养老金入市社会监督探讨

□文/李　颖（天津财经大学研究生院　天津）



养老金入市社会监督探讨

□文/李颖
（天津财经大学研究生院天津）

［提要］ 2015年8月，国务院出台《基本养老保险基金投资管理办法》，预示着养老金入市势在必行。然而，市场有风险，养老金的市场运作一旦失败，后果将不堪设想。本文在分析我国目前养老基金的社会监督缺陷基础上，参看先进社会保障国家的社会监督制度经验，为完善我国入市后养老金运营管理的社会监督提出建议。

关键词：养老金入市；社会监督；信息公开

收录日期：2016年5月31日

一、前言

养老金入市指的是将养老基金个人账户部分进行资本市场的投资。养老金直接关乎公众退休后的生活收入来源，一方面养老金入市若成功则有利于养老金的保值增值与稳定股市；另一方面养老基金入市受利率、市场、投资管理机构管理水平、投资战略等多重因素影响，存在着各种高危风险。一旦在养老金入市进程中出现被挤占挪用或运营失败等问题，容易引发政府公信力缺失、社会动荡等问题。要及时正确地规避风险，不仅需要社会保障基金理事会与投资管理机构的正确决策，还需要国家行政监管机构与社会力量的共同监督。笔者认为，对于入市后养老金的运营管理，公众有最大的监督权，并且以公众为监督主体的社会监督比政府监管更有效、更重要。

二、养老金入市面临的主要风险

养老金个人账户入市这一重大决策是基于我国目前日趋严重的老龄化现状和养老金收不抵支问题而提出的解决方案，如能顺利实施，则有着提高养老金收益率、降低财政补贴压力、保障公众老有所养、为股市乃至实体经济注入活力等重大意义。然而，市场是一把双刃剑，机遇与挑战往往并肩而行，养老金入市面临着重大机遇的同时，往往也伴随着大量风险，需要时刻保持警惕。养老金入市的潜在主要风险包括资本市场的系统风险和养老金入市自身伴随的特殊风险。由于我国资本市场起步较晚，目前仍处于初级发展阶段，缺乏健全的抵抗风险的机制和能力，容易受到利率波动、通货膨胀、政策制定滞后、股票自身波动等因素的影响。而养老金自身的风险主要有：运营方寻租风险、风险管理技术风险、监管不力风险。本次养老金个人账户的大规模入市也意味着巨大的投资成本和投资风险。在风险环绕的情况下，养老金个人账户的投资选择和运营必须尤为谨慎，因为一旦失败，无论哪个相关者都无力承担责任。如何妥善解决这一难题，则需要学术界和实务部门慎重探讨、决策。

三、我国养老保险基金运营管理社会监督现状及存在的问题

（一）养老保险基金运营管理社会监督现状。在我国，实现社会监督主要依靠舆论监督、公众监督、社会团体监督、法律监督四大途径。目前的养老保险基金运营监管现状是：过于依赖政府监督，社会监督难以发挥其本来作用，且政府监管并未起到理想的作用，养老保险基金被挤占挪用、贪腐的先例屡禁不绝。如曾轰动一时的2006年7月曝光的上海社保案，上海劳动与社会保障局祝均一因涉嫌挤占挪用32亿元社保基金而被逮捕，上海社保基金多年被违规操作的恶性事件浮出水面，公众才因而知道自己的“保命钱”已被非法挪用了八年。这一事件的影响非常恶劣，其发生的根本原因就在于上海的政府部门集投资运营和社保资金行政主管的权力于一身，且运营状况不对外公开，涉嫌贪腐的官员在其中进行了大量暗箱操作。事实上，在此之前上海社保基金早已显现出坏账丛生、投资屡挫屡投的情况，八年间却并未受到任何惩治或纠正，而只接收到一些警示作用微弱的风险提示，充分说明了政府内部监督模式的低效率性。在社会保险基金监督体制不完善的情况下，养老基金的安全令人担忧。事实上，作为养老金的所有者和受益人，公众有权利、有必要参与到养老金入市的社会监督中，并为入市后的养老基金的稳健运营提供建设性意见，以保障自身的合法权益。

