浅析廉政清单的内涵与功能

唐万松（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）



浅析廉政清单的内涵与功能

唐万松
（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

摘要：“廉政清单”制度是继“权力清单”、“责任清单”之后，关于廉洁政府建设的一个新的提法，是对廉洁政府建设必不可少的制度设计，从而是对政府廉政建设制度体系的发展与完善。文章从权力清单到廉政清单，以说明它们内在的一脉相承性，都是廉洁政府建设必不可少的制度设计，再阐述廉政清单的内涵以说明它对廉洁政府构建的功能作用。

关键词：权力清单；责任清单；廉政清单；廉洁政府

英国著名政治家、哲学家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在其《利维坦》一书中认为：“劫夺和贪污公共财富和税收，其罪恶比劫夺和诈骗私人财物罪恶更大；因为劫夺公众就是同时劫夺许多人。”［1］劫夺和贪污公共财富和税收就是指政府及其工作人员的贪污腐败。在我国进行反腐倡廉、党风廉政建设的今天，人民要求反腐的呼声越发高涨，而反腐的最终目的是要建立清正廉明的政治环境，也就是要进行“廉政”建设。“权力清单”制度的推行，使得政府权力更加公开透明；在“权力清单”基础上设置的“责任清单”也使得权力在行使之后应承担的责任更加明确清晰。但“权力清单”与“责任清单”的落实推行最终是为了构建“廉政清单”，一份廉政清单，是政府向公众提供的一份“权力行使”与“责任落实”的监督图。从廉政清单上可以清楚地看到政府及其工作人员拥有哪些权力，而且在行使每一项权力之后所相应承担的责任是什么。这不仅可以防止行政人员行使“清单”之外的权力，更能够监督权力行使后相关责任的落实。

一、从“权力清单”到“廉政清单”

（一）从权力清单到责任清单

“权力清单”制度得以制定出台是源于河北省原外经贸厅副厅长李友灿贪污腐败一案，事后河北省委、省政府认为：“阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。无论是站在从源头上防治腐败的角度考虑，还是从提高党的执政能力建设上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，进一步加大权力公开的力度。”从2005年“权力清单”制度的试点到现在的普遍实行，是因为这一制度符合了社会健康发展的需要，符合了人民群众反腐情绪日益高涨的需要，更是符合了建立责任政府、阳光政府、透明政府、服务政府的需要。在“权力清单”设置并实施的过程中。有关专家学者及第一线的实践工作人员逐渐意识到，光有权力清单还不够，因为权力清单虽然明确了各个单位、职位有多少权力，划定了权力边界，以及每项权力的运作程序是什么。但是最关键的是并没有指明每一项权力运行背后应承担的相应责任，根据有权必有责，权力和责任是对等的这一逻辑关系，如果只讲自己职能的运行、权力行使的问题，而回避不履职或者履职不够应该承担的责任问题，就出现了“自己既是运动员，又是裁判员”——自己规范自己，自己要求自己而已，而没有了规范与问责的相互制衡关系，那设置权力清单制度的最初意义就大打折扣了。只有权力，没有责任，这无疑降低了权力行使的成本，同时也为权力的不正当使用带来了可能。所以，对于继“权力清单”之后的“责任清单”构建成了廉政建设的共同呼声。

（二）从权力清单、责任清单到廉政清单

有权就必有责，权力与责任是对等的。责任清单是对权力清单的补充与完善，一个人只有在承担权力运行后所带来的责任的基础上，才能确保权力得到正确的行使。也就是说在每一项权力之后就赋予相应的实施这项权力所应承担的责任，那么在权力主体运用权力的时候就会考虑运用这项权力相应的成本——即责任，只有用责任来对权力进行约束，才能减少权力被滥用的可能。而责任清单也必须制度化、规范化，根据权力来进行科学的设置。“廉政清单”是继“权力清单”、“责任清单”之后的又一新提法，是廉洁政府建设制度框架的补充与完善。权力清单的作用是明晰政府所拥有的权力及权力行使路径，责任清单则是在权力行使后对不称职、权力滥用情况的追责。廉政清单则是在二者的基础上综合形成的一幅政府廉洁程度的图表，同时也是一幅权力行使监督图，责任落实监督图。从图表上，我们不仅可以监督权力运用是否得当，而且可以对权力运用后出现的问责情况进行监督，从而综合评价得出政府廉洁指数，也可以反映出公众对政府的廉洁满意度。但其中我们需要注意的是，在设置“责任清单”的时候，必须做到科学、公正、准确，尽量减少自由裁量的空间，同时也就降低了腐败发生的概率。

