论教育政策的文化涉入

吴晓蓉,王　谦

(西南大学教育学部,重庆北碚　400715)



论教育政策的文化涉入

吴晓蓉,王谦

(西南大学教育学部,重庆北碚400715)

[摘要]随着我国经济、社会的发展和教育改革日益复杂，教育民主化进程使不同文化群体享有同等受教育机会，文化因素在教育政策活动中的影响越来越突出，也使文化的政策涉入成为必然。因涉入方式不同，文化潜移默化影响教育政策制定者、执行者、评估者、政策对象的价值观和践行方式，形成对教育政策不同的关注度和执行效果，继而影响教育政策实施。教育政策应充分观照教育活动主体——人的文化背景及由此而形成的价值取向与行为方式，观照文化涉入教育政策的价值，提升我国教育政策实施成效。

[关键词]教育政策；文化；涉入

改革开放三十多年来，我国经济快速发展，社会发展却存在不均衡现象，其中尤以城乡、区域和教育的非均衡，以及由此而滋生的问题与非和谐为主。伴随政治民主化进程的不断推进，教育民主化也对现代社会提出新要求：“教育民主化是全世界所有国家和所有与教育有关的人最关心的问题……教育的民主化反映了人类渴望一个更公正的世界，在那个公正的世界里，所有人都将得到充分的人权保障。”[1]不同社会阶层参与教育活动的愿望日益强烈，渴望在教育决策过程中表达自己意见。公共政策研究，一直倾向于分析政策的政治属性，认为政策是政治的产物，政策与政治之间高度关联。事实上，确也如此。除此之外，政策研究，还应关注政策产生与施行的文化背景与环境。由此要求政策研究关注文化涉入的问题，教育政策亦然。因为，教育政策不仅仅是一种权利和政治的表达，其政策目的和活动对象都有强烈的文化特征。

一、文化涉入教育政策研究的意义

(一)教育政策文化涉入的内涵

涉入概念，最初用于研究社会事件中个人态度的问题。一般学者多使用个人的心理认知状态来定义涉入，将涉入视为一种内在心理状态，受个人、产品、情境或其他特殊刺激的影响，感受到事物对己身的重要性和攸关性，进而对事物产生不同的关注程度。

20世纪50年代，美国政治学家A·阿尔蒙德(Almond，Gabriel Abraham)与小G·宾厄姆·鲍威尔(G.Bingham Powell，Jr.)在论著《比较政治系统》中，第一次使用了“政治文化”概念，并将政治文化划分为体系文化、过程文化和政策文化。[2]55“将政策文化归结为社会民众对公共政策的特定认知与价值模式”，是国外学者最早提出文化在政策中的作用。此外，劳伦斯·安格斯(Angus，L.)认为，“文化”不是一种增加利益的工具，而是一种关注组织内部动力关系和组装外部更为宽广的社会关系的观念或视角，并梳理了教育政策领域内文化概念的运用。[3]我国学者对文化在公共政策过程中的作用也有关注，宁国良教授指出公共政策文化分析是公共政策分析的一个重要向度。[4]周勇则重点分析文化在公共政策过程中的内在张力和作用机理，影响公共政策的质量和效果。[5]王平注重从文化视角对政策进行分析，他从问题产生的社会背景出发，分析文化视角下教育政策问题的形成过程，并认为教育政策问题的确立是价值选择、利益博弈和历史选择的过程。[6]通过梳理国内外相关研究发现，文化因素对政策的影响在各研究中均取得进展，从文化视角对政策进行研究是学术发展新趋向，教育政策的文化涉入问题，已成为教育政策研究的新视角。

文化是一个较为抽象和复杂的概念，在此必须对影响政策的文化因素予以正确理解。R.M.克朗(Robert M.Krone)将影响政策过程的文化因素归纳为12大因素，如过去的政策和行动所遵循的惯例、社会政治意识形态、文化上的强制等，[7]这些文化因素大多属于宏观层面上的社会性、历史性文化因素。A·阿尔蒙德(Almond，Gabriel Abraham)与小G·宾厄姆·鲍威尔(G.Bingham Powell，Jr.)，把政策文化归结为社会民众对公共政策的特定认知与价值模式。[2]该模式则是社会民众受信仰、思想、价值观、规范等文化因素综合作用而形成的，并在潜移默化中融入到社会生活的各个领域，并通过社会民众的思想、行为方式等显现出来。本文教育政策的文化涉入，指社会民众受文化因素影响，形成不同主体价值观，对教育政策产生不同关注程度，进而影响教育政策实施效果。

