水运行政管理的三个清单制度建设

李睿+魏明

【摘 要】 为解决水运行政管理面临的一系列体制和机制难题，梳理当前我国水运行政管理的权力清单、责任清单、负面清单等三个清单制度的实施现状，分别从建设目标、实施原则及推进策略等方面提出三个清单制度在水运行政管理过程中的建设和实施思路。在此基础上，提出3点保障措施：实施效果评估和责任制研究，推进社会意见调查和公众参与，构建政策法规的保障机制。

【关键词】 权力清单；责任清单；负面清单；水运行政管理

1 “三个清单”的概念解析

2014年9月，李克强总理在天津夏季达沃斯论坛开幕式致辞时强调：中国全面深化改革未有穷期，政府带头自我革命，“开弓没有回头箭”。他同时给制度建设开出三张清单――权力清单、责任清单和负面清单。

权力清单明确列出政府部门行使的职能、权限；目的是明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”。

责任清单规范了自由裁量权，严格按照法定职权和上级授权，对确定的监管事项逐项列出并向社会公开；目的是明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。

负面清单明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的事项则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动；目的是限制行政干预，引导市场经济有序开发，做到“法无禁止皆可为”。

作为国家交通行政管理机构的重要组成部分，水运行政管理部门在维护社会主义市场经济稳定和促进交通运输行业发展等方面作出了显著贡献。由于国家新一届领导集体对简政放权、转变行政管理方式的意愿十分迫切和强烈，水运行政管理部门务必采取措施主动应对。

2 三个清单制度的建设现状

自党的十八大以来，交通运输部以行政审批制度改革为突破口，大力推进简政放权，累计取消21项行政审批事项，下放14项行政审批事项，将12项工商登记前置审批事项改为后置审批事项。按照国务院的有关决定，交通运输部共取消和下放了26项水运和海事的行政审批事项，并相应明确了后续监管措施，保留了由交通运输部及直属有关单位实施的46项行政审批事项。未来水运行政管理部门的权力清单应考虑纳入行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等行政行为。

目前涉及水运行政管理部门的负面清单文件有《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2013、2014、2015版），广东、天津、福建三大自由贸易试验区公布的《自由贸易试验区外商投资准入管理措施（负面清单）》（2015版），以及《交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策》（2015[24]号）。文件内容主要涉及船舶及相关装置制造、水上货物运输、水上旅客运输、水上运输辅助活动等方面，进一步探索放开船舶管理、航运、船代、货代等业务的外资股比限制，为构建我国新型航运贸易服务新格局打开了政策窗口。未来负面清单应继续考虑人才引进、代收代付税收、维修备件过境，以及海外船员入境签证的便利性等具体问题。

3 建设目标与推进策略

3.1 权力清单制度

3.1.1 建设目标

（1）层级全覆盖，即纵向从顶端到底端，从交通运输部到基层各级交通运输管理部门，都应全面推行权力清单制度，不存在例外原则。

（2）部门全覆盖，即横向到边，凡是涉及水运行政管理部门、掌握公共权力的组织机构都应制定并公开自身的权力清单，如海事局、水运局、港航局及行业协会组织等，不存在不受监督的特殊部门。

（3）领域全覆盖，即除涉及国家机密的权力之外，所有涉及水运行政管理部门的公共权力都应在统计和公开范围之内，不存在不受监督的特殊权力。

3.1.2 推进策略

（1）严格树立原则和纪律意识，汲取各地创新经验并建立交通水运全国规范运行机制。地方创新竞争是中央政策制定时汲取经验的重要源泉。同一层级的地方政府之间往往存在制度创新的竞争关系，某项创新制度在某地取得良好效果，通常能带动其他地区迅速效仿。同时，权力清单制度的严肃性和严格性要求部委层面制定全国统一的规范予以确保。

（2）结合相关改革措施，采取广泛多层级的立体化推进形式。权力清单制度的推进，应涵盖水运行政系统的各个层级、主要领导岗位、各个部门及各类权力事项。同时，编制权力清单也应与审核清理、合法确权及机构改革协调进行，对权力事项进行全面清理审核，对超越法律法规范围的额外自设权力事项坚决予以取消。

（3）以严格核查问责制度、信息化政府建设和协商民主建设为保障。权力清单应连带核查清单、责任清单及民众“权利清单”共同落实。应以清单为依据，严格问责，惩治和纠正某些政府部门及公务人员的不作为、乱作为等行为。同时，借助信息化技术，对权力清单中的每个权力事项进行编码记录，设计一套网上运行系统，并搭载电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统等模块予以完善。在协商式民主政治建设基础上，可实行“社会旁听制”。

