“外分”“内分”与改革理性

张卫平

卷首语

“外分”“内分”与改革理性

张卫平*

执行体制改革和执行法的制定,在当下遭遇了一个必须面对的问题,这就是审执“内分”与“外分”的问题。这一问题源自审执必须分离这样一个前提性的命题。这一前提性命题的内涵是,审判权与执行权是两种不同属性的权力,因此必须分离形式。然而,现实是审判权与执行权并没有有效或充分的分离,虽然在组织层面分属于审判庭和执行局,从而影响了执行权的正当性、效率性、实效性。

在这一命题之下,人们就自然提出了如何分离的问题。按照现在的组织架构,审判权和执行权均由法院行使。于是一些人认为要实现审判权与执行权的分离必须在组织架构上有所突破,将执行权从法院根本剥离出去,执行权与审判权也就自然实现了分离,而且是最彻底的分离。这种做法就是所谓“外分”,其认识即称为“外分论”。外分的基本依据是审判权与执行权是两种性质不同的权力。审判权的本质是裁判权利争议,执行权的核心是实现裁判认定的权利。因为两种权力性质不同,所以两种权力不能集中于一个主体。

但问题是两种不同性质的权力不能归于同一主体的命题就当然成立吗?不同性质的权力归于同一主体行使,无论是历史上还是现实中都是存在的。从现实来看,世界上既有审判权与执行权分属于不同主体的,例如英美法系国家;也有将两种权力都归于同一主体——法院的,例如大陆法系各国。如果更为具体地看,执行权的归属与行使呈现出交叉、多样的情形。在英美法系,有的执行依然归法院,虽然大部分归行政机构。无论是审判权、执行权同属法院的,还是分属不同主体的,对执行本身都没有实质性的影响。总体上,并不存在如我国这样的执行难、执行乱的问题。也就说“外分”本身与解决执行难、执行乱没有直接的关联。同属与分属不是真理性问题。不是说同属或分属就一定是正确或错误。如果我国在审判权与执行权架构的构建之初就没有审判权、执行权主体合一的现实存在,将审判权与执行权分属不同的机构也是可以的。但我国已经存在合一的现实,而合一又不是执行难、执行乱的根本原因。因此,外分就缺乏说服力了。

将审判权与执行权分属不同的主体也是没有问题的,如上所述,世界上也有这样的实例,执行也做得很好。但在已经合一的情况下要实现外分,就必须要考虑变动的成本问题了。这些成本包括:对执行权具体归属的算计(包括由此产生的矛盾),变动所产生的人力成本,人力资源的调整、人事编制,原有人员的安置转型的问题,因变动而发生的物质成本——例如办公场所的废弃与新建等。可以预计原有设施的沿用或借用率将会很低。改革必定是有成本的,改革必须考虑成本的高低。不计成本地推行改革不是理性的改革。理性的改革必须考虑改革达成的目标(收益)与改革的付出(成本)之间的函数关系。如果成本远大于收益,那么这种改革是不合算的。

在支持外分的观点中也有人认为,外分能够有效维护司法权的权威和形象。这种观点的命题基础是,执行难、执行乱是一个现实问题,而执行难、执行乱的存在会影响司法权的纯洁性,导致司法权威受损。司法权是中立的权力,执行权是非中立的权力。不能因为执行权的非中立影响司法审判权的中立。这种观点是一种隔离或切割的外科手术式方法。这种认识在政治技术上有一定的道理,考虑的是不同权力的社会影响问题。实际上是牺牲一种权力的社会形象保全或维系另一种权力的社会形象,是一种国家管理政治策略的考量。但在我们这样一个讲究行政权力以及权力一体化的国度,在还未充分实现法治转型的情形下,这种策略会有实际意义吗?这是一个值得慎重考虑的问题。这一问题远远超出了法学研究范畴。实际情况可能恰恰相反。我也相信没有一个行政机关愿意成为挡箭牌或成为吸收社会不满的主体。国家权力一体化是我们的现实存在。因此,这一目的不是也不应是执行体制改革的目的。

执行体制改革的目的究竟是什么,是一个值得仔细推敲的问题。执行既然是实现权利,而权利的强制实现就必须考虑公正与效率这两个基本维度。执行公正是保证强制执行的正当性。执行现实中的问题,对权利人而言集中体现为执行难,但对于社会而言实质是“执行乱”。所谓“执行乱”是指执行中没有按照法律的规定依法执行。没有将审判权与执行权恰当地分离行使的确是“执行乱”的一个原因;但要做到依法执行,恰当实现审判权与执行权的分离并不需要外分的方式实现,通过内分就能实现。这里还需要明确的是,审判权与执行权的分离并非一个严格或准确的命题。因为在现行体制下,执行权和审判权的行使本身就是由不同的机构行使的。执行权归执行机构——各级法院内设的执行局,审判权归各级法院内设的审判机构——审判庭。实际上,执行体制改革中要解决的问题,是如何厘清执行中两者的关系以及审判权行使主体与执行权行使主体的管理关系问题。

关于执行中两者的关系,主要涉及执行过程中,执行财产范围、标的的认定,被执行人变更、追加以及执行措施争议解决的权力边界问题,例如,执行中变更、追加被执行人的条件设定及执行机构权限范围。最为典型的是执行中对夫妻共同债务的认定及追加配偶一方为债务人是否需要通过诉讼程序。另外,在执行措施实施中争议的解决究竟是审判权的行使,还是归属于执行权的问题也涉及审判权和执行权的关系问题。如果归属于审判权的行使则应当由裁判机构行使。如果考虑争议解决的效率,则可以考虑将这种执行措施实施争议裁决机构设置在执行机构中。执行中涉及实体问题的争议还是应当统一由审判庭通过民事诉讼程序予以解决。

关于审判权形式主体与执行权主体的管理关系,实际上是深化内分主要应探讨的体制性问题。这里所探讨的深化内分就是要探索如何按照各自的规律重构审判和执行的组织架构。在执行人事体制方面,现行执行体制并没有充分体现出自己的规律和特点,包括执行员选拔、任用的条件等。由于执行权与审判权行使的目的、方式等各自有所不同,因此,对其人员的要求和管理也应有所不同。大陆法系中,法官和执行官各自独立的人事体制是值得借鉴的。考虑到执行对效率性有更高的要求,也就必然具有高度的行政化特点。因此就应根据执行效率的要求构建高效的执行体制,而不是像司法那样去行政化。在法院的物质资源的配置方面也应当有较大的独立性。也就是说,在法院内部,审判与执行的人财物也都应该各自独立。这些问题都属于深化内分的内容。可以看出,推进审判权与执行权的体制内分是一个复杂而艰巨的任务。

2017年2月27日

* 中国民事诉讼法学研究会会长,清华大学法学院教授。