关于深化权力清单制度内涵式改革发展的若干思考

摘要：完善权力清单制度体系的构造，优化权力清单制度配置的程序环节，需确立法治思维和法治方式，统一编制口径，扩容参与主体，延伸覆盖范围；实现信息互联互通，权力阳光运行，公众需求导向，强化制度执行，实现清单动态调整。拓展责任清单的内容范畴，应破解对责任清单的狭义理解，实现政府职责配置的具体化，监管机制设置的合理化，定位与强化履职责任。完善并激活权责清单，还需深化系统性治理，做好配套改革跟进，即应推广权力清单制度的覆盖面，深化行政审批制度改革，加快社会承接能力培育，探索综合行政执法体制改革，以信用建设为重点，构建事中事后监管新体系。

关键词：权力清单；责任清单；系统性治理；内涵式改革；长效机制

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0020-04

基金项目：国家社科基金项目“战略机遇期中国特色社会主义政治发展道路运行机制研究”（13BZZ003）；河南省软科学项目“中国特色政治发展下的国家治理能力提升研究”（142400411183）；河南省教育厅人文社会科学规划项目“地方政府教育行政权力清单实施成效及提升路径研究”（2016-gh-082）。

作者简介：夏德峰（1974-），男，河南虞城人，郑州大学公共管理学院讲师，博士，研究方向：政府体制改革。科学的职责体系和组织体系是现代政府治理体系的两块重要基石。建立科学的政府职责体系，必须依法系统梳理部门权力和责任，政府必须从职能方向、职能重心、职权职责范围、职能实现方式等方面加以转型，推进部门权力、责任配置以及履职方式和程序的规范化、科学化、法治化，真正落实“法无授权不可为”“法定职责必须为”，构建“职权法定、边界清晰、分工合理、权责一致、运作高效”的政府职责体系。然而，梳理清单容易，政策理解到位、有效执行不易，这就需要进一步明确深化改革的着力点，夯实基础工作，完善并激活权责清单，切实落实抓手，以长效机制推动权力清单制度内涵式改革发展，进而推动政府治理体系和政府治理能力的现代化。

一、深化权力清单制度改革的具体措施

（一）完善权力清单制度体系的构造

1确立法治思维和法治方式。行政权力事项的设立依据，主要来自于相关组织法、行政许可法、行政处罚法等法律法规，这些法律法规实际上成为权力清单制度改革的红线。对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据下位法与上位法相互之间有冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，应及时提出取消或调整的建议，先修法再调整行政职权，先立后破，有序推进。对需要建立法律规范、加强监管而当前有所缺失的领域，尽快启动立法程序进行法律法规的补充和完善。一些规范性文件设定的“行政权”如果与现行法律法规不冲突，且在实际工作中有效运行，应细化“行政权力”，制定相应责任事项。清理后拟保留的行政职权，要按照严密的工作程序和统一的审核标准，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。对于兜底条款，应明确兜底条款内容的归属，并确定兜底事项的责任主体，确保职责无缺位。

2统一编制口径。相同层级的地方政府部门所管辖和处理的事务相差不多，但是各地行政权力责任的口径不一，缺少统一的规范操作和评价标准，致使权力的数量差距甚大，这并非源于地域的差异，主要原因在于清单编制规范化标准的缺失。标准的不统一会带来清单制定内容和形式的模糊性，这与清单本身所要求的“清晰”“明确”的标准也相去甚远。在权力清单编制方面，要统一行政权力、行政权力分类、权力事项的梳理口径。一是行政权力。行政权力应界定为行政机关正在实施的对公民、法人或者其他组织权力义务产生影响的外部行为，内部行政行为原则上不纳入。以法律法规规章及省政府规范性文件为依据，其他的规范性文件暂不作为行政权力的依据。二是行政权力的分类口径。目前全国各地尚无统一口径，但在同一个省内，至少应该做到统一。以河南为例，省级市政府是“三单一网”，而郑州市是“五单一网”；省级政府将行政职权分为8种类型，而其他地市如信阳市将行政职权划分为12类。三是权力事项的梳理。权力事项的统计，要细化到条、款、项，程序设计要精细化，明确权力事项名称、实施依据、责任事项、追责情形、运行流程图以及廉政风险点等环节，有效规范行政自由裁量权。做好权力清单比对规范工作，加大行政权力基本目录的审核规范力度，形成统一规范、上下衔接的省市县三级行政权力体系。统一行政权力及其分类口径、精细化设计制度程序有利于在联动省市县“一张网”上实现有机对接和规范化操作。同时，基于权力分类的复杂性、多样性，也可以考虑以权力编码代替权力分类。

