行政监察视野下廉政法制建设新路径

◎郑妮 宫玉杰

行政监察视野下廉政法制建设新路径

◎郑妮 宫玉杰

党的十八大以来，我国反腐败斗争取得明显成效，但反腐败斗争必须依靠的廉政法制建设却仍然任务艰巨。本文从行政监察视角，分析我国廉政法制建设的现状，厘清行政监察与廉政法制建设的关系，在此基础上提出完善我国廉政法制建设的具体路径，包括完善行政监察立法、发挥行政监察职能优势、加强行政效能监察、扩展行政监察监督渠道和推动行政监察方式创新等。

行政监察；廉政法制建设；行政监察法

当前，廉政法制建设是我国法治建设非常重要的组成部分。廉政法制建设是指将反腐败的理念、程序、方法和途径等寓于法律制度之中，并围绕廉政在法律体系框架之下，严格执法用法、惩处腐败行为，以及确保公共权力的授予和行使受到监督、制约和规范的一项系统工程。具体而言，廉政法制建设的目标是进一步健全廉政法律体系，把党风廉政建设和反腐败斗争纳入法制化轨道。廉政法律体系是包括“不能腐败”的防范机制、“不敢腐败”的惩治机制、“不需腐败”的保障机制和“不愿腐败”的自律机制在内的完备法律体系。

本土考察：我国廉政法制建设的现状评析

当前，我国的廉政法制建设在党中央的正确领导下有条不紊地推进，已经初步建立起一套廉政法律体系，确保了反腐倡廉工作有法可依。现行的廉政法律体系是我国廉政法制建设的客观反映和主要载体表现，主要包括55项廉政反腐党内法规（1988年-2016年9月）、《中华人民共和国刑法》及修正案、《中华人民共和国行政监察法》（简称《行政监察法》）、《中华人民共和国行政监察法实施条例》以及《中华人民共和国公务员法》等。其中，廉政反腐党内法规和《行政监察法》对我国廉政法制建设的构建具有十分重要的意义。

1.廉政反腐党内法规

近年来，我国廉政反腐党内法规的数量呈稳步增长趋势，并且多数廉政反腐党内法规的制订和颁布集中在十七大、十八大召开期间。这不仅反映了中国共产党对反腐斗争愈加坚定的决心，同时也说明十八大召开以来，我国在反腐败和建设廉政党内法规方面取得显著成效，逐渐形成了内容科学、程序正当和配套完备的反腐廉政法规体系。

廉政反腐党内法规的完善有利于督促党员干部遵纪守法，加强法内监督，有力地推动了反腐倡廉工作稳步前进。总体而言，我国反腐法制体系正在不断完善过程中，但仍存在诸多问题。如我国缺少系统的专门的《反腐败法》，多用政策、条例、准则、办法和规定等来处理，缺乏直接的法律参照依据，容易政出多门，层次不一，甚至出现法律漏洞。现代社会反腐败的基本模式是以法促廉，因此我国的廉政法制建设仍然任重道远。

2.《行政监察法》

《行政监察法》旨在维护行政纪律，加强廉政建设，强化监察工作，保证政令畅通，改善行政管理，提高行政效率。2010年全国人民代表大会常务委员会对《行政监察法》进行了修改。一是进一步明晰监察对象范围。行政监察机关监察对象包括：国家行政机关，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织，国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织，以及在以上机关组织中从事公务的人员和国家行政机关任命的其他人员。二是完善了相应的举报制度。监察机关应当对举报事项和举报人相关信息重点保密，依法保护举报人的合法权益。如果涉密信息被泄露，相关责任人员应当被依法给予处分；构成犯罪的，将依法追究其刑事责任。三是完善了派驻机构管理体制。2010年《行政监察法》明确规定了监察机关派驻管理体制和监察人员的工作报告制度，监察机关对派出的机构和人员进行统一管理。四是2010年《行政监察法》增加了行政监察机关可以提出监察建议的情形。

衔接互动：行政监察与廉政法制建设紧密联系

行政监察在维护公民合法权益、规范政府权力运行等方面具有重要作用，在行政活动中具有极其重要的地位。在我国缺乏专门的《反腐败法》的现状之下，通过加强行政监察工作，能有力地推动廉政法制建设。

1.《行政监察法》的贯彻实施，为廉政法制建设奠定了良好的法制基础

完善的反腐法制建设是从源头上预防腐败行为的根本举措。《行政监察法》的立法目的是为了加强监察工作，促进廉政建设，从而提高行政效能。行政监察机关在依法履行职责时对存在问题的被监察单位可以提出建议，及时纠正被监察单位的行为，以预防违法违纪行为的发生。因此，《行政监察法》是廉政法制建设不可或缺的立法支撑。

2.发挥行政监察职能优势，有利于制约领导干部的行政权力

严厉查办违法违纪案件，是行政监察工作的重点，也是廉政法制建设的必然要求。监察机关理应依法行使检查权、调查权、建议权和行政处分权，惩治腐败渎职等不法行为。一方面，监察机关采取坚决态度对大案要案进行查处，重点纠察各级领导干部贪污受贿、腐化堕落案件；另一方面，监察机关将惩治腐败与教育相结合，在打击违法违纪行为的同时兼顾法律效果和社会效果。这有利于深刻剖析案件，查堵漏洞，发挥查办案件的治本功能，进一步制约领导干部的行政权力。

