模糊性：教育政策复杂运行的生成机制

2015-09-21刘佳

高教探索 2015年9期

刘佳

摘要：教育政策运行过程中存在着大量的模糊性认知、概念、边界、关系，一方面会对政策目标精确实现产生影响，同时也可以更加清晰精确地认识政策运行的系统性和复杂性。高校家庭经济困难学生认定政策的文本模糊性成为高校资助政策体系复杂运行的起点，概念模糊、标准模糊、信息模糊伴随着政策运行进入行动者网络，行动者关系的模糊性与政策效率、价值目标关系的模糊性使教育政策运行过程充满了非线性的不确定的策略互动，从而形成一种能够准确描述和处理政策复杂性的分析框架。

关键词：模糊性;复杂性;教育政策;生成机制

公共教育资源分配是教育政策的重要功能，行之有效的教育政策运行对于确定政策对象、设计分配方法、制定分配标准、分配原则、分配程序至关重要，教育政策的目标和效能实现也与多元利益主体的利益增进和满足程度高度相关。然而，教育政策运行结果与政策目标背离的情况时有发生，教育政策研究者们也提出了诸多理论解释教育政策运行的“偏离”和“失真”。在作为系统存在的教育政策复杂运行过程中，模糊性在教育政策文本解读和行动关系建构中客观存在且无法回避，模糊视角中的复杂性生成机制研究有助于创新教育政策系统的方法论体系和拓展认识论视野。

一、模糊性：教育政策复杂系统的基本性态

从贝塔朗菲创立一般系统论以来，复杂性（complexity）科学越来越趋向于将社会世界理论看作是复杂生存系统，组成社会的各个要素之间相互作用、影响、博弈、冲突，社会呈现出整体特征且具有自组织、自适应的特点和能力。传统的社会科学往往习惯于把社会的某个部分或某个侧面从整体中剥离或切割开来单独研究，这种人为的简单化划分不但没有使社会研究达到精确化目标，反而使研究结果脱离了特定的社会情境和系统的社会网络显得机械而生硬。复杂性思想正迅速地向人类思维的各个领域广泛渗透，并对传统的思维范式发出颠覆式的革命信号。从社会本体论的意义上说，对社会世界本身的理解正在由可预测的、决定论的、机械的世界向不可预测的、非决定论的、自组织的社会世界转变。

20世纪以来，自然科学方法论始终充满着精确崇拜，然而机械系统和社会系统是不可同日而语的，越来越多的生命现象和社会现象是无法清晰准确描述和界定的。模糊性（fuzziness）作为一种在社会科学领域中的运用是与社会系统复杂运行的研究密不可分的，从认识论的模糊性思维到概念的模糊性存在，再到推理、决策、方法的模糊性理解，人类在追求对世界认识的精确性和真实性的同时，始终难以回避不断变化的自然环境和社会关系相互作用而产生的模糊性。模糊学的创立者L·A·扎德认为“人们尊重精确、严格和定量的东西，蔑视模糊、不严格和定性的东西。但数学分析和计算机模拟在人文系统不能和在力学、物理、化学和电磁学所规定的无生命系统里做出相同的结论。在人文系统有一个原理断言高精度与高复杂性是不兼容的，具体一点说，一个系统的复杂性与分析它能达到的精度相互之间服从一个粗略的反比关系。”[1]

“近 20 年来，我们对于教育的复杂性已形成了一些共识。大家都承认教育与整个社会的变革和发展、与社会政治、经济、文化等各个组成因素（或称为系统）之间都有复杂的相互关系;大家也都承认，教育与人的个体发展之间有着复杂的相互关系……所以，当前对于我们来说重要的是要改变思维方式，学会用复杂思维的方式来认识复杂事物，以实现认识上的突破性发展。”[2]传统意义上的教育政策往往停留在文本的静态模式或自上而下执行的单向模式，随着社会变革和发展，教育政策逐渐与政治、经济、文化等因素密切相关、交互作用，成为教育活动满足社会发展与人的需求的重要实现手段。教育政策运行是政策文本从政策制定、执行到目标实现、评估反馈进而政策调整的动态传递过程，也是一个不断与社会环境、政策工具、宏观与微观客体等交换信息和能量并具有反馈功能的行动系统，系统内部各要素之间、各子系统之间相互作用，构成了在特定教育政策情境中围绕多元化的教育资源诉求展开冲突、斗争、妥协和整合的复杂过程。