3主体扩容。目前权力清单的编制在纵向上是省市县逐级分段推进，主体机构人员配置的资源、智力的参差不齐，难以与优质高效推进工作的现实要求相匹配，特别是在市县层面这一问题尤为突出。改进的措施是横向上实现主体扩容，形成包括人大代表、行政相对人、政府部门负责人、科研院校专家等多方面人员的参与机制，在流程上严格执行“三上三下”等之类的确权程序，建立部门会商机制，对权力清单工作中的重要问题和难点事项进行研究会商；并适时引入第三方独立评估论证。最后将职权事项交由人民代表大会进行审议，并加强人大对权力清单制度实施的督查落实。

4纵向延伸。在纵向上，由于这项工作点多面广、工作量大、技术智力要求高，为节约成本、提高质效，可以由省编办负责指导业务、检查落实，市级编办统筹负责市县两级的权力清单编制，并积极探索乡镇（街道）权力清单，从而真正实现全覆盖，打通服务群众“最后一公里”。结合实际可选择2～3个市县的乡镇（街道）开展试点，形成可复制可推广的经验做法。积极鼓励地方特别是村级探索“小微权力清单”，明确村干部的权力“边界”，以民主参与、民主决策权取代村官的自由裁量权，提高村级办事的透明性和权力运行规范性。

（二）优化权力清单制度配置的程序环节

1互联互通。当前地方各级政府之间、国家各部委与地方政府之间的政务服务网数据无法实现完全对接，导致出现“信息孤岛”现象。要打破“信息孤岛”， 加快信息资源开放共享，变“闭路循环”为开放循环，一是实现机构功能性整合，优先打通与公众联系密切的部门，如发改委、工商、税务、质检等部门的互联互通，协同运作；二是实现技术层面的信息集成，建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统，推动有关部门间横向联通，促进中央与地方纵向贯通，提高公共部门的信息化服务方式和水平，形成安全的、互联互通的、能够无缝对接的政务服务网。

2阳光运行。建设省级统一的行政权力事项库，为每一项权力编发“身份证”，建立“跟踪卡”，实现省市县三级政府所有权力事项的规范化、目录化、动态化管理。确立政府不得在外行使直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政权力。同时，按照公开透明、便民高效的要求，将政务服务网建设成标准统一、资源共享、业务协同，集行政审批、便民服务、政务公开、效能监察和互动交流等功能于一体，省市县统一架构、多级联动的网上政务服务平台，通过权力事项集中进驻、网上服务集中提供、信息资源集中共享，着力打造建设集约、服务集聚、数据集中、管理集成的在线智慧政府。通过政务服务网还可以动态跟踪行政权力的行使轨迹，接受各方监督，确保行政权力在阳光下运行。

3需求导向。坚持公开便民高效原则，切实提高社会满意度。强化事前服务，有效解决材料报送难问题；强化综合服务，提升政府服务形象；强化反馈跟踪，开展满意度调查和回访。优化运行流程，保留事项一律优化再造运行流程，跨部门服务事项进一步整合运行流程，减少办事环节，简化办事手续，压缩办事时间，提高管理和服务效率。政府权力公开透明是人民群众“获得感”的基础和来源。在形式上，可以借鉴上海浦东新区权力清单网上公开的六大模块，用浅显易懂的语言和形式表现出来，确保老百姓“看得懂”。诸如“我想申报有关证照和批文”“我想反映违法行为和情况”“我想申请政府救济和奖励”“我想查询行政复议等渠道”“我想提供政策意见和建议”，我想了解行政指导等信息。再如，可以探索建立包括按领域、按单位、按关键词等在内的多样化的搜索方式，简便易操作。提升群众的“获得感”还要提高简政放权的“含金量”。