(二)教育政策何以要文化涉入

以教育政策的文化涉入为主题进行研究，实际上已承认了教育政策需要“文化”涉入。各国公共政策所要解决的问题和预期达到的目标都有差异，因此，任何公共政策的建立，都要与本国的政治背景、科技文化、人口与经济、国际环境以及社会发展相适应。

从公共政策特点和我国教育政策特殊性来看，教育政策需文化涉入原因有二：首先，公共政策活动本质上是决策主体的一种主动的选择活动。[8]任何政策问题逻辑起点都是为解决相应的社会问题。何种社会问题能够成为政策问题与其客观存在有关，也与决策主体的选择有关。作为社会中存在的决策主体，其思想、价值、态度、行为方式都受到文化因素的影响。不同的决策主体建立在自我认知基础上，对同一社会问题理解不同，产生不同政策决策。其次，文化涉入影响教育政策实施效果。教育政策大致可分为政策制定、政策执行与政策评估三个阶段，任一阶段都离不开政策主体、政策客体参与。李亦园曾指出:“每一个文化的人，生活在自己文化的约束之下，他的一举一动，他的行为，都要受这种文化影响”。[9]文化正是潜移默化影响社会主体的价值观。所以，社会主体参与教育政策系统，其主体价值观,会对政策问题界定、制定、执行、评估过程产生影响。教育政策所隐含的资源配置方式造成政策主体之间的利益冲突，影响教育政策践行效果。从文化涉入角度探讨教育政策，对提高教育政策实施成效意义重大。

二、教育政策的文化涉入方式

涉入理论所涉及的对涉入本质的分类、对影响涉入程度因素的揭示，以及对涉入度高低的判断，是讨论教育政策文化涉入的理论基础和基本分析方法。

(一)情境涉入

情境涉入是指，在特殊情境下个体对事物的一种暂时性关切。所谓暂时性，是指个人受特殊情境刺激而提升的涉入程度，会随着目标之达成或情境消失，而恢复到原先水平。任何教育政策制定、执行和评估都在特定情境中进行，不同情境会使社会民众产生不同的情境涉入。

文化涉入教育政策具有情境性，具体体现在政策对象参与政策过程。政策目标能否实现，既取决政策决策者制定合理的政策，政策执行者采取有效的执行手段，也与教育政策对象理解、参与公共政策的程度紧密相关。而政策对象参与政策过程，亦受到情境涉入影响。教育政策目标，在于合理分配教育资源和教育条件，同一项教育政策，不同政策对象，对教育政策实施、调整关注度不同。因此，若政策制定者与政策对象的文化价值相契合，政策对象则参与、配合其执行，并达到预期效果；反之，若两者文化价值观存在差异或冲突，使政策对象产生利益被侵害的感觉，便难以得到认同，进而消极对待教育政策，不配合其贯彻实施。教育对象会随着政策变化与调整，改变自己对教育政策的关注程度。

(二)持久涉入

文化涉入教育政策对个人因素的影响最为显著，具体表现为文化影响教育政策主体的倾向模式。这种影响是持久不变的，受个体需求、价值观、兴趣或所追求目标等因素影响较大。持久涉入程度不会随情境转换而改变，亦不因特定外生情境目标被满足而消失。所以，持久涉入一旦确立，就会超越许多情境，成为较为稳定的特质，因此也被称为自我涉入。[10]

教育政策制定者和执行者受持久涉入影响较大。首先，在教育政策制定前，要对社会问题进行界定，并不是所有社会问题都属于政策问题范畴，只有一部分能进入政策议程，进而转化为政策问题。何种问题能成为政策问题与制定政策主体的选择有关。整个过程中，不同政策制定者根据自身的价值观，认识、理解教育问题，而常常忽略他人偏好，这种文化涉入并不会随着情境的转变而改变，属于持久涉入。其次，教育政策出台之后便是有效执行，这一过程突出表现为文化对教育政策的持久涉入。教育政策具有公共政策一般特征，其执行机制以高位推动为主。由中央制定指导性目标，下属地方性政府根据自身偏好和行为能力、价值观念，制定更为明确的地方目标。[11]在我国，地域特征明显，文化类型多样，经济发展程度不同，政策执行受上述因素影响较大，政策理解和执行分歧就在情理之中。政策执行价值倾向、认知程度的不同，都会直接影响政策执行效果。政策执行者是否以恰切的视角审视教育政策；所秉持的态度是利己主义倾向，还是利他主义倾向；是否以负责的态度推进政策的执行等问题，受文化影响较深，不但持久，还不易改变。