二、廉政清单的内涵

“廉政清单”制度是继“权力清单”、“责任清单”之后关于廉洁政府建设的一个新的政治术语，是对廉洁政府建设必不可少的制度设计，是对政府廉政建设制度体系的发展与完善。通过对腐败与廉政的了解，我们认识到腐败就是廉政的对立面，反腐败就是进行廉政建设。虽然关于廉政目前还没有一个统一得到公认的概念界定，但是我们可以从不同层面概括出廉政包含的几个方面：一是廉洁制度设置，二是廉洁政府建设，三是公务人员廉洁从政，四是社会及政府廉政文化形成。由这四个部分构成的廉政，用这四个方面去验证一个政府是否廉政，并以制度化的形式确定下来，就构成了一份政府“廉政清单”。当然，由这四个部分组成的廉政清单只是一个理论假设，并不是一成不变的，要在实践的过程中进行不断的完善，使廉政清单的内容丰富起来，以促进廉洁政府、廉洁政治、廉洁人员建设。

（一）廉洁制度设置

腐败是一种社会现象，产生的原因众多，但所有的腐败几乎都逃不开一条普遍的规律，就像一个谎言需要用另一个谎言去掩盖一样，腐败最初的产生是利用潜在的规则制度获得个人的非法收益，为了保护这种非法的利益又只能进一步使用潜规则制度。所以，通过腐败而获得的收益，只能通过进一步的腐败才能获得保护［2］。因为我们难以对人的品德进行操控，只能通过教育使公务员树立公共服务意识，所以在进行制度建设的过程中，不能把人的品德置于制度建设之上，这样只能人为地增大腐败产生的风险，不能期望有缺陷的人来代替制度，而是应该用制度来弥补有缺陷的人。制度是规范人的从政行为，是防止权力失控、决策失误、行为失范的重要保证［3］。当今世界各国为了防止与惩治腐败，可谓用尽各种招数，但无论哪个国家，反腐过程中的制度建设都首当其冲。廉洁的制度设置是廉洁政府建设的基础与重要保障，在进行制度建设时，应在原有基础上对各个重点环节的制度建设认真加以梳理，发现腐败的可控点。可以从几个方面来进行：一是在整体的规划设计上，注重制度建设的系统性；二是确保制度建设的规范与完善，增强周密性；三是要抓好制度的执行落实情况，增强其权威性；四要随着实践的发展抓好制度建设的改革创新，使反腐制度建设更加具有针对性。

（二）廉洁政府建设

政府的合法权力来源于人民的授予。廉洁政府是指政府工作人员清正廉明，正确行使人民授予的合法权力，制定的法律政策以维护社会秩序与公平为基础，并公正无私地实施法律。廉洁政府是人们普遍追求和向往的一种理想政府状态。但随着现代社会发展的复杂性所带来的政府职能扩张，因此给政府及其工作人员带来腐败的机会也大大增加。廉洁政府是责任政府的集中体现。一个具有腐败气息的政府，不可能做到依法行政和服务于民，同时也就不可能是一个负责任的政府。所以，廉洁政府建设，一方面是政府自身要求，也是政府为了证明其自身存在的合法性；另一方面，廉洁政府建设反映了广大人民群众的共同呼声。进行廉洁政府建设，一是要有自由而公正的选举；二是对政府权力行使的监督制约；三是要有廉洁奉公的政治领导人和正直诚实的公务员队伍；四是要有完备、周密的反腐败法律和独立并坚强有力的反腐败执法机构；五是具备自由独立的媒体及强大活跃的公民社会。