4强化执行。权力清单制度推行一年多来，在执行层面存在“政策照搬”，地方政府权能的层级性考量缺失，制度实施执行的强度逐级降低等问题，导致清单制度建设走形、扭曲。不同层级的政府在推进权力清单制度过程中应当有不同的侧重，省级政府的重点在于对中央下放权力的承接，对于市县级政府来说，行政审批方面“做减法”的空间并不大，而应着眼点于“做乘法”，优化权力运行流程，推进“整体性”政府建设。[1]按照“法无授权不可为”“法定职责必须为”的标准，规范权力的运行，还要活化监督评价机制，构建全方位立体化的监管体系。一是加强行政监察、审计、纪律检查等部门的监督检查，并出台相应的政策法规明细奖惩措施，让“清单”成为政府部门履职尽责提升服务的“紧箍咒”，而不是一纸空文、一堆无人问津的“权力大典”。二是创造条件发挥社会监督力量，利用大数据时代“互联网+”模式的优势，建设阳光政府，以行政相对人为核心和基础设计一套易操作、可监督的网上运行系统，实现公众的投诉信息、处置过程、处置结果全程在线共享，对发现举报违法违规者进行奖励，有效形成监管合力。三是建立健全一套系统、全面、科学的评估机制，扩大评估主体，增加评估内容，拓展评估维度，将政府部门绩效考核与工作人员的奖惩机制直接挂钩。

5动态调整。推行地方政府及其部门权力清单制度，既要坚持权力法定原则，又要推进改革创新，逐步完善，使权力清单制度建设运行在法治的轨道上，并完善不适应改革发展要求的规定和制度。坚持简政放权一条主线，根据法律法规规章和部门职责的调整变化、机构的撤并等情况，做好职权取消、转移、下放、整合、严管等方面工作，对权力清单和责任清单进行动态调整更新。

二、拓展责任清单的内容范畴

（一）破解对责任清单的狭义理解

行政权力法定是狭义的，行政责任法定是广义的。行政权力的依据目前只包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、省政府规章以及规范性文件；行政责任的“法定”相对宽泛、广义，行政责任的依据，在权力依据基础上，扩展到一般的规范性文件、“三定”规定以及有权机关批准的文件。制定和推行权力清单，目的是限制和规范行政权力，落实“法无授权不可为”的法治精神。有权力就有责任，须破解对责任清单的狭义理解，不应从权力清单推导责任清单，而应从部门职责推导责任清单。部门职责一部分表现为权力，更多的则表现为服务。长期以来，对部门职责的管理主要是基于部门“三定”规定，对于如何规范履职、“怎么做”则没有规定，部门履职缺少类似操作规程的东西，特别是对于多个部门管理的事项，责任边界划分还不够全面、细致，容易造成部门有利的事争着做、乱伸手，有责的事没人做、互相推。改变部门职责粗放式管理，必须实行精细化、规范化管理，根据“三定”规定、有关法律法规规章等，梳理部门承担的主要职责，并将主要职责进一步细化为具体的工作事项。

（二）政府职责配置的具体化

权力清单工作，主要是减权和限权，实现“法无授权不可为”。但从强化责任的角度看，权力清单所列的只是一些对公民、法人权利义务直接产生影响的行政行为，对部门必须承担哪些责任、必须做哪些事情等，规定还不全面；那些与老百姓直接或间接相关的法定事项，包括宏观规划制定、标准制定等，权力清单都没有办法体现，而这些也都是部门的重要职责。一个完备的政府职责体系，不仅要明确规定具体的履职事项，告诉“做什么”；还要明确规范履职的方式、程序等，告诉“怎么做”。编制责任清单，目的就是解决权力清单所不能解决的一些问题，实现“法定职责必须为”。长期以来，政府部门责任事项不清，责任意识不强，重权轻责、揽权卸责问题比较突出。要完善管控机制，着力破解行政不作为问题，对于职责不履行以及拖延执行、折扣执行、低效执行等现象，对照责任清单，倒追倒查、问责追责。努力从制度上防范为官不为、庸政懒政。行政监察机关还要查找权力清单中的廉政风险点，实施重点监控，严格依法依纪追究相关部门和公务人员的责任，并将问责落实情况向社会公布，确保监管有力。

