形式有效性：村民自治实践与研究的新思路<br/>——以基层治理创新为中心的考察

形式有效性：村民自治实践与研究的新思路
——以基层治理创新为中心的考察

2016-03-16彭飞

甘肃理论学刊 2016年4期

关键词：村民自治

彭　飞

(华中师范大学　中国农村研究院，武汉　430079)

形式有效性：村民自治实践与研究的新思路
——以基层治理创新为中心的考察

彭飞

(华中师范大学中国农村研究院，武汉430079)

[摘要]村民自治的“形式有效性”，即村民自治的有效实现形式，它包括两方面，一是在“形式”的维度上，新的自治组织、程序、规则等形式，要能够促进村民自治有效运转，动员村民参与公共事务，保障村民的民主权利；二是在“结果”的维度上，这种新的形式要能实现有效治理。近几年，一些地方的村民自治实践正是围绕着“形式有效性”的思路开展的，创造出了新的村民自治形式，带动了村民的参与，促进了村庄发展。在此背景下，村民自治研究的内容和范式也随之发生变化。在研究内容方面，村民自治研究既关注程序民主，也关注治理有效。在研究范式方面，村民自治研究呈现出后现代主义范式，注重村庄的差异性和特殊性。

[关键词]形式有效性；村民自治；村民自治研究

村民自治的发展已经有30多年的时间，作为政治民主化进程中的产物，村民自治被看作是“中国对民主道路和形式的一种探索”。[1]最初，国家将“四个民主”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)作为村民自治运行的原则，同时学界抱着宏大的民主关怀来研究村民自治。不过，过去村民自治的实践效果并不理想，“四个民主”产生了形式化、行政化等问题，与此同时村民自治研究也陷入了一段失落期，转向乡村治理研究和“三农”问题研究。究其原因，这是因为同质化的制度规范，与村庄的历史文化传统、经济社会条件产生了脱节。不过，最近几年，在农村内部问题的驱动下以及国家政策的推动下，一些地方在探索村民自治的有效实现形式，创造出了新的自治形式，“形式有效性”成为村民自治实践的目标。在此背景下，“形成有效性”也逐渐成为村民自治研究的价值关怀，研究内容和研究范式都有重大转变。

一、“形式有效性”命题的提出

(一)地方性难题的浮现

《村组法》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。村民委员会的法律内涵规定了村民自治的双重属性：一是在国家与农村的关系上，农村实行自治，村庄权力的架构不同于行政权力；二是村庄内部权力的运行要按照民主的原则，保障农民的主体地位。于是，我国的农村权力体系逐渐形成了以村党支部、村民委员会、村民代表会议以及村务监督委员会为核心的整体框架，以落实乡村政治的“自治”属性和“民主”属性。以“四个民主”为核心的村民自治框架通过法律政策成为制度化、规范化的机制，在全国农村普遍推行。这样的制度形式，对于保障农民的主体地位、建构有序的乡村秩序和权力体系是有益的。但是，在实际运行中，村民自治遭遇了滑铁卢。这主要表现在以下三方面。一是村民自治的行政化问题。吴毅、吴淼认为，村民自治受着宏观“科层化”逻辑和“压力型”逻辑的挤压，在实际运行中，容易发生变质。[2]二是村民的参与权利没有得到充分保障。仝志辉的研究发现，“四个民主”发展不平衡，村民只有选的权利，但是缺乏参与的机会。[3]三是运行不规范。刘伟的调查发现，在村民选举中存在着拉票和买票现象，而且村民对之深恶痛绝。[4]