(三)反应涉入

教育政策全过程，受政策主体、客体和环境整体影响，并不是单向过程。教育政策评价过程中，政策评价者要对执行中发现的问题进行归纳总结，体现为由情境涉入和持久性涉入综合产生的反应涉入。反应涉入由休斯顿(Houston)和罗斯柴尔德(Rothschild)提出，认为反应涉入是消费者基于认知和行为表征的复杂性，综合各种因素做出的最终决策。[12]就公共政策评估本身而言，作为衡量公共政策成效的重要工具，有两层意义，一是检查资源分配的妥适性；二是以系统的、科学的方法评估公共计划。[13]在这两层意义中，政策评估者要充分了解教育政策执行过程中存在的问题，究竟是教育政策本身资源分配存在不妥之处，还是执行过程中存在文化冲突。在教育政策的评估过程中，文化对教育政策的涉入作用，受情境因素和个人因素的影响，表现为反应涉入。教育政策全过程中，制定、执行和评估三环节有机整合，才能提高教育政策实施成效。

三、教育政策文化涉入的践行路径

涉入理论关于涉入方式的研究结果表明，文化涉入教育政策，会因政策对象、政策制定者、执行者和评估者需要不同而不同。文化涉入程度越高，社会民众对教育政策的关注度就越高；而低涉入度则对教育政策产生不利影响，如教育政策制定环节利益相关者处于“被制定”尴尬局面，或执行者以“敷衍塞责”、“上有政策、下有对策”的消极态度对待教育政策，或政策评估不到位。基于此，需提高教育政策的文化涉入，充分观照文化涉入教育政策的价值作用，保证政策执行效果。因此，研究以民族教育政策中的双语教育政策为例，探讨教育政策文化涉入的践行路径。

(一)教育政策制定凸显情境涉入

作为社会整体的一个子系统，教育与政治、经济和文化互相联系、互相影响。制定教育政策时，应充分考虑社会群体心理需要，考虑教育的系统性与整体性。《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》(国发[2002]14号)中提出“大力推进民族中小学双语教学，正确处理使用少数民族语授课和汉语教学的关系，部署民族中小学双语教学工作。”“要把双语教学教材建设列入当地教育发展规划，予以重点保障。”[14]引文显示，我国民族教育政策，强调根据地区实际发展双语教育。要求无论是政策制定，还是政策执行过程，都应凸显民族地区实际情况，将教育与政治、经济、文化相结合，使教育政策与政治、经济、文化政策相一致，保证社会和谐发展。只有多种积极因素与良好环境共同作用，才能提升教育政策成效。

人的各种行为，由动机所引导、维持和导向，而人的动机是以需求为基础，教育政策需求来自政策客体。教育政策制定，需尊重政策客体需求。《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》(国发[2002]14号)提出“要尊重和保障少数民族使用本民族语接受教育的权利，加强民族文字教材建设；编译具有当地特色的民族文字教材，不断提高教材的编译质量。”[14]这意味着，民族双语教育政策制定，强调尊重不同民族地区受教育者的需求。由此，理论上要求教育政策为每一个受教育者提供选择、获得更多的发展机会，使每一个独特文化客体，根据自己兴趣、需要，选择最有利于自己身心发展的教育。教育政策情景涉入的价值就在于，为这种选择提供可能，充分重视和尊重个体的个性，为实现人全面发展奠定基础，使教育政策客体形成参与、认同的价值取向。制定符合社会发展的政策，增强社会群体配合政策执行的自觉性。教育政策制定只有凸显情景涉入，政策客体才能充分参与教育政策过程，关注教育政策的出台和变化，增强参与意识和配合行为，及时反应价值冲突现象。最终，使教育政策初衷与政策客体诉求达到价值相容的契合状态。

(二)教育政策执行关注持久涉入

教育政策目标在于合理分配教育资源和教育条件，使受教育者获得身心发展机会。教育政策的特殊性，在于其活动对象的主客体性。因此，文化涉入的基本价值取向，应重视人的需求的满足。教育政策执行过程，应充分关注持久涉入，究其根本，实为关注个人因素的政策影响。持久涉入与个人因素密切相关，并不随着情境转换而改变，而是与个人主观需要、价值观、兴趣或所追求目标密切相关。

教育政策的执行过程，应体现文化主体需要。听取不同文化主体价值诉求，从不同文化主体角度看待教育问题。在我国，民族双语教育政策执行主体，主要包括各级人民政府、教育主管部门、各级各类学校及双语教学人员。中央结合各自治区实际情况，下放具体执行权利，如教育部办公厅关于批转《五省区协调性义务教育课程改革实施方案》的通知、教育部办公厅关于授权青海省教育厅印发五省区藏族中小学全日制义务教育《藏语文课程标准(实验稿)》的通知等。教育政策执行，应从当地文化逻辑考虑问题解决措施，符合当地文化价值评判标准。教育政策执行者的价值取向，要尽可能倾向政策制定者、评估者和利益相关者的价值取向，实现价值包容，将文化中蕴含的价值、思想等，融入教育政策执行中，使教育政策主体形成公平、公正、责任的价值观，便于教育政策贯彻实施，提高教育政策成效。斯坦福大学的M·麦克拉夫林(McLaughlin)在他提出的相互调适模型中分析到，受影响者的利益、价值与观点将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益、价值与观点。[15]政策执行是执行者与受影响者之间就目标和手段相互调适的过程，应格外关注持久涉入对于政策执行的作用。