（三）监管机制设置的合理化

以明晰政府间职责原则来构建权力清单与责任清单，合理配置行政权力，纵向上体现职能定位的权域适度、权限清晰、权杖相序的行政权力体系，[2]62突出不同层级政府的管理和服务重点，推动形成现代政府应有的权责制度体系。由于管理对象和影响范围的不同，省级部门的事中事后监管制度，可以分为间接监管和直接监管两大类。对于间接监管的事项，省级部门重点是加强对市县部门行使权力过程的监督和指导，明确执法标准、规范自由裁量权，督促其充分而正确地履行职权；重点检查市县部门行政执法行为是否合法、适当和规范；同时要还明确监督检查的方式程序、监督检查的措施、违反规定的处理办法等。对于直接监管的方式、监督检查程序、监督检查措施等内容，重点则是监督检查的方式。要明确规范定期检查如何查，随机抽查如何抽，全面检查如何查，专项检查如何查，群众举报投诉怎么查，等等。

（四）履职责任的定位与强化

拓展责任清单的内涵和范畴，进一步将行政主体那些对社会公众权利义务不产生直接影响的法定事项，包括规划编制、公共服务、政府内部管理等囊括其中，实现政府履职责任的定位和强化。一是明晰行政协同责任。重点围绕社会关注度高、群众反映强烈的市场监管、食品安全、安全生产、环境保护等领域，对涉及多个部门管理或者需要多部门密切配合事项，加大部门职责分工协调力度，对部门职责交叉进行梳理分析，明确责任边界。二是强化公共服务的要求，梳理本部门以促进社会发展为目的、直接为行政相对人行使各项权力创造和提供必要条件所开展的具体服务事项。三是规范领导决策和政府内部管理等事项，这些事项对公民、法人和其他组织权利义务也会产生影响，同样是依法全面履行政府职能的重要方面。同时，通过清单评估工作的饱和度，还可以将其作为定编定职、用编进人的重要依据。

三、深化系统性治理，做好配套改革跟进

把权力清单制度推广到党委、人大部门，实现国家治理与政府治理的有效衔接与良性互动。党的建设必须与国家建设有机统一起来，将党的领导与规范的国家制度运作有机地结合起来，通过党建推动国家建设。在党“总揽全局、协调各方”的总体原则下解决党政职能分开问题，实现党内法规同国家法律的衔接和协调，把党内法规纳入国家法治体系中，公共权力才能受到约束。落实“两个责任”需有清单思维，从权力背后的责任切入，从责任分解、责任报告、责任考核和责任追究等环节进行细化，做到主体责任明晰化、监督责任具体化，促进党风廉政建设和反腐败工作的实效。厘清权力清单制定主体的合法地位，应积极发挥各级人民代表大会在权力清单制度中的主体功能，使之全面介入权力清单的制定、实施与监督的全过程。人大依法依程序开展工作也应该建立“权力清单”，厘清重大事项内容界定， 明晰职责，列出权力清单和责任清单，绘出重大事项议案的提出、审议、表决、公开等环节的“路线图”，并完善人大权力运行的评价机制，提升公共权力运行的品效。