（三）公务人员廉洁从政

构建廉洁政府，要求公务人员廉洁从政。具体来说，廉洁从政要求国家公职人员在经济生活中不行贿受贿，勤俭，节约、不铺张浪费公共资源、挥霍国家财产；在政治生活中要勤政廉政、公平公正，遵守国家法律、法规，认真履行职责，依法办事、具有高尚的职业道德；在社会生活中，要积极弘扬社会主义勤廉道德规范，倡导积极健康的生活方式，尊重人民意愿，关心人民疾苦，为民造福。公务人员廉洁从政，不仅要在道德上进行引导教育，更需要发挥制度上的制约督促作用。2010年1月18日，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》正式发布实施，其“8大禁止、52个不准”，鲜有空话套话，字字、句句直指要害，其涵盖范围全面、准确，各级领导干部在开展工作时应时时刻刻牢记《廉政准则》要求，廉洁从政，熟知“贪如水，不遏则滔天；欲如火，不遏则自焚。”贪婪是无止境的，唯有树立廉洁从政的坚定信念，以《廉政准则》为镜，时时刻刻提醒自己所作所为是否违反了准则，做到廉洁自律，忧民所忧，才是人民满意的好公仆［4］。

（四）政府及社会廉政文化氛围的形成

胡锦涛同志指出，“文化是最需要创新的领域”［5］。廉政文化建设也是一种创新实践，它以廉洁制度为基础，以宣传、教育为主要手段。廉政文化是人们关于廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式及社会评价的总和，是廉洁从政行为在文化和观念上的反映。它既可体现在廉洁理念的树立上，也可体现在廉洁从政行为的规范上［6］。政府廉政文化氛围的形成，在制度上首先需要有助于政府及其工作人员正直做人和正确做事的法律规范、教育体制、职业道德要求等，在此基础上形成的廉政文化可以对领导干部的行为起到一定的约束与规范作用；其次需要公务人员树立廉洁理念，廉洁从政，行使权力以为民服务为出发点和归宿点，从自身出发提高从业道德，常怀律己之心，由内而外规范自身及影响他人的行政行为。社会廉政环境的形成是指整个社会都具有一种政府应该廉洁行政的意识，并且时时刻刻都有监督政府是否廉洁行政的意识。廉政文化的形成不能急功近利，力求立竿见影，它是一种意识的潜移默化，是在长时间里的耳濡目染形成的一种文化氛围。具有廉政文化氛围的政府行政环境与社会监督环境是廉洁政府构建的要求，也是廉洁政府可持续发展的重要保障。

从以上几个方面关于“廉政清单”内涵的分析，可以认识到廉政清单是判断政府廉洁与否的重要指标，它是根据政府职位设置是否合理，权力分配是否得当，责任承担是否明确，制度设置是否廉洁高效，政策形成是否科学、民主、便民及符合公共利益要求，政府廉政文化建设是否有益于廉洁政府构建等一系列具体的要求形成的一份项目明细单。它基于“权利——责任”，反映了政府廉洁程度。从清单上，我们可以很清楚地看到权力的划分情况，责任的承担情况，并根据这样一份清单对政府进行更广、更深层次的监督。

三、廉政清单的功能

康芒斯在其《制度经济学》中认为，制度是集体行动对个体行为的控制［7］。诺斯曾经指出，制度被理解为由正式的成文法规和支持、补充性的不成文的行动准则组成。廉政清单也是一种制度，是人心所向的勤廉制度对个别贪污腐败的控制；是正式的廉政清单制度以及廉政文化、理念、勤廉氛围等不成文约束共同形成的规范。在构建廉洁政府过程中，廉政清单是在权力清单制度、责任清单制度之后提出的对廉洁政府制度建设框架的补充与完善。

廉政清单的功能之一是具有规范制约作用。廉政清单作为廉洁政府构建的制度建设，对政府及其工作人员的行政行为具有规范性的作用，使其在行政过程中有法可依，严格按照法律规则办事、严守法律办事程序。一方面明确的廉政制度对领导干部的行为具有刚性的规范作用，使其正确行使手中的权力；另一方面廉政清单可以通过宣传教育使人们树立起廉政的价值观念，从思想政治及道德上对行政人员的行为起到约束作用。