保罗·A·萨巴蒂尔在《政策过程理论》中提出：“模糊性是政策制定中的事实，而不是一种非常的状态。它使政策制定变得凌乱、复杂、难于理解。”[3]教育政策运行系统中，存在着大量的模糊性认知、概念、边界、关系，一方面会对政策目标准确实现产生影响，但同时作为事物存在的客观辩证关系，模糊与精确、简单与复杂都是互为条件、互相转化的，对模糊性和复杂性的全面认识和分析，对于拓宽政策分析视野，厘清教育政策运行脉络有着积极的促进作用。

二、文本模糊：教育政策复杂运行的生成起点

教育政策文本模糊性成为教育政策系统复杂运行的起点，伴随着政策运行过程逐步蔓延并扩散开来，构成了多元、多维、多层的政策运行网状结构，充满了非线性的不确定的策略互动。从教育政策制定者的角度来说，文本层面的文字和语义通常只能将最具有普遍意义的一般规则和行动方针呈现出来，而政策内涵与政策价值会通过行动者和潜在的政策目标群体去解读和再加工、再创造，形成具体的政策实施策略和差异化的政策理解和参与意愿。“并不是完全被政策所决定。政策参与者的回应一定是‘创造性的，他们对政策文本所做出的‘再脉络化（recontextualize）行为会将粗糙、抽象、简单的政策文本转化为调适的、可见的政策实践或政策现象。”[4]

以文本形态存在的教育政策通常包括以文本形式存在着的各类方针、精神、文本、文件的集合，尤其是国家颁布的相关法律、法规和规章。

2007年5月，国务院决定建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系（以下简称高校资助政策体系），其中包括国家奖学金制度、国家助学金制度、国家助学贷款政策、师范生实行免费教育等诸多内容，标志着我国高校资助政策体系的正式建立。作为高校资助政策体系的重要组成部分，2007年7月，教育部、财政部出台了《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）[5]，政策文本对“家庭经济困难学生”的界定、认定原则、认定标准、认定程序以及资格审查等做出了明确的规定。

作为高校学生资助政策体系的政策起点，家庭经济困难学生的认定对高校资助政策体系的有效运行有着重要的作用，然而近年来认定工作却始终受到广泛的诟病，各高校也做了很多实践性的探索，但“家庭经济困难学生”认定这一政策运行所带来的资源分配、利益博弈和价值冲突将长期存在，高校“家庭经济困难学生”逐渐作为一个特殊群体或是一种社会现象引起了广泛的关注和讨论。

1.政策核心概念定义的模糊性

“每个科学概念都有一个形成过程，从最初初步的、较为粗糙的概念逐步建立起确切的、精确的概念……但无论认识活动如何深入发展，都不能消除概念的模糊性……模糊性来自对象本身，不可能因主题认识的深入而转化为精确概念。”[6]“贫困”是一个异常复杂的概念，到目前为止，经历了近100年的发展和演进，学术界也没有一个统一的标准定义，而不同的概念背后是学者对于贫困现象的认识、成因的分析以及贫困状态的描述，而概念的模糊直接导致的后果就是识别和度量的困难。

1901年，罗恩特里采用生物学的方法，将贫困定义为“总收入不足以获得维持体能所需要的最低数量的生活必需品”，但很快被营养方法标准所代替。1971年米勒和罗比提出“贫困问题的本质就是一个不平等问题”，贫困概念开始从经济层面进入社会层面，经历了从绝对贫困到相对贫困、从收入贫困到能力贫困再到权利贫困的深化过程。阿马蒂亚·森20世纪80年代开始把贫困看作是基本能力的剥夺，并将“社会排斥”引入了贫困概念，他在《贫困与饥荒》中提出了权利失败给人们带来的饥荒和死亡，运用权力方法来对贫困进行度量时仍不忘强调权利关系之间存在着模糊性。[7]由此可见，贫困的识别和度量不是依靠计算收入或供给函数就能解决的，生存性资源的“弱势补偿”容易通过物质手段进行，从克服贫困到消除排斥才是资助政策目标的终极价值追求。