（一）深化行政审批制度改革

推进行政审批标准化，公开审批流程，压缩并明确审批时限，约束自由裁量权，以标准化促进规范化；探索建立集成型审批信息化平台体系，形成以“规则透明、业务协同、大数据运用”三级架构为中心的集成型审批信息化平台体系。“通过审批和服务事项编码，可以有效实现行政服务大厅、网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台和政府法制监督平台一体化运行，并对审批服务事项的内容进行准确定位和可追溯管理。”[3]实现规则集成、业务集成、数据集成，“行政审批标准化的核心是规范行政审批的自由裁量权，即对审批条件里有模糊空间的要素进行细化、明确化，以此杜绝审批腐败和权钱交易。”[3]按照综合受理、综合服务、统一办理的原则，进一步优化流程、简化环节，强化审批服务，提高审批效率。“对一些行政审批事项的改革进行合法性分析、风险分析和成本收益分析，并注重对风险的预先防范”，[2]99使行政审批制度改革稳妥推进。

（二）加快社会承接能力培育

过去较长一段时间，一些行业协会商会等中介组织，在为政府提供决策、服务企业发展、促进行业自律等方面发挥了积极作用。但是也有很多中介服务机构既直接影响了企业活力，又影响行政审批制度改革的有效推进，不利于理顺政府、市场、企业、中介机构之间的关系。目前行政审批中介服务机构中相当一部分是事业单位，承担几乎全部垄断性中介事项并为政府提供技术性审查事项。厘清业务上与行政审批部门的关系一直是改革的重点难点，应加快事业单位分类改革，建立事业单位法人治理结构。清理规范行政审批中介服务，实现行业协会商会与行政机关机构、职能、财务、人员等相分离，切断中介服务利益关联，破除垄断性，构建中介服务现代市场体系。市场和社会组织的发展状况直接决定政府职能是否“转得出、接得住、管得好”，如行业组织和社会组织暂时不具备承接能力的，可以在清理意见中设定1-3年的过渡期（培育期），过渡期满后，予以转移。同时破除垄断，组建“中介超市”，推动各类中介机构按照市场化机制进行运作，通过市场实现中介服务机构数量与市场需求的自动匹配，

（三）探索综合行政执法体制改革

简政放权将大量行政审批事项取消或下放，依据属地管理原则，需要强化市县政府在市场监管、安全生产、社会管理等方面的职责，而强化事中事后监管的重要抓手就是行政执法。提升基层政府的监管能力，严格规范公正文明执法，阳光执法，需在强化专业监管的基础上推进综合执法，采用“大部制”的思路整合行政执法资源和相对集中行政执法权限，推进综合行政执法体制改革与创新，实现行政执法体制的结构重组、功能聚合、信息共享、流程优化、业务协同、法治运作。综合行政执法体制的结构重组应分类分层进行，层次推进部门内部综合执法、跨部门跨行业综合执法、区域综合执法三个类别的重组，先易后难地统筹整合行政执法资源，最终形成“集中审批—分类监管与优化服务—综合执法”的基层政府治理架构。目前集决策权、执行权于一体的部门仍占多数，“决策权、执行权不分导致政策效力递减、执行阻力递增”，[4]导致行政权力缺乏有效制约，决策易受部门利益驱使，难以建立有效的责任机制。因此，创新行政执法体制改革还应完善决策权和执行权间的制约和协调机制。

4以信用建设为重点，构建事中事后监管新体系。转变监管理念，创新监管方式，提升监管效能，需建立健全公共信用信息平台，推动多个部门的处罚、监管等数据和信息的对接共享。探索建立事前诚信承诺、事中信用预警、事后联动奖惩的监管体系。以企业诚信为基础，探索企业综合指标体系制度，对违法失信企业实施严格监管，营造“守法企业一路绿灯、失信企业处处受限”的监管环境。推行随机抽查、告知承诺、举报奖励等办法，畅通群众投诉举报渠道，充分调动社会监督力量，落实企业首负责任，形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”新模式。

参考文献：

[1]陈奇星.转变政府职能与服务型政府建设[M].上海人民出版社，2015∶93.

[2]魏礼群.中国行政体制改革报告（2014-2015）[M].社会科学文献出版社，2015.

[3]顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计[J].中国行政管理，2015，（6）.

[4]叶青.上海法治发展报告（2015）[M].社会科学文献出版社，2015∶204.

【责任编辑：张亚茹】