论我国古代地方行政监察体制及其启示

从宽基

南京理工大学公共事务学院，江苏 南京 210094

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》的通知，开启了国家监察体制改革的序幕，确定了我国新型地方行政监察体制改革思路，在制度层面深化地方行政监察制度改革。十九大报告中指出深化国家监察体制改革，健全国家监察体系，推进地方监察制度建设。本文旨在研究我国古代行政监察制度基础上，重点突出我国古代地方行政监察制度的设计逻辑，梳理我国地方行政监察制度发展的历史脉络，为当前我国地方行政监察制度发展提供借鉴意义。

一、地方行政监察机构的历史变迁

地方行政监察制度是我国古代官僚政治的核心内容之一，地方行政监察制度设计成为维系统治的重要举措，可以有效加强对地方的监督与控制。地方行政监察机构是地方行政监察制度的主要内容，不同的历史时期的地方行政监察机构设计各有不同，带有各自时代特征。地方行政监察机构的变迁与地方行政制度相适应，基本上满足了中央政府对各级地方政府全面监督的需要，在实践中逐步走向成熟。[1]

秦始皇在地方设置监郡御史，成为地方专职监察职能的官员，代表中央监察地方官员，从而实现中央监察地方的制度设计。汉武帝改革和完善地方监察制度，取消监郡御史，在地方设立固定的十三部刺史，驻地专司监察地方，监管郡国一级官员，而对于县级官员的监察，由郡太守负责，具体由督邮对属县行使监察权，分部行县[2]，在地方上逐步形成两层监察体系，减少上级官员对于行政监察事务的干扰。在中央设立监察地方的机构方面，隋朝设有司隶台，成为专察地方的中央监察机构，唐朝设有察院，并设监察御史十五人，从第四人至第十五人，分察百僚，巡按州县，实现对地方的行政监察。宋朝将监察权收归中央，在地方行政监察机构上，设立监司与通判，具体负责地方的行政监察事务，构成地方两级监察体制。元朝在地方行政监察制度上，仿地方行中书省行政机构设置，设立行御史台机构，实现大区监察体制，行台之下，设肃政廉访司，成为地方基层监察机构。[3]明朝沿袭元朝监察制度，在地方设立提刑按察使司，成为地方固定的主体监察机关，直属中央部门管理，并设立各道按察分司与府州县按察分司，逐步构建完善的地方行政监察体系。清朝设置十五道监察御史、督抚、按察使、道员等监察官员，形成十五道监察御史—督抚—按察使—巡道四级地方监察体制，实现对地方的立体化监察。

古代地方行政监察机构的设置基本上保持了垂直管理的模式，地方最高行政监察机构的长官一般由中央任免，在最大程度上减少了同级地方长官的干扰。从秦朝以来，我国地方行政监察机构在具体的历史时期有所不同，逐步构建地方多级行政监察体制，相应在中央部门，开始设立具体负责地方行政监察事务的机构，专门负责对地方官员的监督，从而形成从中央到地方统一垂直的行政监察体制，同时划分地方行政监察区，突破传统固定的行政区划，建立跨区域的行政监察机构，提高行政监察的有效性。

二、地方行政巡察制度的发展

地方行政监察机构的设立在制度上实现对地方官员的行政监察，但在具体实际操作中，会与地方行政官员产生利益勾结，很难实现对地方官员的监督。为解决地方行政监察机构设置的制度缺陷，地方行政巡察制度实现了对地方行政监察制度的有效补充。我国古代的行政巡察主要由皇帝亲自带领巡察官员或派遣相应的监察官员定期或不定期监督地方官吏和检查地方情况。[4]

汉武帝改革地方行政监察制度，将地方行政监察机构与行政巡察制度相融合，将全国划分为十三个监察区，各监察区设立刺史一人，定期巡察所辖监察区，逐步形成中央监察机构分区巡察地方制度。[2]在地方行政巡察制度上，隋朝设立巡察刺史十四人，专职巡察地方吏治，构成自上而下的行政巡察制度。在地方行政巡察方面，唐朝仿前朝，具体划分若干巡察区，建立和完善地方巡按制度，将地方巡察逐步实现制度化，形成了一种经常性地方巡回监察制度。监司制度是宋朝地方巡察的重要制度设计，在地方设置诸路监司，由监司具体负责地方巡察事务，监司定期出巡视察，一至两年内巡察完所辖地区。[5]元朝将全国划分为二十二道监察区，在每个监察区内设置一名提刑按察使(后称为肃政廉访使)，常驻地方，专职巡察，负责对所辖区域进行经常性巡察。[6]明朝在地方巡察工作中开始确立中央御史巡按制度，将全国划分为十三个监察巡视区，设置十三道监察御史，从监察御史中选派巡按御史。清朝设置都察院，都察院下设十五道监察御史，负责巡察中央及地方官吏，加强对地方监督。

