法院人员分类改革的再改革

娄必县

本辑聚焦:员额制改革

法院人员分类改革的再改革

娄必县*

法院人员分类管理是本轮司法体制改革的重要内容。根据改革要求,法院人员被分为法官、司法辅助人员和司法行政人员,各自的比例相应为39%、46%和15%。但在实现法院人员分类管理的改革过程中,由于法院既有的结构特征、诉讼制度、组织模式等深层次原因未被充分关照,加之相关的基础研究薄弱和实践总结不到位等情况存在,导致一些改革措施存在合法性欠缺、合理性不足、实效性未经检验和操作性有待强化等问题。应当以积极开放的姿态,充分吸纳公众意见,责权利一体构建,各项改革统一推进,实现法院人员自动分流,真正实现法官的专业化、职业化和精英化。

司法改革;思想实验;人员分类;法官员额;法官助理

最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》(“四五改革纲要”)秉承中共十八大三中和四中全会精神,提出“推动法院人员分类管理制度改革”,具体内容是在法院内建立法官、司法辅助人员和司法行政人员三个相对独立的序列,占比大致分别为39%、46%和15%。①全国试点单位均将司法行政人员所占比例确定不高于15%,法官员额的比例上限为39%,司法辅助人员的比例不低于46%。其中上海核定了33%法官、52%审判辅助人员、15%司法行政人员的比例,但首批试点的上海市二中院、徐汇法院、闵行法院以及宝山法院的法官实际占比为27.6%。参见《遵循规律,落实责任,分类管理》,载《人民法院报》2015年4月23日第1版。不管从世界法治发达国家的经验,还是我国的现实需要来看,法院人员分类管理是经济社会发展和法治进步的必然趋势。根据中央的统一安排,全国部分地区以顶层设计和基层创新相结合的方式,开展司法体制改革试点工作。通过收集整理相关媒体对司法改革的报道可以发现,相较以往的改革,法院人员分类改革取得了更大进展,但在推进过程中仍然存在着一些不容忽视的问题。任何改革都不可能一蹴而就,因此,需要及时对改革措施进行总结、反思和调整,优化策略与进路,确保各项改革目标顺利实现。

一、研究缘起:思想实验与法院人员结构现状

由于各法域的司法组织形式,程序运行方式差异较大,因此难有现成经验对法院人员分类改管理作出切合实际的回答。一般而言,试错法是进行经验总结的重要方式。但由于司法体制改革是一项复杂的社会工程,影响深远,完全采取试错法进行改革具有高昂的代价。毕竟现代法律已经不只是在试错中获得事后的完善,不只是对既定结果加以总结,而是通过“法律科学”的学术研究努力作出事前的设计,从而对可能后果加以预测和规定。①凌斌:《思想实验及其法学启迪》,载《法学》2008年第1期。思想实验是对法院人员分类改革进行检测的重要方式。凌斌认为,思想实验可以分为三个基本要素:一是待检的结论或命题,二是建立特定的实验场景,三是推理得出待检命题的可错性或正确性。②凌斌:《思想实验及其法学启迪》,载《法学》2008年第1期。在赫费眼里,思想实验被分为实验的安排和实施两部分。③[德]奥特弗利德·赫费:《政治的正义性》,庞学铨、李张林译,上海译文出版社2014年版,第209页。

因此,在相关方案或构思出台后,可以采用思想实验在相对理想化的状态下进行初步的验证。在法院人员分类改革的思想实验安排阶段,应当满足一种司法意义上的自然状态。首先,遴选的所有法官都是精英,并且能完全投身于审判工作。其次,法官和各类司法辅助人员之间能够实现“有机团结”,避免无效率的情况出现。再次,在诉讼模式的安排上,所有的当事人遵守程序法的规定,严格按照“我给你事实(证据),你给我法律”进行诉讼。也就是说,法官、辅助人员和当事人能够实现和谐共处。在思想实验的实施阶段,就需要进一步验证,当处于某种复杂的外部世界之中时,这样的共处是否还能继续。

假设在理想状态下,某法院有各类在编工作人员100人。根据法院人员分类改革的通行比例要求,这100人将被初步分为三大类,分别是法官39名,司法辅助人员46名,司法行政人员15名。司法行政人员将不会和法官或司法辅助人员发生直接的司法业务关系。法官和司法辅助人员的分工合作直接影响审判工作的效果。进一步细分,司法辅助人员由法官助理、书记员、司法警察和执行人员组成。如果采取平均分配的方式,每一种司法辅助人员有11.5人。也就是说,大约3.4名法官共用1名法官助理和1名书记员。这甚至有些难以满足三人制合议庭对法官助理和书记员的需要。需要注意的是,并非所有案件都会采取普通程序合议庭,在基层法院大约80%的案件都是通过法官独任审理的,如此一来,法官助理和书记员的缺口会更大。