《中华人民共和国义务教育法实施细则》也提出：“在民族自治地方，实施义务教育学校的设置、学制、办学形式、教育内容、教学用语，由民族自治地方的自治机关依照有关法律决定。”[16]教育政策具体执行，充分实现了执行主体间的价值包容，允许民族地区充分自治，自编教材，这一过程充分调动执行主体积极性，将教师对双语教学的需求与情况向上级反映，与管理层共同探索，不断修正完善双语教育政策。关注教育政策的持久涉入，正是提高教育政策有效执行的关键。

(三)教育政策评估观照反应涉入

我国教育政策评估环节较为薄弱，教育效果的滞后性与教育对象的主体性，决定了教育政策成效评估的复杂性，应充分观照反应涉入作用。反应涉入体现了情境涉入和持久涉入所产生的综合作用。同样，评估过程也应考虑不同因素对政策成效的综合作用。数量上的评估仅是教育政策评估的一部分，更应该关注文化对教育政策的影响，充分观照评估过程中情境因素和个人因素所起作用。《新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划(2010-2020)》(以下简称《规划》)提出：“加强双语教育工作成效评估和监控体系建设，对双语教育学生和教师进行动态监测，实行实名制管理，建设覆盖全区的双语教育质量监测网点。依托新疆双语教育质量监测评价中心，以国家和自治区制订的课程标准为依据，建立双语教育质量监督评价体系。开展双语教育质量监测和评价评估。”[17]《规划》规定显示，民族双语教育政策，既要强调政策制定，关注政策执行，更应重视政策评估。只有有效的政策评估，方能在一定程度上完善政策理念，监督政策执行，保障政策成效。只有充分观照民族双语教育政策的反应涉入，将教育政策评估者所包含的公平、公正、责任的价值观，与执行者、受教育者所包含的认同、合作的价值态度观高效整合，运用科学的评估方式，发现并有效解决政策执行中出现的问题，才能提高教育政策实施成效。

探究当前教育政策存在的问题：如政策制定环节，利益相关者缺位现象、教育政策执行中“上有政策、下有对策”、“政策漏洞”等现象，均与政策文化涉入度较低有关。应注重提高教育政策文化涉入度，提高涉入集中度、方向性和持久度，使教育政策主客体对政策更为关注。涉入作为文化影响教育政策的一种方式，以不同方式影响教育政策制定者、执行者和评估者，继而影响教育政策实施成效。只有意识到教育政策文化涉入的存在，探究政策主体间所隐含的利益冲突、文化矛盾，并采取相应的措施保证教育政策的制定、实施，进一步促进教育政策的民主化，才能逐步提升教育政策实施成效。

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[16]中华人民共和国义务教育法实施细则[Z].

[17]新疆维吾尔自治区少数民族学前和中小学双语教育发展规划(2010-2020)[Z].

(责任编辑陈育/校对云月)

On the Cultural Involvement in Education Policy

WU Xiao-rong,WANG Qian

(Faculty of Education，Southwest University，Chongqing，400715,PRC)

[Abstract]With the development of economy and society and the future reform of education,education democratization process creates opportunities for different cultural groups to have equal education.The increasing impact of cultural factors in the education policy makes the culture involvement inevitable.Due to its varied ways of involvement,culture exerts gradual influence on the values and practical way of education policy makers,executives,evaluators and policy objects,leading to various degrees of attentions paid to education policy and different executive effects,which then in turn influences the implementation of the education policy.Education policy should take into account the subjects of education activities— individual cultural background and their value orientation and behavior patterns.The effect of educational policy implementation should be improved by laying emphasis on the value of culture involvement.

[Key words]education policy;culture；involvement

[收稿日期]2016-04-24

[基金项目]教育部新世纪优秀人才支持计划“民族教育政策成效提升策略研究”(教技函[2013]47号)资助研究成果

[作者简介]吴晓蓉(1975—)，女，四川苍溪人，西南大学教授，博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地西南大学西南民族教育与心理研究中心研究员，主要从事民族教育研究

[中图分类号]G 40-054；G 520

[文献标识码]A

[文章编号]1674-5779(2016)03-0010-05