另外，除了上述普遍性问题，村民自治的传统形式也难以解决地方性难题。我国农村分布广泛，不同地区有着不同的经济发展水平以及地方性知识，因此它们面临的问题也各具特色。从地方文化的角度来看，华南地区农村的宗族文化相对浓厚，宗族、长老、乡贤在社会秩序中有着较高的地位，在公共事务方面，他们也有着更大的动员能力。而华北地区农村的宗族意识比较淡薄，村庄权力一般集中于村庄能人或强人手中，据笔者调查，在落后的农村，村民更期待通过一个能人带动村庄致富。在农村有着巨大差异性的情况下，用一套标准化的村民自治形式适用于广大农村显然是不合适的。在当今一些农村推行社会建设和社会治理的背景下，村民自治本身存在的问题以及形式滞后的问题愈发突出。通过何种形式将村民带动起来，推动村庄公共事业的发展，即创造一种有效的村民自治形式，将民主程序与治理的有效性结合起来，是这些农村要解决的问题。

(二)国家政策的转型

近几年，国家关于村民自治的政策也逐渐发生变化。2010年的“中央一号文件”在乡村治理方面的规定，关注的主要是村级民主程序，并且明确规定防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务。这时候，中央对于乡村治理中的地方性因素排斥的，关心的还是“四个民主”。而2013年的“中央一号文件”提出有序发展民事调解、文化娱乐、红白喜事理事会等社区性社会组织。社区性社会组织是一种具有地方性和共同体性质的组织，而且它还是正式的村民自治体系之外的社会组织。这说明新的村民自治形式逐渐得到国家层面的认可。2014年和2015年的“中央一号文件”均提出探索村民自治的有效实现形式。《深化农村改革综合性实施方案》更是明确提出，依托乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。“村民自治的有效实现形式”成为国家层面的关怀，这既为各地探索出的新形式提供了政策性依据，也为村民自治的发展提供了总体方向，赋予了地方更大的自主性来推进村民自治，同时也更多地考虑到地方的差异性和特殊性。“形式的有效性”成为村民自治创新的主要议题，它包括两方面，一是创造新的民主形式，带动村民参与公共事务，保障村民的民主权利；二是通过新的形式，实现治理的有效性，即公共事业的发展、社会秩序的稳定等。

二、形式创新：村民自治的实践

“四个民主”的制度文本与许多村庄的经济社会结构、历史文化传统并不相符，导致村民自治流于形式、形同空壳，以致学界发出了“村民自治已死”的声音。[5]不过，近些年，在地方难题的倒逼下和国家政策的推动下，部分农村结合自身的条件与治理需求，围绕着“形式的有效性”，开创了新的自治形式，使村民自治散发出新的活力，也使得程序的民主性与治理的有效性融合起来。

在学界，“蕉岭模式”被视为农村社会治理创新的样本，得到广泛研究。“蕉岭模式”源于广东省蕉岭县在2007年建立村务监事会的创举，最近几年扩展到基层治理体系和程序方面。过去，蕉岭县农村治理主体单一，对乡镇政府的依赖性较强，自我服务能力较弱，导致公共服务效果较差；同时，农民的民主权利得不到保障，缺乏参与公共事务的渠道与平台。[6]为此，蕉岭县探索出“一核三元、四权同步、多层共治”的基层治理体系。其中，协商议事会具有很强的包容性和平等性，蕉岭县协商议事会制度规定：“凡是村里的老党员、老干部、德高望重的宗族前辈、妇女代表、青年代表、政协委员、村辖内企业负责人、异地务工人员代表等都能申请成为议事代表”。*刘燕：《规则型治理：领跑中国基层治理现代化之路——基于广东省蕉岭县基层治理创新的经验与启示》，中国农村研究网，http://www.ccrs.org.cn/index.php?m=article&a=show&id=2545，2016年4月5号访问。“蕉岭模式”的关键在于基层治理的社会化、多元化，通过制度设计，让多元的社会主体参与到治理中，这样不仅保证了村级民主的实现，同时也发动社会力量参与到社会建设中。