廉政清单的功能之二是具有激励导向作用。运用舆论和文化手段对廉政进行宣传，弘扬正气，一方面做好廉政清单促进廉洁政府建设的典型宣传，激励公务人员与广大民众对廉洁政府建设的信心；同时抨击各种腐败思想和行为，在政府部门及全社会营造出崇廉、尚廉的文化氛围。另一方面利用廉政清单制度对社会的潜移默化的教育功能，在进行廉洁政府建设的今天，充分发挥其鼓舞和凝聚人心的作用。这样可以从情感、心理上引导人们，在由廉政清单构成的廉政文化氛围下，形成人人崇尚廉政，人人建设廉政。

廉政清单的功能之三是具有监督批判作用。廉政清单对权力的运行具有监督作用，一方面公民透过廉政清单可以监督政府权力运行状况，防范权力运行的缺位错位；另一方面廉政清单的实施也拓宽了权力运行的监督渠道，为公民监督提供了制度依据。基于廉政清单进行的公民监督，为公民对政府行为的批判提供了依据，增强了公民话语权，有利于公民的政治参与，扩大政府的合法性基础等。

此外，廉政清单制度还具有熏陶教化作用，凝聚作用等。因为廉政清单制度的设置是符合时代反腐要求，是响应群众反腐呼声的，所以它的实用性与适用性是不言而喻的，它的存在是具有强大的生命力的。

当然，关于廉政清单制度设置的研究现在还很缺乏，在此，笔者只是陈述出了自己的一些浅见，希望能够起到抛砖引玉的作用，能让广大的专家学者及实践工作者参与到廉政清单制度构建中来。为廉洁政府建设在继“权力清单”与“责任清单”之后，加快对“廉政清单”制度的设置，从而为构建廉洁政府建立完善的制度体系，以保障廉洁政府建设的顺利实施。

参考文献

［1］托马斯·霍布斯.利维坦［M］.北京：商务印书馆，1985：239.

［2］中国干部学习网.惩治腐败与国家治理能力建设［EO/BL］.（2014-10-17）［2016-01-01］.http://www.ccln.gov.cn/dangshidagjian/dangjian/lzjs/ffyj/92794-2.shtml.

［3］李海鹏.制度建设在反腐倡廉中的作用［J］.国家教育行政学院学报，2006（11）：46-52.

［4］王倩.以《廉政准则》为镜，扬浩然正气［EO/BL］. （2010-02-26）［2016-01-01］. http://fanfu.people.com.cn/GB/77909/11036852.html.

［5］赵健.推动社会主义文化大发展大繁荣的强大理论武器（3）［EO/BL］.（2012- 2- 27）［2016- 01- 01］. http://theory.people.com.cn/GB/17227879.html.

［6］蔡娟.廉政文化建设研究综述［J］.山东社会科学，2010（4）：166-169.

［7］康芒斯.制度经济学：上册［M］.于树生，译.北京：商务印书馆，2009：81.

［责任编辑：欧世平］

●公共管理

Discussion of Connotation and Function of the Clean-Government List

TANG Wan-song
（School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：“The Clean-Government List”system is a new formulation about the construction of clean government after the list of“power”，“the list of responsibility”，which is an essential design for clean government construction system，and its de⁃velopment and perfection. From the power list to the Clean-Government List，this paper states their internal consistency，which is an essential design for clean government construction，and then tries to expound its connotation to show its effect on the function of clean and honest government construction.

Keywords：power list；responsibility list；clean-government list；incorrupt government

中图分类号：D630.9

文献标志码：A

文章编号：1674-8638（2016）02-0044-04

DOI：10.13454/j.issn.1674-8638.2016.02.008

收稿日期：2016-01-03

基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“地方政府党风廉政建设责任制考核评价体系研究”（11&ZD056）

作者简介：唐万松（1986-）男，四川绵阳人。硕士研究生，研究方向：行政管理。