3.2 责任清单制度

3.2.1 建设目标

责任清单制度主要是对权力清单的补充说明，权力与义务、责任相对应，防止权力监管的真空和相关部门之间相互扯皮的可能性，逐步形成政府负责、部门协作、主体自律、行业规范、群众参与相结合的成熟、完善、可控的行业市场监管体系。

在对原有部门或地方机构职责权限梳理的基础上，应进一步做好政策制度创新，针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属，确定具体责任承担者，真正实现明确岗位职责和落实责任义务；落实与权利清单相配套的责任清单建设。

3.2.2 推进策略

（1）坚持依法确责。按照“责任法定”原则，逐项、逐条列出保留的行政权力责任事项和追责情形的法律来源，做到一一对应，于法有据。

（2）注重问题导向。为提高追责的针对性和有效性，责任清单编制应坚持问题导向，根据权力行使过程中容易出现的问题和容易导致的不良后果，反推出可能出现的追责情形。

（3）突出个性特征。在确定责任事项时，重点把握权力运行的关键环节和个性化特点。

3.3 负面清单制度

未来涉及水运行政管理部门的负面清单不应局限于国家发布的《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中有关禁止和限制投资类别，否则其价值就会大大缩水，应努力做到消除隐性壁垒与实行“负面清单”管理模式同步推进。一方面，尽可能拓展负面清单长度并充实“干货”，明确国家安全与国家威胁之间的区别；另一方面，及时跟进在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方面的配套改革，以免水运行政管理部门负面清单落入与“非公36条”①类似的尴尬境地。

3.3.1 应用背景

目前国际上比较典型的负面清单一般包含现有不符措施的保留清单（第一类清单）和未来可以实行新限制性措施的部门和活动领域的条款（第二类清单，一般针对敏感行业和新兴产业）。

目前2015版的有关自由贸易试验区负面清单坚持开放与风险防控并重原则，国务院办公厅同时发布《自贸区外商投资国家安全审查试行办法》。该办法对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资，进行安全审查。

3.3.2 实施原则

（1）关系国计民生的产业必须保留在本国政府和国民手中。对于特别关键及关系到国民经济命脉的产业，应当列入禁止清单，明确排除在投资准入范围之外。对于相对重要的行业领域，应当列入限制类清单，并保留增加新的不符措施的权力。对于其他一般性的行业，可以不列入负面清单，但我国相关主管部门必须保留因国家安全和公共利益而进行审查的权力。

（2）将外资引导到我国亟待发展的产业，从中获得经济利益。除重点考虑国家安全和经济稳定的因素外，还应充分利用好负面清单的特殊性，在充分论证和必要监管措施得当的前提下，将发展比较羸弱及亟需外商投资的行业巧妙地移出负面清单，在优化产业结构、增加直接投资、促进对外贸易增长等方面做好引导和监管工作。

（3）应从国家层面以整体推进的形式建立。负面清单的条款应与法律体系紧密相连。上海、广东、天津和福建作为国家特殊设置的自由贸易试验区，具有创新试验的性质，其目的不仅仅是服务于当地，而是探索建立一整套针对国家水运行政管理的负面清单管理机制。

3.3.3 推进策略

（1）充分利用好第二类负面清单，将金融等核心产业和部门列入第二类负面清单中。同时，还需在第二类负面清单中明确保留本国现有产业尚未出现的新业态和未来将出现的新产业，从而巧妙、合理地利用第二类负面清单维护我国产业的核心利益。

（2）根据行业的重要程度，可采用否定清单模式将特别重要的行业完全排除在国民待遇的适用范围之外，对一些比较重要的行业可采取限制性措施，对其他一般行业可保留因国家安全及公共利益而进行审查的权力。

4 保障措施

（1）实施效果评估和责任制研究。一方面，确保政府“放管”工作衔接到位，杜绝错放、乱放及无的放矢现象的发生；另一方面，做好简政放权行为的科学效果评估及合理的责任追究机制研究，针对每一项事中事后监管措施，须在实施运行中及时跟踪了解、检查落实。

（2）推进社会意见调查和公众参与。在正确处理政府与市场关系方面，社会力量不可忽视，尤其是日臻成熟的社会团体或行业组织。在如何做好政府监管方面，应积极吸纳他们的意见和建议，甚至可以鼓励他们参与顶层设计或效果监督，发挥合力。

（3）构建政策法规的保障机制。一方面，要持久地规范政府的权力，必须通过法治手段加以解决；另一方面，若不想让针对企业的负面清单变成新的“镣铐”，就应认真研究企业发展的市场规律，进一步提高对经济规律的认识，在科学、民主地判断和决策的基础上，根据实际情况不断修正和调整。