3.创新行政监察的思路和举措，丰富了廉政法制建设的基本内涵

当前，我国各级行政监察机关正在积极探索行政监察工作的新思路和新措施，开展系列监察活动，丰富了廉政法制建设的内涵。一是深入开展严重损害群众利益的纠风专项治理。二是针对违法人员作案手段日趋隐蔽化、新兴经济领域中案件频发等情况，行政监察机关积极研究新对策，采取强有力的措施惩处腐败分子，整顿行政纪律。三是探索建立“互联网+监察”模式。此种模式运用电子信息网络技术，对行政行为实施全程进行监控，为反腐廉政工作提供了新的技术手段。

预判：行政监察视角下廉政法制建设的路径探析

1.完善行政监察立法，夯实廉政建设法制保障

建立健全完善的行政监察法律体系是实现廉政法制建设的前提和基础。通过完善立法，使廉政建设每个环节均实现有法可依。因此，着重推进对2010年《行政监察法》的修改显得尤为重要。一是强化行政监察机关的监察力度。《行政监察法》下一步的修改应该更加细化，针对“怠政懒政”、“行政公开”进行监察的实施细则，制定更加完备的执行程序和监督机制。二是有效保证行政监察机构的独立性。对法律进行修改时应当适当提升行政监察首长的级别，保证监察机关在机构、财务和人事等方面相对独立。三是健全监察救济制度。建议对《行政监察法》进行修改时除了应完善事前审查、事中监督制度，也必须建立事后救济制度。如果行政监察机关作出的监察决定违法并且损害监察内部人员的合法权益，为有效保障其合法权益，应当赋予监察人员能够寻求司法救济的途径，使监察人员通过诉讼途径来维护自己的合法权益。

2.强化行政监察职责，提升廉政法制建设效力

一是进一步明确监察机关职责定位，严格依法监督以及履行职责，杜绝任何越权行为。作为执纪执法的专门机关和惩治贪污腐败的重要力量，监察机关应将维护行政纪律、加强政风建设放在首位。因此，要督促监察机关对行政机关及其公务员进行严格管理、严格监督，加大案件查办力度，不断推动行政机关廉政建设。二是进一步加强廉政监察力度，不断加强政府系统反腐倡廉建设，坚持有案必查、有贪必反以及严肃查处商业贿赂案件和严重损害群众利益的案件。三是创新完善行政监察体制机制。在现行双重领导体制不变的前提下，通过相应的制度设置为监察机关依法独立行使职权撑起“保护伞”，不断提升行政监察工作的相对独立性和权威性。只有行政监察机关依法进行行政监察，按照法定权限和程序履行监察职责，才能充分发挥廉政法制建设的效力，达到惩治腐败、预防腐败的实际效果。

3.加强行政效能监察，拓宽廉政法制建设视野

全面发挥行政监察职能作用，必须要重点加强效能监察，以逐步形成比较完善的效能监察体系。一是建议监察机关积极主动地把行政效能监察工作纳入职责范畴，拓宽行政效能监察工作领域，丰富效能监察内容。在扩大行政监察视野的同时要突出监察重点，应当重点围绕政府中心任务、突出重点行业重点部门和重点项目、重视群众反映强烈的问题这三项内容进行效能监察。二是加强对监察对象行政效率、效果和效益情况的监督，把治理“慵懒散”等突出问题作为基层党风廉政建设的突破口，切实提高机关作风和工作效率。三是逐渐将政府机关的各项中心工作任务和管理活动纳入监察视野，对政府机关工作做到全方位的监督检查，丰富廉政法制建设内容，拓宽廉政法制建设视野。

4.扩展行政监察监督渠道，增强廉政法制建设力量

当前，扩展行政监察监督渠道，有利于增强廉政法制建设的力量。一是聘请特邀监督员。行政监察机关可以从基层聘请特邀监督员，对各级行政机关的各项工作定期进行评价。特邀监督员通过主动监督的形式，把监督范围扩展到政府官员干部的业外生活圈，使监察部门能动态掌握了解某些工作人员作风上的问题与不足，及时发现贪污腐败行为。二是畅通网络舆论监督渠道。行政监察机关应当搭建网络举报平台，通过建立微信公众号、互联网终端等网络举报途径及时收集网民的举报信息，建立常态联系、通报情况和反馈信息等制度，形成全面监督的信息网络。三是建议行政监察机关继续完善行政监察信访制度和救济制度，给予群众监督必要的保护。

5.推动行政监察方式创新，实现廉政法制建设大数据化

行政监察工作应当紧跟信息时代的步伐，不断把行政监察工作方式创新向纵深推进。行政监察方式包括执法监察、廉政监察和效能监察。建议：一是推动执法监察创新。行政监察机关应增加投入新的执法仪器，将笔录、全程同步录音录像等及时上传数据库，实现终端数据的共享，有效地提高行政监察效率。二是推动廉政监察创新。基于大数据的强大功能，行政监察机关应该将惩治腐败、预防腐败与大数据相关原理系统相结合，通过构建全域反腐工作大数据资源体系，提升反腐工作大数据处理能力。行政监察应当重点监控公职人员财产，探索搭建“监察数据平台” ，随时监测特定部门和官员的公务活动情况。在对大数据分析结果的基础上，及时掌握监控对象的动态信息，并就廉政情况作出评估和预测。三是推动效能监察创新。建立“网上政务平台”，实施电子监察，对行政机关的行为进行全程监督。行政监察机关可以利用手机客户端、微信及网络举报等平台，简化人民群众监督程序，方便群众及时举报贪污腐败行为。

行政监察系列工作顺利地开展是推动反腐工作前进的动力源泉，更是完善廉政法制建设至关重要的一环。通过夯实行政监察的立法、执法基础和创新监察手段等方式，一方面可以促进廉政法制建设地深入推进，另一方面可以为我国反腐倡廉工作构建起长效保障的新机制。

（作者单位：四川省社会科学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.012 ■ 编辑：张涵