随着国家治理理念的转型，以及生态环境、公共服务、群众办事等社会问题的凸显，社会治理成为国家和地方的重要任务。近几年，厦门市海沧区利用“美丽厦门共同缔造”的契机，打造了社会治理的“海沧模式”，带动了村(居)民自治。长期以来，在海沧区，政府包办了基础设施建设、社会管理和服务、民生保障等工作，但是工作开展过程并不顺利，效果也不明显，一些村民不配合政府工作，甚至企图从建设中谋利，缺乏参与的积极性。基于此，海沧区通过“共同缔造”的理念，构建“纵向到底、横向到边、纵横交错、互动共治”的社会治理体系，激发村居民参与建设，积极吸纳社会力量参与。在共同缔造中，一些社区成立了“道德评议会”、“乡贤理事会”等自治组织，它们承担着征集民意、化解纠纷、动员参与等功能；培育了“法律服务之家”、“妇女互助会”等村居民互助组织，在提供公益性服务方面发挥着重要作用。[7]除了成立自治性、公益性的组织，海沧区还将自治单元延伸到小区、网格及楼栋，探索出“微自治”的形式，保障了村居民民主参与的权利。[8]

除了广东蕉岭和厦门海沧的实践外，还有许多地方在探索基层治理的有效路径，如湖北秭归的“一长八员制”、广东云浮的“村民理事会”、湖北恩施的“寓法于治”。这些地方探索的形式虽然不同，但是它们背后的价值理念与思路是相同的。一是在自身实际条件的基础上，贯彻民主的理念，制定出能够真正动员村民参与且有效的民主程序。二是将治理的有效性与民主性结合起来，形成以治理为导向的民主，既保证民主的实质性，也保证治理的民主性。

二、村民自治研究的转型

在村民自治探索有效实现形式的背景下，村民自治研究的思路也随之进行转型。上世纪90年代，学界掀起了“村民自治研究浪潮”，不同学科领域的学者从各自学科属性出发探讨村民自治制度及其运行情况。这一时期，虽然百家争鸣、成果丰硕，但是在民主理念与实践的吸引力下，研究者们大多从国家、制度、民主价值等宏观或理论的视角来论证村民自治这项民主实践的规范性和正当性。这段时期的村民自治研究渗透着强烈的、规范性的民主关怀，具有代表性的徐勇、贺雪峰、白钢、仝志辉等人的研究呈现出一种外部视角和制度主义思维。*关于他们几人早期对村民自治的研究，具体详见徐勇《中国农村村民自治》，武汉，华中师范大学出版社，1997年；贺雪峰《村民自治的功能及其合理性》，载《社会主义研究》，1999年第6期；白钢、赵寿星《选举与治理：中国村民自治研究》，北京，中国社会科学出版社，2001年；仝志辉《选举事件与村庄政治》，北京，中国社会科学出版社，2004年。他们运用制度规范、民主理论来审视村民自治的实际运行，集中体现在三方面：一是从政治民主的角度论证村民自治的合理性；二是从法律角度阐释村民自治的运行规范；三是从实践角度分析乡村结构对民主程序的影响。其中，村民委员会研究和选举制度研究在村民自治研究中处于核心地位。[9]这一时期的村治研究由于过分追求民主价值和制度规范，忽视了村庄的内部因素以及村民自治的实质效果。

二十一世纪初，“三农问题”走进大众视野，村民自治研究开始关注基层民生问题，之后的一段时期，乡村治理、“三农”研究成为农村研究的主流。华中地区的村治研究学派提出“由对农村政治性焦点事件的关注转向对非仪式化的平静乡村日常生活情态的理解的主张，而从企业改制、宗族文化、村政兴衰等角度讨论村庄治理等内容，也取代村民自治成为这一时期我们新的研究主题”。[10]同时，由于村民自治在实际运行中出现了贿选、家族势力等问题，许多学者对村民自治表示失望，甚至是质疑和否定。[11]。

近几年，随着社会建设的深入以及抗争性事件的频发，农民的意见和参与成为影响乡村治理效果的关键因素，因此，参与问题、自治问题成为基层治理的解决的主要问题。如上文所述，最近几年，许多地方在此背景下探索基层治理的形式和机制，重视农民在治理中的参与，将民主与治理融合起来。在村民自治实践的驱动下，村民自治研究逐渐从失落中走出来，在研究内容、研究范式方面有了重大突破。