当然,支持者可能会提出,法官助理和书记员可以采用非公务员编制的聘任制。事实上,多年以前一些法院就开始试点聘任制书记员单独序列管理,但因缺乏职业前途,导致人员流失严重,书记员队伍反而不稳定,最后又恢复到了公务员编制的书记员。因此,当提出采取社会购买方式解决司法辅助人员问题时,必须考虑到法院司法工作的特殊性,确保相关人员有较为值得期待的职业前景。并且,目前的改革尚未作出专门的配套设计。①最高人民法院政治部主任徐家新指出:“要拓宽辅助人员来源渠道,不同地区应结合各地实际,积极探索内部挖潜和创新管理,积极探索辅助管理服务的社会化,努力提高现有编制使用效能。”可见,法院人员分类改革主要集中在法官员额的确定上,而忽略了对审判团队的配置,这必将影响分类管理的效果。详见《坚持问题导向 勇于攻坚克难 扎实推进法官员额制等改革》,载《人民法院报》2015年4月20日第4版。

以上只是理想状态下的思想实验。现代法律是在总结生活实验的经验和思想实验的结论这两个同等重要的过程中获得了发展,而且仍将继续这样的发展。②凌斌:《思想实验及其法学启迪》,载《法学》2008年第1期。赫费指出思想实验应当与自然状态的论证形式相衔接,保留经验的证实和对前提的可能修正。思想实验并非要代替经验,但要尽可能少地使论证的第一步带有前提条件。③[德]奥特弗利德·赫费:《政治的正义性》,庞学铨、李张林译,上海译文出版社2014年版,第208页。除了法官、司法辅助人员、司法行政人员的配比外,为确保法院的运转还需要考虑人员结构与诉讼程序相协调,能够负担起相应的工作量。事实上,法院人员分类改革意味着直接办案人员会急剧减少,但我国并未完全建立起纯粹的“当事人主义”诉讼模式,在实践中,法官仍然要承担一定的调查任务。另外,由于多元化纠纷解决机制的作用发挥尚不充分,特别是在推行立案登记制后,法院的收案数量将保持稳中有升,甚至大幅增加的趋势。这必然会进一步加剧“人案矛盾”。以某基层法院为例:

某县人民法院现有政法编制229个,在编干警209人,其中具有审判资格的130人,占在编人数的62%;审判员87人,占42%;助理审判员43人,占21%。包括院庭长在内的一线办案法官114人,占55%,其中院长1名,副院长5名,专委1名,庭长10名,副庭长13名,办公室、研究室主任、审管办、监察室等部门的主任和副主任共8名;法官助理及在编书记员34人,占16%。后勤部门干警61人,占29%,其中具有审判资格的16人,在编法警18人。近年来,收案数量年均17000件左右。①资料来源于某基层法院的一份工作汇报材料。

该院法官的年均收案数为130.77件,一线法官年均收案量为149.12件。目前一线法官为114人,占在编干警的55%。根据改革方案,法官占比将减少至39%,为82人,比改革前减少32人。有两点需要注意:一是根据目前披露的有关实施方案,至少院长和5名副院长会直接进入法官员额,也就是说只有76名法官可以在不承担行政事务的情况下作为专职审判人员;二是在法官减少的同时,工作量并没有减少,法官年均收案将达207.32件。但由于院长和副院长在既有司法体制下必须承担大量的行政事务工作,不可能将所有精力完全投放在审判工作中,这将变相增大其他法官的工作量。②即便在美国,强有力的领导是法院系统实施行政管理政策所必需的,法院系统的生存现在也取决于有效的行政管理指导去引导和协调工作,去保持与其他机关和部门的工作关系。各法院的行政管理局负责相应的工作。参见中国应用法学研究所编:《美国法官制度与法院组织标准》,人民法院出版社2008年版,第208～211页。无论按照何种比例确定法官员额都不是问题的关键,关键在于每一个占用法官员额的人都必须是真正从事审判工作的法官。③傅郁林:《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。与此同时,法官助理和书记员如何配备尚未完全提上议事日程,即便新一轮法官选任尘埃落定后,审判工作很难按照预想的方向行进。

二、法院人员分类管理改革措施反思

在改革过程中不可避免地会出现一些意料之外的曲折与问题。尽管法院人员的分类改革瞄准了社会发展的方向和司法发展的规律,但是在具体的改革过程中出现了一些偏差,合法性、合理性、实效性和科学性都有待进一步加强和提升。

(一)法院人员分类改革措施面临合法性危机

中央高层明确要求,重大改革都应当于法有据。④2014年2月28日,习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调,凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,加强对相关立法工作的协调。参见《习近平:凡属重大改革都要于法有据》,载《新京报》2014年3月1日第A04版。这意味着中央高层作出相关政治决策之后,立法机关应当首先进行立法,然后再全面推行,确保改革措施在法治轨道上运行。即便是改革试点,也不应该完全颠覆立法规定,突破既有法律框架。陈金钊分析认为,中共十八大以来的改革与以往最大的不同就是强调法治思维,形成了法治改革观。继而认为,法治改革观问题的关键在于,不是用改革引导法治,而是用法治指引改革。①陈金钊:《“法治改革观”及其意义》,载《法学评论》2014年第6期。法官制度是我国司法制度的重要组成部分,但在法院人员分类改革试点过程中,一些举措有悖法治精神和相关法律规定。

