建立人大讨论决定重大事项“权力清单”的立法路径探究

任正东

通过立法路径来建立人大讨论决定重大事项清单制度，无疑会提高人大讨论决定重大事项的权威性、针对性和可操作性。

讨论、决定重大事项是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。但是由于人大讨论决定重大事项，既没有明确的法律界定和规范，也缺乏严格的操作程序，使得地方各级人大及其常委会在行使重大事项决定权方面显得复杂而困难。特别是建立健全人大讨论决定重大事项的“权力清单”已成为地方人大的普遍呼声。为此，地方各级人大都在进行积极探索，而以地方立法形式，对重大事项的范围边界、权力清单、运行程序等作出规定，是近年来省级人大及其常委会探索的重点。在全面推进依法治国、强调“重大改革于法有据”背景下，以及新修订立法法赋予所有设区的市地方立法权后，如何加强顶层设计，自上而下，通过立法途径建立人大讨论决定重大事项“权力清单”，规范和保障重大事项决定权的有效行使，显得尤为必要。

一、人大讨论决定重大事项专项立法的可行性

我国宪法和地方组织法虽然对人大讨论、决定重大事项作了规定， 但其属于国家基本法， 对人大行使职权的某些方面只能作原则性的概括，以至于在实践中不易把握界限、可操作性不强。对人大讨论决定重大事项进行专项立法， 就是要在国家法律的基本原则指导下， 进一步区分人大决定权与党委决策权、行政管理权间的权限界限， 明确地方人大讨论、决定重大事项的范围和内容，将国家法律一些原则性的规定加以具体化，增强可操作性。

首先，具有理论的前提。民主政治的实质是人民当家作主。人民当家作主最本质的内容，就是体现在人大及其常委会对国家事务能够根据人民的意志作出决定，并督促其他国家机关贯彻执行。从权力属性上看，人大重大事项决定权应该具有权威性、法定性。党的十八届四中全会提出坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，确保国家发展、重大改革于法有据，实现国家各项工作法治化。人大工作作为党和国家事业的重要组成部分，人大工作的法治化是依法治国的重要内容。按照法治的逻辑，拥有一项职权就应当具有这一职权运行的法律规范。人民代表大会作为国家权力机关，其行使职权行为应当有法律予以规制。从人民代表大会“四权”看，立法权、人事任免权、监督权均有专门的法律予以保障，唯有人大及其常委会决定重大事项行为没有专门法律予以调整。虽然部分决定权与监督权、立法权的行使交织在一起，但是根据我国宪法和法律的规定，人民代表大会享有广泛的决定权，重大事项决定权与其在理论上有区分，应该有国家层面的专门法律对重大事项决定权的行使予以法律的规范和保障，形成完整的人民代表大会职权行使法律体系。从目前的法律构成来看，立法法、监督法这两部法律的出台使重大事项决定权的立法有了参照前提。

其次，具有现实的需要。在人大的四项职权中，重大事项决定权可谓是最能表现人民代表大会国家权力机关特征的一种职权。由于宪法法律对人大讨论决定重大事项的范围界定基本以条目列举式和概括式的兜底条款为主。在行使重大事项决定权的履职实践中，人大及其常委会对于列举式规定的重大事项都能按照法律规定进行审议决定，而对于概括式规定的重大事项行使不到位、不充分。原因在于概括式规定只是明确了一个范围或者一个领域，没有明确具体的事项或者确定事项的标准，甚至宪法对全国人大及其常委会职权的兜底条款，连范围和领域都没有明确，完全依靠其他机制来确定重大事项的范围。同时，由于缺乏上位法的参照和法律层面的制度支持，地方国家权力机关在制定施行“讨论决定重大事项有关制度规定”时，就会感到重大事项标准不明确、难以界定，从而导致权力的“虚置”和“难为”。同时，各国家机关由于对哪些事项属于党委决定、哪些事项属于人大决定界限认识模糊不清，感觉无章可循，因而导致提请人大讨论决定的重大事项的随意性和盲目性增加。

再次，具有实践的基础。虽然国家层面没有关于重大事项决定权的专门立法，但在省级层面，已有28个省（直辖市、自治区）出台了关于重大事项决定权的地方性法规，对人大讨论决定重大事项的范围进行了界定，并以清单式的方式进行了列举。市、县级人大普遍以工作制度形式制定了关于重大事项决定的暂行规定。同时，很多地方性法规还对讨论决定重大事项的程序进行了规范。2001年 12月浙江省人大常委会二十九次会议通过了《浙江省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项》，分应该提请人大讨论决定、必要时由人大讨论决定、应该征求人大意见后报人大备案三种情况，列出了25项重大事项决定清单，并分别设立了兜底条款。可以说，在长期的实践中，地方人大在这方面已经积累了丰富的经验，当前重大事项决定权的立法时机和条件已经成熟。

二、建立重大事项决定“权力清单”的立法架构

从全国已颁布重大事项决定权地方性法规的28个省级人大比较看，虽然都对人大讨论决定重大事项的“权力清单”进行列举规定，但是从对重大事项决定清单的内容界定看，普遍存在着形式内容重复相似、范围界定粗疏简单、针对性和可操性不够强等问题，因此需要以系统的思维进行整体架构。