地方行政巡察制度设计逻辑中，在具体监察区的划分上，突破传统的行政区划方式，将全国划分为若干的监察区，建立跨区域的巡察区，避免行政巡察工作受到地方行政权力的干扰。在具体监察官员的选派上，由中央负责对具体监察区派遣监察官员，实现对地方的经常性巡察，从固定化官员设置走向临时授权，最大程度上避免监察官员与地方行政官员的利益勾连。

三、地方行政监察法规的发展

地方行政监察法规从法律意义上明确了地方官员具体的职责以及监察内容的主要构成，为监察官员具体的监察行为提供必要的法律保障，同时给地方监察官员提供了具体的法律标准，形成对于监察权力的监督，避免行政监察权力的滥用，形成稳定的行政监察环境与有效的行政监察体系。

秦朝在对地方官员行政监察法规建设上比较宽泛，具体颁布了《察吏律令》，对“良吏”、“恶吏”的标准进行了详细规定，在法律设计基础上，进一步规定了御史的权限，使监察官员行为有相应的法律依据。[7]汉武帝在推动地方刺史制度的基础上，制定了《刺史六条》。唐代在加强地方行政监察法规建设方面，以汉朝《刺史六条》为宗，制定了《监察六条》，在监察对象、要求、范围、处理方式等方面均有具体规定，形成对地方监察官员的约束作用，防止监察权力的滥用。宋朝制定了包括《监司互察法》、《大宋诏令》等地方行政监察法规，促进地方行政巡视监察制度进一步走向规范化和制度化的轨道。元朝行政监察法规方面日臻完善，实现了实体法规范与程序法规范的融合：一是与行御史台有关的监察立法；一是与诸道察司有关的监察立法。明朝在推动地方行政监察制度改革的同时，进一步完善了地方行政巡察工作法规，先后制定了《出巡相见礼仪》、《巡历事例》、《奏请差点》以及御史回道考察之规定等系列地方行政巡察法规，明确划定了中央和地方的行政巡察范围。清朝在总结历朝地方行政监察法规的经验基础上，颁布了中国历史上最完整的监察法规《钦定台规》。[8]

地方行政监察法规的建设是我国地方行政监察制度的主要内容，适应了中央政府加强对地方控制的需要，为实现对地方官员的全面监督提供了法律保障。我国古代地方行政监察法规建设，呈现出以下特征：第一，地方行政监察法规是主要针对地方行政巡察制度制定的，为地方监察官员具体行政巡察工作的职责与内容提供必要法律支持；第二，实现对监察官员的监督，明确了监察官的地位、职权、选用、监察对象以及行使权力的方式和监察纪律；第三，地方行政监察法规在制定过程中，逐步实现了实体法规范与程序法规范的统一，行政监察法规体系日臻完善。

四、对当前我国地方行政监察制度建设的启示

我国古代地方行政监察制度发展，实现了地方行政监察机构的历史性发展，建立起了从一级监察机构

到四级监察体系的制度变迁，基本上确定了跨区域监察机构，地方巡察工作基本上实现了跨区域的行政巡察制度，以保持行政巡察工作的独立性，巡视官员从常态化制度设计到临时授权，地方行政监察法规对监察官员具体的监察内容与方式进行严格而又明确的规定，确保监察行为做到有法可依，避免了地方行政监察法规与地方行政监察体制相脱节。为推动地方行政监察制度建设，需要从以下几个方面着手：

第一，推动地方行政监察机构变革。在地方行政监察机构设计上，充分考虑到地方社会发展的现实情况以及对地方行政监察工作的思考，创新地方行政监察体制，完善地方四级行政监察制度体系，逐步建立垂直监察职能管理机制，建立集中统一的监察职能机构，对具体领域或具体部门的监察职能集中，推动监察队伍专业化建设，做到技术含量较高的监察工作有专业人员负责，推动监察区域的重新调整，构建跨行政区的监察机构，形成不同层级的监察体系。

第二，加强地方行政巡察制度建设。完善不同层级不同职能的巡视组建设，规范巡视组的具体工作内容与工作流程，将巡视组的制度建设的经验运用到不同职能系统巡察制度建设过程中，推动不同职能巡察工作的推进，构建不同层级不同职能的立体化行政巡察体系。在具体巡察官员的选任上，加大监察官员的流动性，加强监察人员专业化建设，坚持临时授权制度安排，完善监察官员回避制度建设，提高监察官员的独立性。深化地方行政巡察制度改革，开展多种形式的巡察活动，完善行政巡察体系，同时也需要注意巡察工作的安排，避免行政巡察工作对地方日常工作的干扰。

第三，加强地方行政监察法规建设。以当前国家行政监察法规为蓝本，逐步推动地方行政监察法规建设，建立起统一规范的地方行政监察法规，明确具体的地方行政监察事项，细化不同行政监察职能的规定，摆脱地方党委与政府对行政监察工作的干扰，使得具体的监察工作可以落地，及时更新地方行政监察法规体系，强化监察人员在行政监察工作中的责任，完善具体行政监察工作的问责体系，推动行政监察法规的执行，发挥行政监察法规的监察作用，实现对地方官员的全面监督。