我国《法院组织法》和《法官法》均规定,地方各级人民法院的审判员的任免机关归属于所在地的人大常委会。法院院长唯一有权任免的法官是助理审判员。法官一经任免之后,非法定理由不得免除法官职务。也就是说,不得以改革的名义免除法官职务。为实现法院人员的分类管理和限定法官员额,一些试点法院采取免除法官职务,通过考试的方式重新任命法官。②按照法官员额制比例要求,会有三分之一的人落选,落选人员将转为法官助理、司法辅助和司法行政人员。参见《海南省法官选任考试开考》,载《人民法院报》2015年1月18日第1版。这种做法明显有悖于法律和法治精神。和其他机关和团体相比,法院更应该遵守法律,践行法治。

(二)法院人员分类改革措施遭遇合理性困境

退而言之,即便一些改革不可避免地要突破法律规定,但改革措施也应当具有正当性和合理性。一位学者从哲学出发进行推导,逻辑地认为,将受到改革影响的主体能够平等和实质地参与到改革过程中去。基于此,司法体制改革应当具备开放性、参与性、反思性和整体性。③孙莉:《论作为过程的司法改革的过程正当化》,载《法制与社会发展》2014年第8期。但就试点情况来看,法院人员的分类改革措施在合理性方面还存在重大争议。

一是法官的选任方式不尽合理。生活经验、理论水平和司法经验构成了法官的综合素养。其中最为核心的是熟悉庭审规则,充分掌控庭审程序,善于处理突发事故,精于寻法找法,说理清楚透彻,裁判科学合理。也就是说,审判是充满实践色彩的事业,很难凭借一张试卷、几十分钟的书面答题和几分钟的面试考核甄选出高素质的法官。

二是参与法官选任的对象不平等。一些地区的改革实践表明,审判委员会委员、院长、副院长等一些具有相应行政等级的司法官员并未像普通法官那样参加考试,而是通过考核的方式直接进入了法官员额,而其他的普通法官却需经过笔试、面试,合格者才能进入法官员额。④三级法院正副院长、党组成员、审判委员会专职委员以及副厅级以上审判人员负责组织、安排、实施所在法院的法官选任工作,他们通过考核方式选任,不参加考试。其他具有法律职务的审判人员,采取考核与考试方式选任。参见《海南司法改革过渡期五年实行法官选任选任过程全公开》,载http://www.hinews.cn/news/system/2015/01/22/017271043. shtml,下载日期:2015年4月1日。在行政化还未被有效消减之前,行政权已经对人员分类改革进行了积极的干扰。不同程度地参与了深圳中级人民法院和广东省司法体制改革的葛洪义教授发现,随着法官待遇提高,一批长期不办案的法院领导成为员额内法官,正在一线办案的青年法官将转任为法官助理,失去办案资格,以后的案件质量难以乐观。①葛洪义:《关于司法改革的几点认识》,载《法制与社会发展》2014年第6期。

(三)法院人员分类改革试点实效性不明

针对改革中可能出现的问题,中央高层强调,在全面深化改革过程中,要杜绝短期行为,先行先试,及时总结经验,不断深化对改革规律的认识。②习近平:《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义深入学习宣传贯彻党的十八大精神》,载《人民日报》2012年11月19日第1版。为推进司法体制改革,中央于2014年6月确定了上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市为首批司法体制改革试点地区,以形成可复制、可推广的司法体制改革经验。按照客观规律,6个试点省市也应分别确定相应的试点法院,逐步推广,确保风险可控。但在实践中,试点法院的经验未受重视。一是除上海于当年7月份率先启动司法体制改革试点,并出台相关方案外,第一批的其他五个试点地区在2015年4月前才陆陆续续出台试点方案,到目前为止还未完全付诸实施③据报道,吉林作为2014年确定的第一批司法体制改革试点地区,该省省委于2015年4月8日审议并原则通过《吉林省法院系统司法体制改革试点实施方案》。参见《自觉运用改革精神谋划推动工作》,载《人民法院报》2015年4月12日第1版。。在相关改革效果和试验结果尚未被科学评估的情况下,第二批试点法院已经快速跟进,相继出台或拟定了改革方案。④辽宁于2015年3月出台了《辽宁法院员额法官选任办法》《辽宁法院法官职业保障办法》等8个文件讨论稿。参见张之库、严怡娜:《辽宁8项司法改革方案深入征求意见》,载《人民法院报》2015年3月24日第1版。二是一些地区为了“赶时间”,避免人心浮动,影响司法改革的顺利推进,没有确定少量的试点法院先行先试,积累经验,而是在全省范围内普遍推广。⑤丁汀:《法官选任,为何这么选》,载《人民日报》2015年1月29日第4版。