（二）养老保险基金社会监督存在的问题。随着国家民主政治建设的进步，信息大爆炸时代的到来，社会监督拥有了越来越强大的力量。但就养老金入市而言，这四种途径的社会监督的实现都存在问题。

1、法律监督滞后且层次低。2015年8月23日出台的《基本养老保险基金投资管理办法》（下文中简称为《办法》）意味着养老金入市的正式获批。然而，该办法的立法层级仅为行政法规，法律效力、法律层次较低，不利于法律监督的顺利开展。2016年养老金入市在即，政府及相关法律制定部门仍无进一步的立法打算。按照我国的立法惯例，往往是当体制运行出现重大问题而难以为继，或暴露明显缺陷时，政府才赶紧出台紧急政策挽救，往往治标不治本，缺乏未雨绸缪的抵御机制。而国外很多社会保障制度较为成熟国家的做法相对可取，出台重大决策时，立法先行。另外，我国近年来多地社会保障基金被挤占挪用的情况已经成为公开的秘密，却始终无相应的专门法律条文来解释或规范这类事件，违规操作社会保障基金的行为没有得到相应惩罚，就等于得到变相鼓励，只会越演越烈。养老金入市后的基金管理面临着多重风险，且没有高层次的法律监督来保障，前景令人担忧。

2、公众监督有心无力。第一，公众未被政府纳入监督养老金运营管理的主体中。公众监督需要政府的赋权，政府赋予公众权力的最重要途径则是立法。然而，遗憾的是，《办法》一文中，并未提及作为养老金受益主体的公众享有的监督权力。在接受监督方面，该办法的第十五条仅规定国务院授权的养老基金管理机构接受受托人的监督，受托人为省级人民政府，只规定养老金入市运营接受政府监督。事实上，在养老金入市这件事上，社会监督比政府监督更为重要。首先，养老金入市目前主要由政府设立的养老基金管理机构运营，若一味强调政府监管，无异于政府身兼裁判和运动员两职，权力没有得到约束，不可能做到公平、合理、高效，养老金入市的运营一旦出现差错，将是政府和公众不可承受之痛；其次，养老金入市运营管理的是公众的养老金，需要负责的直接对象是公众，因此它不仅要接受政府监管部门的监督，更需要接受公众监督。第二，公众缺乏专业的养老金管理知识。虽然随着近年来经济的迅速增长，我国公众的收入水平也在逐年增高，理财也成为人们分配收入的重要部分，但大多数人的主要理财方式仍倾向于在较为保守的储蓄，对股票、债券、基金等缺乏必要的常识，就更不用提养老金投资涉及的通货膨胀、投资回报率、替代率等专业知识了。在这种情况下，大多数公众简单地认为自己只需履行按时缴纳养老保险基本费用的义务，到退休时必然就有相应数额的养老金发放。他们对养老金入市保持着置身事外的态度，平时无法、也没有想过实现监督权力。一旦入市后的养老金出现问题时，公众只能表示愤怒或者无奈。

3、工会未发挥应有的监督作用。在参与养老金入市监督的社会团体中，工会最具有话语权和代表性。然而，不同于欧美发达国家的强大工会力量，我国工会组织往往无法取得真正的独立地位，在企业与员工之间发生各种劳务纠纷时表现软弱。甚至有些工会站到企业的利益队伍中，无法对企业中政策的制定和执行、社会福利的发放与管理起到真正的督促作用。在养老金入市的情况下，养老保险基金管理的工作内容更加复杂，涉及到与企业、政府、社会保障基金理事会、被投资方的多方交涉，工会的不作为或无法作为导致其在履行社会监督责任的失职。