(一)研究内容：村民自治的有效实现

在研究内容方面，村民自治研究由关注制度规范、结构功能转向“村民自治的有效实现形式”。村民自治的有效实现，既指自治的民主程序得以落实，也指治理效果能够达到预期目标、实现公共利益。村民自治的“有效实现形式”研究主要包括自治单元研究、自治主体研究、自治程序研究、自治条件研究等。在自治单元研究方面，多数研究者从乡村传统出发，结合地方实践，主张将自治单元由行政村延伸到具有血缘、地缘传统的层级。徐勇认为，“家户制”自古以来在基层治理中发挥着基础性作用，他主张“首先以一家一户为政治责任单位，提倡各家‘看好自家门，管好自家人’，形成基础性秩序。随后以家户为单位建立纯民间性的理事会，共同参与和共同管理村落共同事务”。[12]赵秀玲研究了基层出现的“微自治”，“微自治”范围相较于行政村自治下移，包括村民小组自治、“院落—门栋”自治、“小事物”自治等，她认为“微自治”有助于夯实参与式治理的微观基础、推动村居民自治的理论建设以及制度创新。[13]社科院调研组调查发现，村民自治体适度下沉到自然村或村民小组一级，有助于社会管理和提供公共服务。[14]

在自治主体研究方面，村民自治研究的重心由研究村民委员会、村务监督委员会等正式的村庄政治主体转移到新兴的、非制度化的基层治理主体，如村民理事会、协商议事会、乡贤长老、能人、社会组织等，探讨它们在村级民主以及乡村建设中发挥的作用。徐勇、吴记峰研究发现，广东省云浮市通过开发传统资源而成立的村民理事会，能够促进社会建设，不过，村民理事会面临着与原有的组织体制协调整合的困境。[15]卢福营通过对浙江发达地区农村的研究，发现农村新兴的经济能人(如私营企业主、专业大户、乡镇企业管理者等)被吸纳到村级领导班子，形成了能人治村的模式，能人治村虽然具有权威政治的性质，但是建立在民主基础之上，村庄领袖要通过选举产生，且要得到村民认同。[16]肖唐镖调查发现，在宗族型村庄，宗族和其他专业性自治组织在按着民主—自治的规则治理着底层乡村(自然村)，因此他认为，乡村社会内生的一些传统组织资源如宗族等，不仅不是社区公共治理的障碍，相反却有可能成为民主—自治的基础。[17]

在自治程序研究方面，村民自治研究关注的是具有协商议事性质、地方性和操作性的规则程序。如彭大鹏对成都新村发展议事会的设立规则、职能职责、议事程序进行研究，成都农村将行政功能与自治功能分离，形成了一套严密的议事程序，落实了农民的自治权利。[18]还有研究认为村规民约创造了提升村级治理绩效所需的制度性社会资本。[19]在自治条件研究方面，有研究者从村庄社会基础的角度研究村民自治有效实现的条件。具有代表性的是邓大才的研究，他认为利益相关、文化相连、地域相近、群众自愿、规模适度是村民自治有效实现的基本条件。[20]

(二)研究范式：后现代主义

村民自治研究内容的转型折射出研究范式的变化。早期的村民自治研究大多采用制度主义、结构—功能主义、国家—社会分析框架等研究方法，将村庄领域看作是宏观社会的一个延伸，将具有差异性的村庄看作是一个整体，将村民自治看作是国家建构的一项实践。这些研究持以宏大的理论与制度关怀，分析村民自治在现代化进程中的重大意义。在当时的背景下，这些研究是有其必要价值的，村民自治在当时作为一项新生事物，是需要理论上的合法性的。但是，随着村民自治的发展，先前的村民自治研究范式显然已经跟不上地方实践。一个重要的原因是，早期的村民自治研究是现代主义观念下的产物，追求普适性、规范性以及理性，而中国村庄的经济社会、历史文化条件的差异是非常大的，其所面临的问题也是不同的，显然，现代主义范式与中国农村的实际存在一定的张力。而近十年的村民自治研究正在从现代主义走向后现代主义，摆脱普遍主义的束缚，追求特殊主义和地方性知识，关注个体性和差异性。在后现代主义的范式下，村民自治研究更多地关怀村庄的文化传统以及现实条件。

