部分省市还无法建立起大灾风险准备金的现状下，可以先促进农业再保险的发展，为我国农业保险大灾风险分散机制打好基础。然而，实践经验表明，离开了政府支持的农业再保险难以发展，我国农业再保险的发展需要政府参与与支持。

一、 政府参与农业再保险发展的必要性分析

首先，从农业再保险自身特性上来看，由于农业（再）保险具有准公共产品性和正外部经济性，即具有一定的社会保障功能，使其发展需要政府的参与和支持；其次，国外农业再保险的发展经验表明，私营再保险公司难以独自提供农业再保险服务，在面临农业大灾风险赔付时，私营保险公司均以失败告终，所以农业再保险的发展需要政府的参与和支持；最后，目前我国农业再保险的发展刚刚起步，国内参与农业再保险经营的市场主体只有“农共体”和中再集团这两家，而且“农共体”还是由中再集团和人保等23家具有农险经营资格的保险机构共同成立的，因此我国农业再保险的风险集中度较高，一旦发生农业巨灾风险，仅靠这两个承保机构是很难充分地弥补损失，因此在这种情况下我国农业再保险的发展更需要政府的扶持与参与。

二、我国农业再保险发展中的政府行为的现状及问题

从2004年我国农业再保险市场初步形成以来，农业再保险的发展一直都受到政府的关注和支持。2004年-2006年政府对我国农业再保险的发展进行了积极的探索，并在《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中首次提出“探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”；2007年浙江和海南等地政府与当地私营农险公司签订了农业再保险协议，政府的积极探索取得了一定的实质性进展；2008年中央一号文件提出要“建立健全农业再保险体系”，各地政府积极响应中央号召，初步形成了由市场和政府分担超赔的比例分保农业再保险体系；2009年北京市政府在全国范围内率先垂范购买了商业再保险，将当地政府承担的农业超赔风险以再保险的方式进行了转移；2010年和2012年中央一号文件均指出要健全农业再保险体系，建立财政支持下的大灾风险转移分散机制，政府对农业再保险的关注在逐步提升。

目前，只有北京、上海和大连等经济较发达地区的政府直接用财政收入为当地农业保险购买了再保险，承担赔付率在160%到300%之间损失；而像浙江、安徽、四川、江西以及河南等我国大部分省份的地方政府都没有为当地购买农业再保险，而是由经营农险业务的保险公司自主购买农业再保险，例如浙江省农业风险由共保体和政府共同分担，但政府并没有为当地直接购买农业再保险，而是共保体自己向国际再保险市场购买超赔再保险，而河南省和江西省的赔付率分别在200%-300%以及250%以上的部分由再保险分担。

可见，我国政府在农业保险发展中发挥着主导作用，由于目前尚未建立政策性农业再保险公司，政府对农业再保险的支持体现在财政补贴、直接购买再保险以及税收优惠上，但与发达国家相比，我国农业再保险制度中的政府行为仍存在以下主要问题：

（一）法律法规缺位。虽然从2004年以来在政府的诸多政策文件中都提出要建立健全农业再保险体系，但是到目前为止我国还没有一部专门的农业再保险法律法规，可以说目前我国农业再保险方面的法律法规基本为空白，使得我国农业再保险业务的开展无法可依，缺乏法律的规范和约束，从而制约了我国农业再保险的发展；

（二）财政支持力度不足。再保险是农业巨灾风险分散机制的核心。根据国际经验可知，政府可以通过以下几种方式支持农业再保险：再保险产品保费补贴、直保公司经营费用补贴和税收优惠、通过投资参股或者信用担保的形式支持类似于“农共体”的再保险机构的设立和运营，或者是建立中央、省级等多层次的再保险体系，以及地方政府直接为当地购买农业再保险等等方式。但是目前我国政府只是对再保险进行了部分保费补贴，另外只有北京、上海等少数省市为当地农业保险购买了再保险。

（三）财政支持方式有待完善。目前，国内只有中再集团和“农共体”两家机构提供农业再保险业务，尽管慕再和瑞再等商业保险公司也经营农业再保险业务，但由于在保费补贴和税收方面缺乏优惠政策，分出价格较高、条件相对苛刻，从而使得我国农业再保险市场供给主体较缺乏，市场竞争力较弱。除此之外，农业再保险财政补贴资金使用效率较低，农业再保险基金也才刚开始发展。所以，政府的财政支持方式需要完善。

三、 进一步完善我国政府参与农业再保险发展的对策建议

（一） 建立健全农业再保险的法律制度。美国农业再保险成功的关键在于其非常完善的法律制度保障。我国目前专门针对农业再保险的法律法规基本为空白，使得农业再保险的发展只能停留在表面，因此为了有效地保障我国农业再保险的顺利开展，国家首先应该建立起较为完善的法律制度，以法律的形式明确农业再保险的业务范围、交易规则和财政支持政策，以及农业再保险经营主体的权利和义务、政府在农业再保险发展中的地位和作用等，从而为农业再保险相关业务的开展提供明确的法律依据，有法可依。

（二） 加大对农业再保险的财政补贴和税收优惠力度。首先政府财政除了对农业再保险进行保费补贴以外，可以对经营农险业务的直保公司进行适当的管理费用补贴，以帮助商业保险公司在经营初期将农险业务做大做强，以后随着农险业务发展逐步成熟以后可以再逐步的取消该方面的补贴；其次可以加大对农业再保险的税收优惠，减轻商业保险公司的税收负担，提高其风险分散和保险保障的能力；最后鼓励有能力的地方政府为当地农业保险购买再保险。

（三） 选择合适的农业再保险财政支持模式。我国目前有专业的再保险公司——中再集团负责承保农业再保险，政府予以政策支持与保护，由中再集团代替中央行使政府职能。除此之外，政府可以采取设立再保险基金的形式提供再保险，为未来建立政策性农业再保险公司奠定基础。除了财政支持建立再保险基金外，政府可以优化农业再保险的财政补贴比例和税收优惠政策，以吸引和支持保险机构提供农业再保险，增强国内再保险市场的竞争力。

（作者单位：对外经济贸易大学保险学院）

本研究由对外经济贸易大学研究生科研创新基金资助，项目号201534。

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