(四)法院人员分类比例欠缺科学性

在审判活动中,根据与业务的紧密程度,大致可以法官为中心划分为四个层级。第一个层级是法官本身,第二个层级是法官助理和书记员,这两个层级也是审判工作的核心和主体。第三个层级是其他辅助人员构成的外围。最后是行政人员。法官是审判工作的核心要素,而法官和法官助理的搭配构成了审判运转的中坚力量。在案件数有增无减的情况下,能开庭办案的法官数量却相应减少,无形中会加大入额法官的工作量。如果只是将法官的工作限定在庭前准备、开庭和指导法官助理草拟裁判文书等事项上,那么传统法官的相关工作转嫁给了法官助理。如此,法官数量的多寡并不关键,法官助理反而成了司法效率的一个重要考量因素。根据目前的比例,司法辅助人员占比为46%,其中包括法官助理、书记员、法警、执行人员。在既有的组织规模下,若平均分配,各类人员占比分别为11.5%。在分工相对明确的情况下,11.5%的法官助理很难与39%的法官相配合,实现理想的司法效果。根据某些试点地区的做法,即便所有书记员都采取购买社会服务的方式,法官助理的比例也仅为18.4%,与39%的法官相比,缺口依然很大。①根据上海方案,法官助理的基本职责是在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执行、进行调解、草拟法律文书、完成法官交办的其他审判辅助性工作,以及与审判相关的调研、督查等工作。如果法官和法官助理的比例不能达到1∶1,上海方案确定的这些职责很难实现。参见卫建萍:《上海任命首批231名法官助理》,载《人民法院报》2014年9月6日第1版。郑成良教授以上海方案为例,从推动法官精英化,提高法官待遇的角度指出,法官助理要明显甚至成倍于法官比例才行。②郑成良:《司法改革四问》,载《法制与社会发展》2014年第6期。2016年7月召开的全国司法体制改革推进会上,中央政法委书记孟建柱指出,我国地域辽阔,不同地方经济社会发展水平差异大,在确定法官员额比例和基数时不宜一刀切。③李阳:《孟建柱在全国司法体制改革推进会上强调:统一思想 增强信息 攻坚克难 坚定不移推动司法责任制改革全面开展》,载《人民法院报》2016年7月20日第1版。

三、制约法院人员分类改革之深层原因

司法体制改革是一项系统性工程,既要尊重历史,又要兼顾现实,既要立足当下,又要着眼长远;既要处理好细节之间的关系,又要注重整体性和协调性。我国司法体制改革从零敲碎打式的浅层改革,迅速推进,成为全面推进依法治国的重要组成部分。越是在如火如荼的时候,越要冷静理性,促进司法体制改革良性发展。

(一)法院既有的结构特征未被关照

经过多年的运行和发展,我国的法院呈现出独特的结构特征。一方面,我国法院脱胎于行政机构,按照科层制的方式进行组织。另一方面,我国法院从事审判业务工作,和行政机关相比,又有着独特的专业技术特征。概言之,我国法院的组织模式深刻地打上了转型社会的烙印。而这些纵横交错的结构影响了法院人员分类改革的深入开展。

1.法院组织现状与改革理想。在以往的人员招录中,法院并未进行相对严格的人员分类。大多数法院将招录类别分为三大类。一是法官后备,二是专业技术人员(包括文秘、宣传、微机管理),三是司法警察。在正式招录人员中,并无法官助理、司法辅助人员甚至书记员。在正常情况下,参加招录人员需具有本科以上学历,获得司法从业资格证书,通过当地法检(公务员)招录考试,才能成为法官后备。进入法院后,法官后备人员均根据个人专业和业务庭需求被分配到庭从事书记员工作。经过1～2年的书记员经历,才能参加为期一年的预备法官培训。培训结束,才有可能被任命为助理审判员,经过3年以上,才有机会被任命为审判员。以线性的目光来看,以法官后备的名义进入法院,成为业务意义上的书记员,然后参加法官培训,最后一步步成为法官,这并没有什么不妥,并且符合当下司法国情。

2.法院应然职能和实然职能。根据宪法和法院组织法的相关规定,法院的功能非常明确——从事审判工作,并通过自己的审判活动进行普法宣传。从实践来看,法院在政治架构和社会生活中所承担的职责远远超出了文本范畴。我国法院在承担审判职责的同时,也要承担相应的司法行政职能。因此,法院需要一批既熟悉司法审判业务,又善于文字表达的法官从事司法政务工作。目前的法院人员分类改革措施对法院人员的历史源流和功能现状考虑不多,必然会导致改革措施和法院内在结构产生不兼容现象。在以往的轮岗过程中,一些审判经验丰富,善于写作和思考的法官被安排在政务类岗位上。不当的分类改革措施有可能让一部分优秀的法官失去法官资格,而被成为法官助理或行政人员,而无缘审判工作。这必将引起一定的反弹和负面情绪,不利于法官队伍稳定。