4、舆论监督受到抑制。正常情况下，舆论监督的实现主要依靠新闻媒体发布评论、报道、民意测评等方式实现。在互联网发展迅猛的现代社会，网络成为发表言论的公共平台，人人都可以成为记者、主播、段子手，舆论监督更能爆发出前有未有的巨大力量。养老金入市与公民的切身利益息息相关，敏感性强，消息一经传出，就成为人们的议论热点。然而，由于养老金的具体运营流程和情况等细节的透明度不高、部分地方政府管理机构施加行政压力、新闻媒体缺乏可靠的相关资料来源等原因，容易造成消息封锁或以讹传讹的状况。由于对实际情况缺乏了解，因而社会舆论难以了解真正问题所在，也影响到他们对养老金入市的舆论监督。

四、完善养老金入市社会监督的建议

（一）完善养老金保险基金信息公开机制。养老金的最终财产所有权归参保者与企业所有，养老金入市的成败与参保者的利益直接相关，因而参保者与企业对养老金保险的运营管理具有知情权。反之，作为养老金运营管理的代理人，政府有义务接受作为委托人的参保者的问责和监督。为保障参保者的知情权并提高社会监督效率，政府应尽早完善养老金保险信息公开机制，同时做好实务部门和网络的信息开放工作。实务部门方面，政府应主动建立专门的法定咨询机构，招聘具有高度职业素养的工作人员专职为参保者解释养老金的运营原理、流程、状况。网络方面，政府则应设立专门的网站门户，主动公开透明各种养老金管理的相关信息，开放评论功能，并及时反馈到养老金运营管理部门。

（二）为养老基金监管专门立法。西方发达国家社会保障制度的起点早、发展时间长，在社会保险基金监管方面也积累了较为先进的法制建设经验，如美国1935年和1940年先后将听证制度和申诉委员会制度纳入社会保障的法律中；英国1961年出台了《信托投资法》，并将其作为基本的养老保险基金的监管法律。我国到目前为止仍无任何关于社会保险基金监管的专门法律，与西方发达国家相比，显然非常落后。养老金入市将会面临空前的风险和挑战，有效的法律监管是维持其良好运营的重要前提。当务之急，立法部门应果断迅速地出台一部专门规定基金监管的法律。这部法律内容应包括：参与监督的独立政府部门，各级政府监督部门及人民的监督权力、监督内容和方式、惩罚措施。通过严格的法律规定，不但能提高公众社会监督地位和效率，对养老金的运营管理更能直接形成严格的法律监督。

（三）普及财政金融知识。公众对财政金融知识的匮乏不但有公众自己的责任，学校基本教育、工会也难辞其咎。为更好地实现对入市后的养老基金运营管理的监督，从公众自身而言，应主动积极谋求进步，学好基本理财金融知识，意识到养老金的入市与自身利益息息相关，对养老金的运营管理持续密切关注，发现不良情况时及时举报或是给予建议。从学校基本教育而言，则应注重公民意识和维权意识的培养，激发学生主动关注和学习国家财政、社会保障等相关知识的兴趣。从工会而言，则应尽到自身责任，定期为企业内参保者普及财政、投资管理知识，发动参保者自觉参与到养老基金的社会监督中。

（四）设立专门非政府的养老金监管机构。1958年创立的英国职业年金咨询局为各国社会保障体系中的社会组织监督做出了良好榜样。该咨询局的做法是：核心监管体系与辅助监管体系。核心监管体系包括议会、金融服务局、联合供款局、税务局等机构，并专门设置了年金监管委员会来协调上述各机构间的策略、手段和信息。辅助监管体系则主要由申诉机制和仲裁机制构成，申诉机制负责反映公众意见，仲裁机制负责仲裁年金纠纷。在监管养老金运营的具体做法上，我国可模拟英国的职业年金咨询局结构，引入专业的审计、财政、法务、金融、管理人才及工会代表来成立专业的非政府行政权力主管的养老金监管机构，并立法予以保障。

主要参考文献：

［1］姜林男.中国养老金入市风险及对策研究［D］.东北师范大学，2013.

［2］李倩.英国职业年金监管体制对中国的启示［J］.行政事业资产与财务，2012.7.

［3］刘建辉.我国社会保障基金社会监督问题研究［D］.沈阳师范大学，2014.

［4］张敬伟.养老金入市应回归民生逻辑［N］.上海证券报，2015.3.20.

中图分类号：F84

文献标识码：A