“模糊性是指对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态。这些不同的思考方式之间也许是不可调和的，也许会带来含糊、混乱和压力。”[8]每一个处于特定贫困状态的大学生都对于“贫困”有着不同的概念理解和主观体验，各种不同度量方法可以通过贫困线和贫困指数比较贫困程度从而实现贫困认知的精确化，却无法精确衡量贫困带来的社会和心理层面的被剥夺感，加上每一个贫困个体的致贫成因都伴随着先天的缺陷和后天的遭遇，各种复杂体验和情感经历促成了差异的价值观和社会应对表现，于是与认定工作有关的信息呈现出可获知的、不可获知的、显性的或隐性的复杂样态，家庭经济困难的“是”与“否”，“真”与“假”，“重”与“轻”的边界变得模糊而不确定，非此即彼的精确认定也就显得异常困难。

2.政策对象界定标准的模糊性

何为“贫困”，何为“不贫困”，这是一个隶属度问题。“隶属度又叫资格度，表示对象属于一定类别的资格程度。通过把握隶属度的分布来把握模糊概念，是模糊思维的一条重要原理。”[9]政策运行过程中需要借助一定的标准将在校的大学生群体进行“是”与“非”的区分，便在政策运行之初将政策对象的范围、人数、困难程度加以明确，《指导意见》需要起到辨识、区分、筛选、分级与核查的功能。

“家庭经济困难学生”即通常所说的“家庭经济困难学生”，是指学生本人及其家庭所能筹集到的资金，难以支付其在校学习期间学习和生活基本费用的学生。

“需要申请认定家庭经济困难的新生及在校学生要如实填写《高等学校学生及家庭情况调查表》，并持该表到家庭所在地乡、镇或街道民政部门加盖公章，以证明其家庭经济状况。”

学校在向新生寄送录取通知书时，应同时寄送《高等学校学生及家庭情况调查表》，在每学年结束之前，应向在校学生发送《高等学校学生及家庭情况调查表》。有申请需要的大学生主动填写《高等学校学生及家庭情况调查表》，需要就“孤残”、“单亲”、“烈士或优抚对象子女”、“家庭人均年收入”、“家庭遭受自然灾害情况”、“家庭遭受突发意外事件”、“家庭成员失业情况”、“家庭欠债情况”等信息栏目进行填写。

在政策文本所规定的程序中，潜在的政策对象或政策客体需要借助政策认知能力对政策文本进行解读和理解。模糊性是语言本身所具有的客观属性，教育政策文本的理解过程就是解读者努力克服语言模糊性所生成的语义复杂性，挖掘文本表面所掩盖的语义内涵，对文本中所表述的“概念”、“意义”、“边界”、“外延”进行更加具体而清晰的“再表述”。

《指导意见》并未就认定工作的责任主体做出明确的界定，也没有就认定责任由谁承担加以规定，对于实际承担认定工作的高校也并未赋予相应法律或行政权力来对提供困难证明的大学生家庭所在地乡、镇或街道民政部门加以监督和约束，只是用“符合国家规定条件的，也可享受国家资助政策，具体办法由各省（自治区、直辖市）依据国家有关规定制订”的模糊性表述交由各地方、各高校进行“再理解”和“再表述”。

“家庭人均年收入”就是一个典型的模糊概念，按照字面理解应该是家庭年收入∕家庭成员人数，“家庭成员”的范围是什么，“年收入”的计算方法是什么，“年”是指上一年还是前几年？这些在文本中都没有明确的解释。于是，便出现了五花八门的差异性理解，申请人家庭成员的概念模糊、收入计算的方法模糊、人均计算的结果模糊，困难情况的严重程度决定了受资助等级的确定，进而关系到受助金额的大小，在缺乏统一计算口径和方法以及真实性核查的情况下，希望通过“困难情况”调查所能实现的精确反映无疑是很困难的。