首先，要加强顶层设计，制定国家《重大事项决定法》。人大讨论决定重大事项权，从长远看，应当同人大及其常委会其他职权一样，纳入国家专门法律保障和规制范畴;从当前看，应以立足于现行宪法精神，把现行宪法规定落到实处为总目标。特别是要参照监督法的立法模式，分为两个层面，以立法形式对这一制度进行改革与完善：一是从全国人大层面，应重点围绕区分人大决定权与党委决策权、政府行政管理权的权限界限、界定明确人大讨论决定重大事项的范围内容、保障各级人大及其常委会行使重大事项决定权以及将宪法法律一些原则性规定加以具体化，制定《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会重大事项决定法》;同时，要授权有地方立法权的地方人大常委会可以就决定重大事项的具体范围、详细程序等根据各地实际自行规范。二是从地方层面，应重点建立完善地方人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项决定权的地方性法规，使地方性法规真正起到落实宪法精神的作用，成为保障和支持地方人民代表大会及其常务委员会把重大事项决定权行使的法律依据。省级人大要抓紧修订关于重大事项决定的地方性法规，增强可操作性，体现当地的特点。就浙江省来讲，《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》从2002年1月1日实施以来，已经过去了13年，形势任务已经发生了重大变化，要根据省委关于美丽浙江、法治浙江建设等重大战略部署，抓紧对这一地方性法规进行修订完善，使其更加具有时代特点和浙江特色。

其次，要界定边界内容，增强重大事项决定的针对性。人大讨论决定重大事项范围广、内容杂，人大重大事项决定权“权力清单”的界定既要体现方法上的灵活性，也要体现立法上的系统性、精确性。在方法上要体现灵活性。重大事项属于动态性立法，重大事项界定总体上要坚持该粗就粗、该细就细的原则，同时范围划分宜粗、具体规定宜细。因此，国家层面的重大事项决定权的清单界定时，可以借鉴省级人大成熟经验，采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的界定办法，对一些实践中在做或者已经明确的可以讨论决定事项应该以上位法的形式进行列举式明确，对于一些地方可以探索的重大事项决定范围，进行原则规定或者预留空间;地方人大层面，根据上位法规定，应该结合本行政区域的实际细化明确人大讨论决定重大事项的具体范围，能具体的就具体。在立法的过程中要体现立法的精确性，根据重大事项的性质和特点，应当分为两大类情况：一类是人大及其常委会必须作出决议、决定的情况;一类是必须向人大及其常委会报告，是否作出决定由人大及其常委会根据情况而定，不作出决定，也可以以意见和建议的方式表达权力机关的意志。这两大类事项内容应尽可能地详尽，并且结合本地区实际，予以明确具体的表述。特别是设区的市获得有限地方立法权后，可以侧重对人大讨论决定城乡管理、环境保护和历史文化保护中的重大事项，以地方立法形式进行规定。

再次，要明确程序责任，保证决定内容得到有效执行。由于宪法和地方组织法没有规定人大讨论决定重大事项的具体程序和法律责任，在实践中大多省市人大讨论决定重大事项是按照代表大会议事规则或者常委会议事规则的有关规定执行。同时，绝大多数都设有法律责任条款，但是也存在落实不够到位的问题。综合实践中证明已经切实可行的做法，建议有关人大讨论决定重大事项清单的立法中应该规定讨论决定重大事项的议案提出、议案内容、议案审议等方面的程序和要求，同时提出保障措施和法律责任。在程序方面，议案的提出应该是国家机关、机构和常委会组成人员联名提出，不同的提出主体，提出和进入审议程序也应该有所不同;议案的内容应该包括基本情况、法律政策依据和事实根据及应该提供的其他材料;议案的审议应当规定审议时间期限和审议意见的处理、公布等。在保障措施和法律责任方面，保障措施上既规定有关国家机关的执行和报告执行情况的时限，又明确人大常委会对执行情况进行监督检查的义务;在法律责任方面应该具体详细列举应该承担法律责任的情况，并规定法律责任后果，特别是规定地方人大常委会不履行重大事项决定权的责任承担和“一府两院”不执行人大重大事项决定内容的责任后果、处罚措施。例如，浙江省的《丽水市人大常委会讨论决定重大事项的暂行规定》第十九条规定“对依法应当由市人大常委会讨论、决定的重大事项擅自作出决定的，市人大常委会应当责成其纠正或者依法予以撤销”，办法还规定，对有关重大事项不报告、不征求意见或者不备案的，市人大常委会可以责成其限期改正。

三、重大事项决定“权力清单”立法中的难点问题处理

通过立法路径来建立人大讨论决定重大事项清单制度，无疑会提高人大讨论决定重大事项的权威性、针对性和可操作性。在立法过程中，如何理解和界定重大事项、如何认识党委决策与重大事项决定权的关系、重大事项决定权与人大其他职权的交叉关系等问题的处理，直接关系着立法的质量，影响着重大事项决定清单的执行效果。这需要我们深化认识，正确处理好相关辩证关系。