(二)配套措施跟进乏力

法院人员分类的目的是实现法官的正规化、专门化、职业化和精英化,进一步提升司法效率,促进司法公正,树立司法权威。事实上,每种职业发挥正向作用的前提是有与之相配套和适应的工作机制和运行程序。但从目前司法改革的现状来看,大都热衷于怎样进行人员分类,如何确定法官员额,而对相应的工作机制缺乏必要的讨论与研究,制度设计的科学性和系统性较低。①范愉:《我国司法改革顶层设计的条件和能力》,载《法制与社会发展》2014年第6期。

1.各类人员之间的工作内容缺乏科学界定。人员分类管理的目的之一在于将法官从烦琐的日常工作中解放出来,专注于案件的审理和判决意见的形成。现有的改革在分工问题上依然是粗线条的。以法律文书撰写为例,有的方案规定由法官自行承担,有的方案规定由法官助理草拟。这种分工方式的合理性并未得到有效论证。一旦人员分类改革完成之后,各种职业之间的工作如何衔接将会成为迫切问题。事实上,人员分类和岗位职责的确定应同步进行,人员分类完成后,就应当按照新的要求开展工作,进而避免“新瓶装旧酒”的现象。

2.法官工作量的测算还需完善。北京市二中院在进行法官员额制改革时,根据案件的流转环节借助大数据工作模式对案件的工作量进行了相应的测算。①刘静、王要勤:《让数据为测算法官员额作答》,载《人民法院报》2014年11月13日第1版。从总体上看,这种方式能大致估算出个体法官当前的工作量,但由于测算方式比较静态,无法做出长远预测。②娄必县:《法官员额的人口之维》,载《武陵学刊》2016年第4期。尽管与司法改革相关的文件强调在确定法官员额时要综合考量辖区面积、经济发展和人口因素,但至今并无相关研究指出各种因素如何作为变量对法官员额产生影响。当前,案件的增长趋势规律以及案件的难易程度分布规律都未被掌握,这严重影响了人员分类改革以及法官员额确定的进程与效果。

3.新机制与旧框架的衔接与磨合。目前全国在编法官为19.6万人,占法院总人数的58%。③《中国内地法官人数已达到19.6万人》,http://www.chinanews.com/fz/2013/07-25/5085883.shtml,下载日期:2015年3月18日。即便如此,大部分地区的法官都面临着案多人少的矛盾,超负荷工作已成常态。如果将员额压缩至39%以内,那么如何解决案多人少的问题?法官的人数少了,但是既有的工作流程、审判模式和诉讼程序并未进行相应的调整。④一位由助理审判员转任的法官助理指出,目前的合议庭运行模式事实上增加了工作流程和沟通成本,并造成法官与法官助理之间的重复劳动。同时,法官和法官助理的职责分工也存在问题。法官助理的职责包括调查取证、证据保全、财产保全、评估鉴定等,但其中有的工作单靠助理,无法保障法官认知的全面性,如:现场勘验,特别是相邻关系的案件,法官不到场,对房屋坐落没有明确的感知,无法做出正确判断。所以这类工作如果让法官助理去干,再回来跟法官沟通,对法官的履职并没有实际的意义。详见林子杉:《司改大势下 青年法官的定力与定位》,载《人民法院报》2015年4月20日第7版。同时,错案终身负责制尾随而至,但司法过错的认定标准,认定程序尚未构建。种种问题,将会导致法官的责权利严重不匹配。当然,也有临时的应对之策,即大幅度减少法官的工作内容。比如,人员分类改革后,法官只负责开庭和撰写裁判文书,甚至裁判文书也交由法官助理撰写。那么新的问题又会出现,46%的司法辅助人员中,只有一部分是法官助理,还有一部分是书记员、执行人员和司法警察,即便进行平均分配,法官助理的占比也难以和法官的比例相匹配,这部分法官助理是否能完全承担起从法官处分割出的部分工作还有待商榷。

(三)理论研究和实践总结不足

1.关于人员分类改革的基础研究较为薄弱。法院人员的分类改革具体涉及法官员额、法官助理和书记员的研究。截至2014年10月中共十八届四中全会决定全面推进依法治国之前,相关问题并未引起学界的足够重视,大量基础性问题未被厘清。利用“中国知网”(CNKI)对主要期刊进行检索,既有研究成果呈如下特点。①检索关键词分别为:法院人员分类改革、法官员额、司法辅助人员、法官助理、书记员。来源类别为“核心期刊”。其中最早的文章是李白平撰写的《人民法院书记员管理体制的现状》和黄荣康撰写的《人民法院书记员管理体制的改革》,均发表于《人民司法》1998年第2期。一是研究成果的绝对数量非常少,甚至截至2015年2月,也只有25篇文章。直接研究法院人员分类管理的文章有3篇,研究法官员额的文章有7篇,研究法官辅助人员的文章有1篇,研究法官助理的文章有7篇,研究法院书记员的文章有9篇。二是研究成果并不深入。几乎所有的文章都指出了实行分类管理的必要性和意义,并提出了需要进一步完善的各种问题,但是没有系统分析法院人员分类与司法国情之间的关系。究其原因,可能是法院人员分类改革已经超出了传统法学研究的范畴,而涉及政治学和组织学。并且对法院组织问题进行研究不但需要相关的组织理论方面的知识储备,还需要熟悉法院的组织架构和运作程序。这无形中增大了法院组织研究的难度。在缺乏理论指导的前提下,个别改革者关注司法的改革,却不在乎司法究竟是什么。戈登·塔洛克将人类行为分为两类:工具性动机和根本性动机。②塔洛克认为,如果是为某一行为本身的缘故而采取这一行为,那么这个行为进行就是根本性动机的结果。采取工具性行为,不是为了这行为本身的缘故,而是因为行为人期望以此改善与自己的根本意愿有关的处境。在特定情况下,这两种意愿可以交织在一起。参见[美]戈登·塔洛克:《官僚体制的政治》,柏科、郑景胜译,商务印书馆2010年版,第31～32页。很明显,一些改革者的行动体现了为改革而改革的工具性动机,司法本质未被充分关注。