3.政策资源信息推理的模糊性

信息的不断增加对于判断的精确性提供了更多的条件，似乎在努力减少不确定性，但对于甲和乙之间的判断区分却变得更加模糊和困难起来，不同判断者的经验和偏好在对每一个条件进行不同的理解，迫使判断者去寻求更多的信息来支撑自己的结论。“在人们探索研究客观事物的进程中，不可避免存在着对事物、现象认识的差异，及认识的广度、深度、知识水平、经验、智能、创造能力等主观判断与语言表达的模糊不确定性。”[10]

“认定标准可设置一般困难、困难和特殊困难等2-3档”，而参照本行政区域内各地（市、州）的城市居民最低生活保障标准，确定各地（市、州）的家庭经济困难学生认定标准。

由于高校大学生来自全国各地，各行政区域的经济发展水平和消费水平有很大的差异，总体上，经济发达地区要高于经济欠发达地区，大城市要高于中小城市，城市要高于农村，但是每个贫困家庭致贫的原因非常复杂，各城市居民最低生活保障标准在等级区分上的作用是非常有限的。

2014年贵阳市城区城市居民最低生活保障标准为437元/人·月，浙江省温州市文成县居民最低生活保障标准为515元/人·月。

1）甲同学来自贵州省，乙同学来自浙江省，请问可能哪一个困难？

2）甲同学来自贵州贵阳市城区，乙同学来自浙江温州市国家级贫困县文成县，哪个更困难呢？

3）甲同学父母离异，系单亲家庭，乙同学父母务农，还有三个弟妹，又是谁更困难呢？

“复杂性意味着因素的多样性、联系的多样性。单因素容易精确描述，多因素一起作用就难于精确描述。因素越多，联系越错综复杂，越难于精确化。大量可以精确描述的单因素交织在一起，必然产生出具有新质的属性，即模糊性。”[11]在困难认定的过程中，参与认定的组织成员往往借助给定的标准对号入座，但如果客观标准是模糊而不具操作性时，其判断思维就会启动经验系统对信息进行加工和处理，而其中又不免加入了偏好、定势、下意识等非理性因素，于是便会出现复杂推理和模糊结论。

三、关系模糊：教育政策复杂运行的过程特征

1987年拉图尔在《行动中的科学：怎样在社会中追随科学家和工程师》一书中系统阐述了行动者网络理论（Actor-network Theory，简称 ANT），“行动者”不仅指行为人（actor），还包括观念、资本、技术等许多非人的物体（object），共同存在于实践和关系之中。网络（Network）是指“资源通过相互联结的网线集中到少数接点上，从而使分散的资源通过该网络扩散到各个地方”[12]。按照拉图尔的行动者网络分析方法，教育政策运行是一系列的行动（a string of actions），包括人（actor）和非人（object）的行动者，物体、仪器、程序、观念、技术、生物等许多“非人”（non-humans）元素行动者共同存在于实践和关系之中。教育政策主客体、情境、介体所构成的“行动者网络”在政策环境中得以表征，而文本和场景能提供最为丰富的表征信息和内容，静态的教育政策文本通过正式或非正式的传导路径转化为特定情境中的关系、场景、事件并由此而引发冲突、妥协、抗争、对话等一系列社会行为。从政策运行来看，“模糊性”是教育政策行动者共同构建的行动特征，不同群体对教育政策的认知和理解、对政策目标的态度和认可、政策行动者的情感偏好、政策受众者的信息对称、非受众者的容忍限度和政策评价者的多元价值取向等因素都让教育政策的运行呈现出诸多复杂性，政策目标的实现也就变得艰难而曲折。“教育政策不是反映某一个社会阶层的利益，而是对一个复杂的、异类的多种成分的组合体做出反应。”[13]

1.政策网络行动者关系的模糊性

教育政策运行是一个特定的社会关系生成的过程，“学校”则成为各种社会关系发生的交汇点，生成出特定政策情境下的网络结构。教育政策运行一方面表现为纵向传导，按教育行政机构科层结构逐级向下到各级学校，同时围绕学校的教育和管理活动与地方政府、社会团体、在校师生、学生家长发生横向联系。