首先，立法前对“重大事项”概念的定义。“重大事项”作为一个法律术语，宪法和法律只作了原则性规定，没有明确规定其含义、界定其范围和标准。但是笔者认为，“重大事项”难界定，但不是不可界定。尽管事物不断发展变化，只要是客观存在，只要是遵循宪法、法律的规定和精神，并对本行政区域内的事项有了全面深入的理解和正确的把握，就完全有可能在立法中对一定时期内或者本行政区域内的重大事项加以准确界定。从法律规定和实践看，首先，“重大事项决定权”有别于通常意义上的人大“决定权”， 重大事项更具有实实在在的特点，即“重大事项”应当是具有实质性的具体的大事，而不是一些程序性的问题。比如人事选举任免中的决定权、批准政府工作报告时的决定权，人大所要讨论、决定的重大事项应当具有合法性、重大性、全局性、广泛性、地域性和时间性的特点。因此，在立法中可以把重大事项界定为：在一定时期内，本行政区域的政治、经济、文化和其他社会各项事业发展中，以及涉及广大公民的切身利益和普遍关心的迫切要求解决的带有全局性、根本性、长远性，依照法律规定由国家权力机关讨论、决定，或者有关国家机关必须向国家权力机关报告的事项。例如，2010年 10月，浙江省杭州市人大常委会通过人大常委会讨论决定重大事项的规定，将重大事项定义为关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的事项。近年来，杭州市“引水入城、运河整治、食品安全、生态市建设”等重大事项，都是经过市人代会作出决定的。

其次，立法中人大与党委、政府关系的处理。人大讨论决定重大事项的本质，就在于运用国家政权组织形式、通过法定程序将党的主张转化为国家意志，在于通过人民代表大会制度载体实现党的主张与人民意志的统一。党委决策建议是人大及其常委会确定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则，人大及其常委会决议决定是党委决策建议在国家意志上的体现。彭真同志指出“对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外”。在现实生活中群众对“重大事项”决定主体的认识存在误区，且人大工作的同志对“决定权”与“重大事项决定权”区别认识不清，尤其是没有立法权的地级市往往把一般决定权的行使误当成重大事项决定权行使，致使党委决策代替了人大行使重大事项决定权的职能。因此，在重大事项决定权的立法中，一定要注重人大重大事项决定权与党委重大问题决策权、政府行政管理权的协调性，坚持抓大事、议大事，既要破除“无所作为”的观念，增强行使重大事项决定权的主动性，又要防止过分强调人大决定权而不顾实际，什么都由人大作决定，导致越俎代庖，干涉政府工作。在实际运作中，地方人大常委会要积极争取党委的重视和支持，要全面了解党委的工作重点，根据中心工作的需要行使决定权 。

再次，立法后重大事项决定清单的动态跟进。重大事项是由本行政区域内的经济、政治、文化、社会、生态等现状、历史原因、地理位置、民族风俗等情况决定的，是个动态的概念，不同地区不同条件下，其范围和内容不一样，具有阶段性和区域性的特点，不能设置统一的具体量化标准。因此，要坚持动态跟进原则，既要从本行政区域的实际出发来确定重大事项，又要随着形势的发展变化，适时确定重大事项。除了上文概括的两类区分外，还要厘清重大事项的三个层次，即议而必决、议而可决、应当报告的情形。除了已有明确规定的内容外，还应当增加以下几项 ：一是议而必决的重大事项 。二是议而可决的重大事项，即应当向常委会报告，必要时常委会可以作出。三是应当报告备案的重大事项，主要是行政区划调整、政府机构设置、对外缔结友好城市关系等。同时，由于各地情况千差万别，每一个地方，既有全国或者全省普遍存在的问题，也有本行政区域内的特殊问题，不同区域对重大事项可以有不同的界定，因此，判断重大事项只能从本行政区域的实际情况出发，立足实际，审时度势，因地制宜，科学确立重大事项。例如，浙江省丽水市人大常委会结合当地绿色生态发展和生态环境保护的实际，通过出台《讨论决定重大事项暂行规定》，重点就生态环境保护中的人大讨论决定重大事项的“权力清单”进行了列举，主要是：生态建设与环境保护规划和瓯江流域的污染防治规划的执行情况;自然保护区、文化遗产、风景名胜区的保护规划及实施重要情况;确定和变更市树、市花等代表城市的标志物等。

“徒法不足以自行”。以立法形式对人大讨论决定重大事项的“权力清单”作出界定，只能说有助于人大常委会依据法规的规定更好地行使重大事项决定权，并不意味有了立法的法规就完成了重大事项决定权的行使。人大讨论决定重大事项清单的确立及实施，在相当程度上有赖于人大常委会其他职权的配合行使作保障。特别是重大事项决定权行使后，“一府两院”执行得如何，效果如何，需要通过行使监督权等职权了解掌握情况，保证决议、决定落到实处。

（作者单位：浙江省丽水市人大常委会研究室）