提高政府法治能力建设

○ 沈菊生

提高政府法治能力建设

○ 沈菊生

社会矛盾多发的法治症结主要表现为不良制度、执法乱象、司法不公、社会不法丛生、督法机制虚置固化。在这样的背景下，再也不能用传统的人治手段、行政手段去解决问题，政府及政府各部门（以下简称政府）如何运用法治思维和方式提高自己的法治能力是值得探讨的重要课题。

一、坚持法治平衡理念，着力提高政府的制度化能力

目前社会矛盾涉及面广，许多问题的症结在于制度不公。我们国家制度立法不公的主要根源在于一定层级的行政机关的立法建议权存在自利倾向。政府基于自利倾向，有的立法建议体现自己的利益，有的对社会问题视而不见放弃立法建议。在这样的情势下，需要我们从制度入手分析问题的原因。

权为民所用，情为民所系，利为民所谋，法为民所立。法律应当是良好的，为保障公民人权而立的。不能停留于治标层面去解决各种社会矛盾纠纷，而应当深入分析矛盾产生的制度层面的原因，努力以制度防纠纷于未起，化矛盾于未发，通过制度的整体的合理安排，来有效预防和减少社会矛盾纠纷。哈佛大学政治学者亨廷顿《变动社会中的政治秩序》有个结论：所有社会稳定是社会变化和制度变化的一次函数关系。社会变化了，制度一定有相应的变化，制度变化就是要将社会变化的东西纳入到制度框架中来。

目前我国政府的制度化能力还有待提高，不仅要强化立法建议权的规范意识，更要强化在平衡理念指导下的规范意识。政府身处在社会管理的第一线，面对社会变化更加灵敏，对一个国家如何完善立法和如何制定新法更有紧迫的认识。在一个国家中，政府的制度化能力是法治政府建设的重要方面。现代法治政府应当有制度化能力，能够及时把各种社会问题进行归纳总结，并使之制度化。笔者认为，就当前的现实，我国应当重视平衡理念指导下的制度建设，也就是要坚持公权力与公权力、公权力与私权利、私权利与私权利三对关系的平衡。

二、坚持合法与合理并重理念，着力提高政府的执法能力建设

执法乱象引发社会矛盾，我国许多社会矛盾是由于执法违法与执法不当造成的。要解决执法违法的问题，首先要处理好行政执法和维护稳定这两项工作之间的关系。目前有些行政执法行为陷入了维护稳定与坚守法律底线两难抉择的困境：要么为了维护稳定而放弃法律底线的坚守；要么坚持法律底线而承担一定的稳定风险。最近几年来民众采取过激方式维护权益的现象越来越多，可能存在工伤赔偿的事实，但其不走法律途径，要走堵企业大门的途径；可能存在医疗事故赔偿的事实，但其不走法律途径，要走医闹的途径；可能存在欠付工程款的事实，但其不走法律途径，要走冲击工地现场的途径。法律问题没人重视，变成政治维稳问题就会重视，所以有些人就想把法律问题变成政治问题，要领导重视。领导重视了，事情就好办，似乎与法律不沾边了，就可以超越法律的底线处理，可以把法律抛置一边。如此下去，法将不法，依法行政将化为泡影。

坚守法律底线是依法行政的首要条件，政府依法行政首先必须合法行政，现阶段的重点是加强对行政不作为的执法监督。行政不作为是一种违法行为，可能会引起民民矛盾的加深，也会引起官民矛盾的扩大，目前行政不作为引发的复议案件数呈增加趋势，行政不作为违法现象应当引起重视。

政府依法行政在坚持合法行政的基础上还必须合理行政，合理行政的目的是控制行政自由裁量权的滥用。目前政府在推进行政机关内部行政裁量基准制度建设，但考虑到裁量基准对外涉及公民权利增减，应当向社会公开。为有力监督行政自由裁量权的行使，笔者建议，政府应当公开所有与公民权利义务有关的行政行为资料，主要是行政处罚和行政许可方面的资料。现阶段可以推行行政处罚案卷公开查询制度，任何公民、法人或者其他组织均可查询有关案卷材料，并可复制。最后一点是，加强政府执法能力建设，需要加快推进政府权力清单与责任清单的实施，同时加大行政执法综合体制改革的力度。