经济困难学生认定工作以高校为基本组织单元，资助名额和金额分配从中央到高校都是按照相应的规则逐级下放，再通过申报系统逐级上传反馈到全国学生资助管理中心，认定评议小组的评议程序中的具体流程设计由高校学生资助工作领导小组承担，认定工作的组织和管理责任则转移给了学校学生资助管理机构。

“学校学生资助工作领导小组全面领导本校家庭经济困难学生的认定工作。学校学生资助管理机构具体负责组织和管理全校的认定工作。”

教育政策行动网络中的“学校”既有位置和处所的含义，即围绕教育政策运行而发生的微观实践活动处所，也成为政策系统运行网络中各种社会关系的链接。与此同时，“非人”因素如制度、组织、行政、权力、资源等等也都成为“行动者”，“学校”对其他行动者的利益重新进行解释和界定，吸引行动者之间进行有效的言语、经验、价值、伦理及信念的交流和行为互动，把来自网络内部和外部的各种复杂因素纳入到统一的解释框架中。

学生从收到随学校录取通知书寄出的《高等学校学生资助政策简介》和《高等学校学生及家庭情况调查表》开始，学生的家庭困难信息承载着学生家庭对接受高等教育的权利诉求进入了政策系统，申请学生的家庭成员也因此与政策行动者发生了联系;学生家庭所在地乡、镇或街道民政部门加盖公章以证明申请者家庭经济情况时，地方民政干部也与教育政策生成了行动关系;认定过程中，高校二级学院的院（系）领导、辅导员、学工办主任、班主任和班级干部、同学以及宿舍成员都成为认定工作的参与者，也可称其为“行动者”。

“院（系）成立以分管家庭经济困难学生资助工作的院（系）领导为组长，院（系）学生辅导员、学生工作办公室主任等担任成员的认定工作组，负责认定的具体组织和审核工作。以年级（或专业）为单位，成立以学生辅导员任组长，班主任、学生代表担任成员的认定评议小组，负责认定的民主评议工作。认定评议小组成员中，学生代表人数视年级（或专业）人数合理配置，应具有广泛的代表性，一般不少于年级（或专业）总人数的10%。”

在教育政策运行系统内部，各行动者之间无论是因公共治理而形成的行政科层关系，还是因资源分配和资源共享关系而形成的利益相关群体，都很难是清晰而明确的。不同行动者之间存在着政策目标模糊、行动角色模糊、边界责任模糊和伦理认知模糊，科层体制中的官僚机构与经济困难的弱势人群之间因为权力、资本和话语权的不对等，政策工具使用的合理与否以及政策环境良性与否，都成为教育政策运行过程中此消彼长的影响因素。高校困难认定政策运行构成的“行动者网络”就是一个复杂的社会关系构成，纵横交错，角色叠加。以“学生辅导员”为例，当资源分配到每个班级若干名额若干金额时，各种利益相关群体或个人的诉求或行动形成一个密集的“焦点”，同时扮演着教育政策的实施者、教育行政的执行者、教育资源的控制者、政策工具的使用者、政策反馈的获取者、政策效用的观察者、政策对象的对话者、政策价值的实现者，各种关系汇聚的同时冲突、抗争也在不断引发新的模糊生成，于是模糊性成为一个重要的变量影响着教育政策的运行模式。

2.政策效率目标与价值目标关系的模糊性

“认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作，公平、公正、合理地分配资助资源，切实保证国家制定的各项高等学校资助政策和措施真正落实到家庭经济困难学生身上。”

教育政策在分配物质性教育资源的同时，还承载着分配价值资源、满足社会公众对公平正义的权益诉求的重要功能。教育政策的运行目标不单纯是以效率为核心的方案解决，更要关注不同群体间的利益诉求差异化，社会各群体力量的不均等带来社会各阶层的分化、社会权力转移、社会群体心理焦虑等社会问题，这也迫使教育政策的效率目标和价值目标之间的关系是高度模糊性的、动态性的、非线性的、错综复杂的。在教育政策运行的“‘目标关系模糊造成的组织内政治冲突以及组织‘脱耦现象，本质上讲，这种脱耦现象意味着正式制度与实际做法的脱节，从而衍生出诸多非正式运作，甚至是‘潜规则，影响公共管理实践走向制度化”[14]。