2.实践总结不到位。早在1999年,最高人民法院“一五改革纲要”提出制定书记员管理办法。③《人民法院第一个五年改革纲要(1999—2003)》第37条要求,建立书记员单独职务序列。在总结试点经验的基础上,最高人民法院会同有关部门在2000年制定人民法院书记员管理办法,在2001年后全面建立这项制度。2003年,中组部、人事部和最高人民法院联合发布了《人民法院书记员管理办法(试行)》。书记员实行单独序列管理,并实行聘任制和合同制管理。2013年,全国法院队伍建设工作会议上,很多法院都反映聘任制书记员单独序列管理存在的一些问题。最高法院政治部主任徐家新指出要进行符合条件的聘任制书记员转任法官的工作。④《最高法:我国法官人数已近20万人将成分类管理改革重点》,http://news. xinhuanet.com/2013-07/25/c_116690034.htm,下载日期:2015年4月7日。

“二五改革纲要”则明确提出“推进人民法院工作人员的分类管理”,并逐步建立法官助理制度。①《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》第34条要求,推进人民法院工作人员的分类管理,制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法,加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。建立符合审判工作规律和法官职业特点的法官职务序列。在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度。2004年,最高人民法院发布《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,并确定海南高级人民法院和深圳中级人民法院等18家法院作为试点单位。2008年,西部12省市区的800多个基层法院开始第二批试点工作。由于法官助理的权利义务不清楚,地位不明确,法官助理和书记员的工作大多有重叠之处,加之人案矛盾的压力,法官助理被任命为法官从事审判工作,法官助理制度被束之高阁。

书记员和法官助理的相关改革,并未受到实务界和学界的足够重视。②2009年有人注意到,聘任制书记员和法官助理在取得初步成效的同时,也存在着一些不容忽视的问题,但此后缺乏进一步的深度报道与跟踪研究。详见吴兢:《4725名法官助理初显身手》,载《人民日报》2009年2月4日第8版。最令人不安的是,几乎在所有改革的试点初期,相关媒体一味叫好喝彩,③比如,《法制日报》2005年9月8日第6版以“聘任制书记员亮相法院新职场”为题进行报道,称聘任制书记员“大有发展前途”。在未全面总结评估的情况下称某项改革完全符合司法规律和当下国情,而一旦该项改革偃旗息鼓,却少有人静下心来深入地分析原因,这导致试点期间的成就、经验和教训无深度跟踪研究,没有形成系统、科学的理论,导致当下的人员分类改革缺乏理论基础。

(四)司法行政与审判业务混同

1.法院通过行政化来实现职能延伸。我国宪法和组织法对法院职权作出了明确的限定——人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件,并用审判活动普及法律,进行爱国主义教育。但就现实来看,法院所承担的职能远远超出了法律规定。在多元化纠纷解决匮乏的情况下,法院不得不对某些纠纷采取提前介入、源头预防的措施,“将矛盾消灭在萌芽状态”。这种泛行政化的职能,需要法院按照科层制的行政化组织进行构建和运作,唯如此,才能组织起相应的人力、物力开展工作,并实现与外界的行政机构相对接。

2.法院组织的行政化衍生出“文牍主义”。法院组织模式的行政化,改变了法院内部工作人员的分工。尽管审判工作仍然是法院的核心业务,但对行政权力而言,文秘工作显得极为重要。官僚政治中常见的“文牍主义”便被复制进了司法体系。院长们为了确保法院的发展,必须通过书面的方式制作出具有说服力的文案材料,一些善于思考和书写的法官被调至文字工作部门,根据自身的审判经验和文字表达能力从事司法行政工作。司法行政和司法审判的严重混同,产生了一大批“优秀的不办案的法官”。文秘工作越来越重要,逐渐成为整个法院运转的中枢,这愈发导致我国法院在司法行政和司法审判上的混同。