在不同的研究范式下，村民自治研究处理民主与治理的关系也是不同的。九十年代的村民自治研究是“民主压倒治理”，学界对民主的狂热期待，使得村民自治的治理功能与价值被忽视。二十一世纪初期的村民自治研究是“治理压倒民主”，学界将重心转向乡村治理，研究村庄治理的社会基础、结构特征，却忽视了村民自治的民主程序。近十年的村民自治研究则是将“治理与民主有效融合”，在实践性民主的推动下，开始关注基层创造的协商议事等组织与程序，并且重视治理的有效性。

三、讨论：“形式有效性”——自治与民主的融合

通过村民自治实践的创新以及村民自治研究的转型，我们对村民自治的“形式有效性”有了一个比较明确的界定，即有效的村民自治形式，既能保证村民的民主权利，同时还能实现有效治理。在理论维度上，“形式有效性”是形式民主与实质民主的统一，或者说是自治与民主的融合。在自治的范畴内，农村应该有一定的自主性，按照自己的意愿、根据实际情况选择治理方式、治理规则、治理内容。在这个思路下，农村在自治单元、自治主体、自治程序等自治形式上的创新都是符合自治内涵的。也因此，不管是传统文化资源，还是现代的治理技术，虽然它们未必完全符合理想化的民主程序，但从自治内涵上来看它们对于治理都是有意义的。村民自治的制度机制需要建立在现实条件以及自身意愿的基础上。在民主的范畴内，虽然不能将“四个民主”等同于村民自治，但是村民自治的运行仍脱离不了民主。即使农村能够自主选择适合自身条件的治理规则，但是这种治理规则必须要建立在民主基础上，要能够体现民意，通过创新组织形式、议事程序，发挥协商民主的价值，实行多元治理，最终推动村民自治的有效实现。

“形式有效性”的提出，对于促进村民自治发展、推进村级民主、提升乡村治理水平有着重要意义，但是它仍面临一些问题。新的村民自治形式虽然在一定程度上吸纳了村民的参与，推动村庄公共建设，但是它们大都是在政府主导下建立的。在这种情况下，新的自治形式能否长久运行，值得进一步探讨。另外，新的自治程序是否真正符合民主的内涵，这也需要进一步研究。

参考文献：

[1]徐勇.论中国农村村民自治的创造性和独特性[J].求索,1997，(4).

[2]吴毅，吴淼.村民自治在乡土社会的遭遇——以白村为个案[M].武汉：华中师范大学出版社，2003.

[3]仝志辉.村民自治三十年[J].经济研究参考,2008，(32).

[4]刘伟.村民自治的运行难题与重构路径——基于一项全国性访谈的初步探讨[J].江汉论坛,2015，(2).

[5]邓大才.村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察[J].政治学研究,2014，(6).

[6]刘辉凤.蕉岭县农村社会治理体制创新实践与探索[J].鄂州大学学报,2015，(8).

[7][8] 邓大才、白雪娇等.海沧跨越：在共同缔造中提升社会治理[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[9]黄振华.村民自治研究的范式转换与理论提升[J].理论与改革,2015，(6).

[10]吴毅、贺雪峰、罗兴佐、董磊明、吴理财.村治研究的路径与主体[J].开放时代,2005，(4).

[11]徐勇.拓展村民自治研究的广阔空间[J].东南学术,2016，(2).

[12]徐勇.中国的家户制传统与农村发展道路——以俄国、印度的村社传统为参照》，《中国社会科学[J].中国社会科学,2013，(8).