伴随着受教育权利需求逐渐加大，新行动者的不断涌入对有限的教育资源提出诉求，越来越多的行动者更直接地介入教育政策制定和实施，公正成为教育政策运行的内在价值诉求，行动者往往对资源、机会、权益分配的公正与否更为敏感。困难认定政策作为大学生资助政策的重要组成部分，其政策目标就是将高校家庭经济困难学生加以身份明确、诉求明确，从而实现合理救助，实现教育公平的政策理想。

政策效率目标的实现是指如何在规定的时间尽快地将资助名额和金额分配下去，完成上级教育行政机构的任务和规定程序。为了尽量减少判断的模糊性，有些学校以笔记本电脑、高档手机、奢侈消费品作为判断学生“日常消费行为”的依据，希望能够有助于提高认定“精确性”，结果却引发了家庭经济困难学生能否买苹果手机，能否穿阿迪达斯等各种各样的争议，各种质疑家庭经济困难学生“标签化”的批评声此起彼伏，有些高校将“学习成绩优良”作为家庭经济困难学生认定工作的隐性附加条件，对于成绩好的优先评为“特殊困难”，造成来自西部欠发达地区因教育基础薄弱带来的学业困难生，进一步加剧了弱势积累，加深了社会排斥，社会融入带来了困难。由于中央、地方财政近十年不断加大资助力度，同样的基本单位（班级）每年的受助名额和金额都会出现增加，在人员不变的情况下，调整困难等级便成为应对政策变动的最优策略，于是认定标准又开始在模糊中变化，直至将名额指标尽数消化。

政策的价值目标是指如何将有限的资助资源尽可能满足经济困难学生的受教育权利和发展需要，弱势人群得到社会扶助，教育正义得以实现。受到地区经济文化差异影响的家庭经济困难学生在社会生活中面临着弱势积累的困窘、社会资本整合能力缺乏、边缘化的疏离境遇，有些学生甚至为了回避身份差异所带来的被剥夺感而放弃经济困难认定申请，与此相反，有些拥有一定社会资源却实际并不贫困的学生抱着“不要白不要”的心态进入资源分配系统，对于出具证明的地方民政部门的“行政不作为”，高校则无权问责。一部分困难学生因为成绩好或者与老师关系好而获得在资助等级和资助金额上的优先权，家庭经济困难学生的特殊身份使其成为评价体系中的榜样或典型，社会资助以及勤工助学岗位叠加式的累积，社会资本在优势积累的马太效应作用下发生了再建或重构，经济困难学生群体内部逐渐发生了分化和疏离，呈现出精英化和边缘化的两极趋势。与此同时，政府在政策运行过程中对经济解困的工具理性过度张扬，大量困难学生的受助情况需要在媒体上曝光，加剧了受助学生的精神负担和身份反抗，政策运行目标的价值模糊使得政策网络行动者的动机和目的弱化了对人性的平等观照，增强了功利主义和机会主义的政策氛围，效率和公平的价值冲突逐渐凸显，关系正义的诉求变得越发强烈。

教育政策运行复杂性的生成机制是一种模糊性集合，模糊性作为与复杂性相伴而生的存在性态，本身也揭示了认识客观世界和辨析社会现象的基本方法和规律，绝对的精确是不可能的，而绝对的模糊却是无法避免的，只不过程度不同而已。教育政策运行过程在不同的政策环境、不同的机构之间、不同的组织内部，其过程和结果都是不同的，系统内部的行动者和运行结果也处于不同的变化之中，所以模糊性是教育政策运行系统的固有特征。罗素在牛津乔伊特学会宣读报告《论模糊性》中特别说到：“认为模糊知识必定是靠不住的，这种看法是大错特错的。正好相反，模糊认识可能比精确认识更真实，因为有更多潜在的事实能证明模糊认识。”[15]建立在对模糊性科学认识基础上的教育政策运行系统，可以更加清晰精确地认识政策运行的系统性和复杂性，运用多学科的视野进行综合、整体地分析系统内外的普遍联系以及组织、环境与人之间的政策互动，从而建立起一种能够准确描述和处理政策复杂性的分析框架。

参考文献：

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