(五)民众参与不足

在顶层设计和基层创新的取舍上,司法体制改革更多地融入了顶层设计的理想方案。普罗大众无法看到司法体制改革的动作和方向,也无法表达自己的看法。有人指出,尽管司法改革是社会高度关注的话题,但“我们也感到有关司法改革的信息不够公开、及时,甚至有人说这是‘司改神秘主义’,这样既不能满足公众的知情权,也不利于形成推进改革的共识,形成改革的合力”①胡献:《司法改革要避免神秘主义》,载《中国青年报》2015年3月19日第2版。事实上,今年的“法治蓝皮书”也对“司改神秘主义”进行了批评,认为司法改革相关的重大方案,从起草到论证,甚至到出台都处于秘而不宣的状态。在缺少全民讨论的前提下,由少数人捉刀拟定。这种神神秘秘、闭门造车的改革方法应当摒弃。参见李林主编:《中国法治发展报告(2015)》,社会科学文献出版社2015年版,第28页。。是民众的司法需求决定法院人员的组成方式,而不是法院的分类改革去左右民众的司法需求。如果不广开言路,广泛听取民众的意见,这种精英主导或者部门主导的改革很难取得实效。中央政治局最近的一次学习上,习近平也指出,司法改革到底怎样应由人民说了算,②习近平指出,深化司法体制改革,要广泛听取人民群众意见,深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么,把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。参见《以提高司法公信力为根本尺度 坚定不移深化司法体制改革》,载《人民日报》2015年3月26日第1版。这更需要激发公众热情,畅通参与途径。

四、法院人员分类改革措施的完善建议

随着社会经济的发展和依法治国的全面推进,司法已经逐步进入精细化时代。司法体制改革是社会发展的必然要求,人员分类改革又是其中重要的一环。合理性、合法性和可操作性应是改革的必备要素。笔者认为,针对改革中出现的问题,应当从以下几个方面进行适当修正。

(一)以责权利为先导确定法院人员分类比例

1.实行严格的司法责任制。根据司法规律,进一步加大司法公开的力度,拓展司法公开的广度,让审判权在阳光下运行,丰富公众参与司法的渠道,加强对司法权力的监督。成立专业、中立的法官惩戒委员会或司法伦理调查委员会,畅通举报、投诉渠道。严格区分法官的自由裁量权和枉法裁判行为,明确司法过错的认定标准。建立高效、公正的司法过错调查程序。严厉惩处违法办案和行为不端的法官,净化法官队伍,提升司法权威。

2.建立完善的职业保障机制。只有责任而无权利的岗位必然无人问津。在实行严格司法责任制的同时,应当建立起完善的职业保障机制,确保具有司法理想和法治追求的法官能够安于审判。根据相关改革方案,构建有别于普通公务员的单独的法官薪酬体系,依据法官等级而非行政级别确定法官薪酬。在具体的执业过程中,应采取积极措施排除干扰法官依法独立公正行使审判权的各种因素。①中央印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,旨在保障法官依法独立公正行使审判权。但法官如何登记、如何证明、如何不被打击报复等重点事项并未被解决。建立申辩程序,保障法官的申辩权利,法官不得非因法定事由、非经法定程序被免职、降职。

3.实行法官岗位法定。基于我国国情和法院现状,在法院内部实行法官职位固定与法官助理之间相对流动的方式进行人力资源的配置。在司法责任制和职业保障已经完善的情况下,根据审判工作的实际工作量,确定法官员额。在此过程中应当实行“老人老办法,新人新办法”,事实上,这也是对法不溯及既往的尊重。第一步,根据法官法的规定和法治精神,对已经被任命为法官的人,应当继续保留法官资格。第二步,除法院院长外,所有具有法官资格的人都应当至审判庭开庭办案,并确保不被行政事务所干扰。②最高人民法院政治部主任徐家新要求,领导干部入额必须一视同仁,对不能在一线独立承办案件的,或达不到审判绩效考核要求的,应一律按要求退出员额。参见《坚持问题导向勇于攻坚克难扎实推进法官员额制等改革》,载《人民法院报》2015年4月20日第1版。第三步,对于无法接受严格司法责任制,不能承受办案压力的法官,自动提出申请,转岗为司法辅助人员。对新进人员,适用新的法院组织或管理办法,首先作为司法辅助人员,根据相关规定逐步成为法官。

概言之,应当实行严格的司法责任制和较高的审判要求,通过审判实践来逐步淘汰难以适应审判要求的法官,调整岗位,将其转为法官助理。一方面,这是法官基于自身工作能力自愿进行的调整,能够满足合法性要求。另一方面,审判实践更能考验法官的司法水平和能力,相比突兀的考试而言,这种方式能避免官本位以及劣币驱逐良币,让被转岗的法官“愿赌服输”,具有更多的合理性。法官员额制应当是审判权运行机制改革的自然结果而不是其前提条件。③傅郁林:《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。