三、坚持司法权依法独立行使理念，着力提高政府应对行政诉讼的能力

在法治国家中，通过法律途径解决矛盾，是法治的常态。拿破仑对于军队与司法之间分工的说法发人深省。他说：与外国维持和平是军队的责任；与国内公民维持和平是司法的责任。法治强调把争端冲突矛盾纳入到理性的框架中解决，但为什么还有那么多人选择冲突的方式？这其中很重要的原因是，法律维权的渠道不畅通甚至人为被堵塞，这是一个突出的问题。行政诉讼案件在所有案件中占比很低，同时当事人胜诉率也很低，这两低很能说明一个问题，那就是我国司法受外来权力干预的情况还是比较严重的。在实施新的行政诉讼法之后，情况有好转，主要表现在司法的权威提高了，政府尊重司法权威的意识增强了。

政府尊重司法权威，这是对法治政府的一个基本要求，另一方面，政府亦应着力提高应对行政诉讼的能力水平。新行政诉讼法出台后，行政诉讼案件总体上提高很快。2015年浙江省全年行政诉讼案件是15000件左右，而2014年浙江省全年的量只有5000件左右；2015年浙江省行政诉讼当事人的胜诉率约占30%，而2014年当事人的胜诉率约占10%。一对比就能发现，随着法治国家建设的加快，公民的法治意识在提高，政府如何在尊重司法权威的前提下提高自己的应对诉讼能力，也是当务之急。笔者认为，当前政府的一个重要工作是，提高政府法制部门的地位与作用，充实法制部门的人员，完善政府行为的自我监督机制，这是政府应对工作的基本面。

四、坚持责任政府理念，着力加强政府责任能力建设

责任能力是指行为人能够在主观上受到谴责、承担侵权责任并以一定程度的智力为前提的能力。责任能力是反映行为人对自己的违法行为后果承担法律责任的能力。一个政府的责任能力建设，可以反映政府是否具备担当以及自觉承担责任的意识水平，是涉及到政府自我纠错机制是否完善的基本标准。

责任是法律的一条生命线。没有责任，就没有法治。法治政府应当承担政治责任、道德责任和法律责任。政治责任主要是宪法上的责任，是政府及其工作人员存在违法行为时由国家权力机关追究的责任；道德责任主要是有关领导在出现重大问题时被追究的责任；法律责任主要是政府及其工作人员出现违法行为时应承担的行政责任和刑事责任。政府责任能力建设主要是道德责任和行政责任的及时承担问题，政治责任和刑事责任主要由其他法定的国家机关追究。

目前我国政府责任能力建设遇到的主要问题有：在同级人大的监督下，政府仍然不纠正错误或者纠正错误不力；有些行政违法行为只有等到媒体曝光后才能启动追究责任程序，追责的被动性很强；有的政府还公然挑战司法权威，对司法判决拖延执行；政府自我主动追究责任的意识不强，导致大量的政府违法行为得不到法律追究；在其他国家机关追究政府及其工作人员责任的情形下，还存在拒绝配合调查或者配合调查不积极的现象。在政府责任能力不足的地方，在违法得不到追究的情况下，社会矛盾的死结会越打越深，社会矛盾也因此越来越难于解决。一个理想的具有责任能力的政府是，能够及时主动处理政府及其工作人员的违法问题或者其他严重问题，并及时追究其中的道德责任和行政责任。

为了加强政府责任能力建设，笔者认为就政府自身而言，首先是违法发现机制的完善，在控告、举报、监督或者自己发现违法时，应当由行政监察机关统一受理，并依法作出相应处理。其次是及时处理违法的机制要完善，行政监察机关统一受理后，除行政监察机关自行处理以外，应当及时交由相应主管部门进行处理，且行政监察机关有权在交办处理过程中进行监督。因此，要加强政府责任能力建设，需要对行政监察机关的地位与作用重新进行定位。行政监察机关是政府自我监督的机关，但其作用很难得到发挥，这与其制度设计有关，亦与监察能力有关，主要是制度设计问题。笔者建议，将来行政监察机关定位于统一受理所有行政违法问题的举报、控告或者自行发现，并由其统一处理行政违法所产生的法律责任。最后，除了行政自我问责外，还要加强人大的政治问责、检察院和法院的司法问责，从外部推动行政自我问责从深度广度上开展。

法治强调权利保障与权力控制，实现公民社会与政治国家的均衡互动。国家公权与公民私权的均衡是法治运行的基石，也是社会稳定的根本。在开放的社会，社会矛盾和冲突难以避免，只有政府法治能力提高了，社会不稳定的危险才能降到最低。

（作者系浙江省嘉兴市委党校副教授）

（责任编辑 周吟吟）