(二)科学处理法官和司法辅助人员的关系

1.科学核定法官和辅助人员之间的比例。法院人员分类以后,需各司其职,相互配合。但前提是,相互之间的工作能够较为恰当地承接,确保进入法院的案件能够顺利流转。从目前的改革进路上看,法官的职责主要是主持庭审、提出裁判意见并为此承担风险,书记员主要承担庭审记录和案卷装订等一些技术性工作,而法官助理则更多地承担起程序性事务,成为诉讼运转的重要节点。以美国为例,“法官助理”的职能被确定为主要与法官一起从事法律研究,而非承担诸如速记、送信、整理资料等日常行政琐事。①江振春:《美国联邦最高法院与法官助理制度》,载《南京大学学报》(社科版)2010年第2期。建议将一名法官助理和一名书记员作为法官的基本配备,然后根据法官的业绩水准和审判工作量,适当增加配备法官助理员额的数量。

2.法院和法官在法官助理、书记员的管理上应当适当分权。法官作为审判团队的核心,责权利应当一致。法官需要对案件终身负责,承担相应的后果和责任,那么法官助理和书记员如何才能对法官负责?这是一个亟待解决的问题,否则法官为确保案件不出差错,依然得亲力亲为。因此,必须建立法官对法官助理和书记员的制约机制。②美国法院将法院系统中的非司法人员分为行政管理人员、专业人员、秘书人员、技术人员和文书人员。其中直接为法官服务的秘书人员须具备一定的执业资格。其类似于我国的法官助理和书记员。这类人员的选任和留用应有所服务的法官决定。参见中国应用法学研究所编:《美国法官制度与法院组织标准》,人民法院出版社2008年版,第215～217页。法院根据需要统一招录法官助理和书记员后,采取适当的方式,对法官、法官助理和书记员进行组合。法院只负责向法官助理和书记员发放基本工资和缴纳社会保险金。设定专门的法官助理和书记员工作经费,根据考绩进行预算分配,交由法官掌握。法官根据法官助理和书记员的工作成效进行经费发放。这既可以减轻法院的管理成本,又可确保法官助理和书记员向法官负责。

(三)司法行政和司法审判的相对分离

一方面,作为行政领导的法官难有足够的精力兼顾司法行政和司法审判。法院行政官员进入法官员额本身并无不妥——如果他们可以全身心投入审判的工作的话。但由于法院自身有大量的司法行政工作需要处理,“一岗双责”的行政法官往往分身乏术,无法承担一个纯粹法官可以承担的工作量,即便从数量上达到要求,他们也需要更多的司法辅助人员,这将进一步浪费司法资源,激化人案矛盾。另一方面,加剧行政权和司法权的博弈。改革者意图实现审判者之间在审判权行使上的平等,将院庭长编入合议庭之内,构建起平权型的审判组织架构。由于在行政管理方面的忽略,出现了改革的跛脚倾向。在科层制的行政架构下,院长、副院长、庭长、副庭长、普通法官有着并不平等的行政地位。在既有的政治传统中,拥有不同行政等级的法官很难在审判中实现审判权的平等。所以,在建立平权型审判组织的过程中,应当兼顾法院内部的科层制改造,重新定位各级行政首长的职责,确保审判权不受行政权的干预。

从长远来看,司法体制改革的终极目标应当让“审判的归审判,行政的归行政”。逐步成立专门的司法行政服务机关,负责为法院和法官提供后勤服务,以及协调外部关系,让具有司法资格的人员走上职业化的法官道路。具体而言,应当将司法行政和司法审判进行剥离,避免司法行政对司法审判的干预。二者大体可以遵循如下分工。法院由法官组成,只负责审判业务工作。所有的司法行政人员组成专门的司法行政服务机构,负责为法官提供后勤保障服务、中立的质效评估,以及向法院派遣书记员和法官助理等等。法院院长既是法院的法官,也负责管理司法行政服务机构。尽量缩小司法行政和司法审判的直接接触面,将行政权对审判权的影响降至最低。

结语:面向未来的司法改革

苏永钦针对台湾地区的司法改革曾指出:“殊不知司法固然依赖专业的运作,但绝不是为了专业而存在。”①苏永钦:《司法改革的再改革》,台湾元照出版社1998年版,第14页。在30多年的司法实践中,我国已经形成了一套相对符合当下国情的审判运行系统和工作模式。公众的诉讼习惯支配着中国司法实践的走向。法院正是按照这样的传统与惯习组织司法的运转,法官以此为据努力地生产正义。当然,不管从世界法治发达国家的眼光还是从当事人对诉讼结果的需求来看,中国的司法改革依旧有很长的路要走。完善的司法责任制,安全的法官职业保障,科学的人员分类管理和恰当的法官员额是推动我国司法进步的重要因素。很明显,与上述四项内容相关的改革措施都应当以司法规律为引领,祛除行政化的不当干预,使顶层设计与实践创新相结合,以积极开放的姿态,充分吸纳公众意见,责权利一体构建,各项改革统一推进,实现法院人员自动分流,真正实现法官的专业化、职业化和精英化。

*作者系西南政法大学法学院博士研究生,重庆市第三中级人民法院法官。本文系重庆市江北区人民法院卢君院长主持的重庆市高级人民法院2015年度全市法院重点调研课题“新型审判团队建设”(课题编号:Cqfykt201608-1)的阶段性成果。