食品安全监管的公众参与机制

刘欣然

【摘要】近年来，食品安全问题成为社会、民众日益关注的问题，2015年新修订的《食品安全法》为食品安全提供了法律支撑。文章通过分析公众参与食品安全的现实意义，进而探究食品安全监管中公众参与所面临的困境，提出完善法律制度，扩大公众参与主体，增强公众参与度等建议。

【关键词】食品安全监管 公众参与 信息公开

【中图分类号】D922.16 【文献标识码】A

民以食为天，食以安为重。食品安全关系着公民的健康和生命，安全的食品是大多数消费者最直接、最根本的需求。前几年，三鹿奶粉事件、瘦肉精、漂白馒头等重大食品安全事故屡见不鲜，所有矛头和批评之音逐渐汇聚到以政府为主体的监管机制的缺失，这也引起了我们对食品安全问题监管的思考。2014年7月20日，上海广播电视台官方微博爆料出麦当劳、肯得基等快餐供应商上海福喜食品公司使用劣质肉，当夜上海食品药监部门、公安部门立即展开调查，收集证据并拘捕涉案人员，终于对此次食品安全划上了句号。由此可见，对各类安全事件的曝光到传播，媒体、大众、网络的作用是不可或缺的，并对探讨食品安全监管中公众参与有着积极的推动作用。

食品安全公众参与机制的理论基础

食品安全公众参与机制问题的背景。食品安全公众参与机制指的是公众通过制度化的设计，遵循法律规章的约束，以一定的形式参与到食品安全问题的监管中，维护市场健康稳定的秩序①。改革开放以来，我国食品安全监管主要是以政府为主导：设立食品安全委员会、质量检测局、卫生局等监管主体进行监督，通过颁布《食品安全法》进行保障。然而，食品安全事故频发，多重行政监管机构形同虚设，更加凸显食品安全监管机制所体现的现实问题：忽视公众利益，缺少与公众的沟通，忽视公众在食品安全监督管理机制中的重要地位。21世纪开始，食品安全问题的监管向多元化发展，从之前的“全能型政府”向“有限型政府”转变，并且大力倡导公众参与。从2009年第一部《食品安全法》到2015年新修订的《食品安全法》，不仅使政府在食品安全中扮演重要角色，还新增了许多操作性较强的法律条文，为公众参与食品安全问题提供了有力的保障。

食品安全公众参与的现实意义。第一，公众参与是对政府监管机制的补充。国家对于食品安全问题的监管机制，主要以法律法规以及工商、质检等各个部门为监督主体来保障运行。对于具体发生的食品安全事故，收集食品安全信息十分复杂，而问题的发生也可能存在于食品的生产、运输、保管、销售等阶段，而此类信息也可能被不特定的主体所掌握，在面临这种情况时，单靠国家食品安全的监督机制难以及时有效地收集资料、分析问题。公众由于其利益的相关性，在面临食品安全事故时有更大的积极性和热情，他们所采取的措施也是尤为直接和有效的。在市场经济条件下，社会发展迅速，分工更加细化，政府所面临的问题也日益复杂，并呈现不同的态势。而公众作为食品的直接消费者，能够直观面对食品问题，更加容易发现政府监管的阴影区，对政府监管机制进行有效的补充。

第二，公众参与能够减少政府监管的成本。现代社会是一个经济社会，市场经济制度不断深化，社会公共事务不断细化，政府处理公共事务的成本也随之不断提高，这就需要社会组织和团体能够分担政府在处理公共事务上的巨大负担②。一方面，可以作为政府信息收集的渠道，减少政府对监督管理机构的投入；另一方面，有利于保证政府的独立性和公正性。公众参与食品安全监督机制的重要目的是对政府的监管提供有效及时的信息。随着社会的进步和发展，食品的生产方式逐渐以工业生产、流线生产为主，其复杂程度脱离民众的原有观念，食品的质量也更加难以保障。在发生食品安全事故时，食品安全信息的确定，则是能否及时有效的控制食品安全事故发生的重要因素。而公众的组成主体广泛，不乏各行各业的领军人物，因而在面对食品安全的预警和防范能够更加的快捷、准确。

食品安全公众参与机制的障碍

食品安全公众参与机制的规范化程度低。2015年新修订的《食品安全法》第九条规定：食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和内部奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。这是本法关于公众参与食品安全监管机制的明确规定。同时《食品安全法》第三条、第十条也涉及公众参与的内容。由此可见，关于公众参与的法律规定完全是笼统的、概括的。这些规定大多是原则性的，仅仅是规定了应当增加公众参与的机制，没有明确公众参与食品安全的监管机制所具体遵循的程序以及享有的权利。缺乏制度保障的公众参与，不可能具体落实到各地的实践当中，缺乏具体的操作流程，不可能调动公众参与的积极性，最终公众参与机制仅仅是停留在法律条文当中，也只是流于形式。

公众参与主体大部分是食品的直接消费者，当食品安全问题发生时，他们作为主要的公众参与主体进行维权活动。而食品是生活的必须品，价格大多都在百元以下，生产者或者销售者即使以几倍或者十几倍的价格进行赔偿，也远远低于消费者其投诉或者诉讼所花费的时间成本和金钱，这使得消费者不得不放弃维权。《食品安全法》第一百四十八条第二款中规定，销售者明知不符合食品安全标准仍然销售，生产者生产不符合食品安全标准的，消费者可以要求生产者或者销售者赔偿损失，并且赔偿购买食品价款的十倍或者遭受损失三倍的赔偿，惩罚金额不足一千元的按照一千元计算。我国民事诉讼的周期一般在三个月以上，从收集资料到起诉再到一审判决，消耗的时间、精力不仅是这十倍的价款或者三倍的损失能够等价对比。

食品安全公众参与机制的组织化规模小。公众参与食品安全监管主要是公众购买到不符合安全标准的食品，而向消费者协会投诉或者向法院起诉的过程。目前就公众个人主动对食品安全的监督机制进行批评建议的行为少之又少。如杭州市市场监督管理局公布的2014年食品抽查中，亨氏联合有限公司生产的米粉中铅含量严重超标，在调查中发现该公司对于消费者的投诉大多是主动和解、赔偿，大部分受害者没有这方面的维权意识。一些消费者因不符合标准的食品而遭受损害，即使进行了维权行动，但是面对这些资本雄厚，拥有更多信息的大型公司，个人维权过于分散、力量弱小，难以形成广泛的社会影响和关注度。分散的公众参与形式更多的导致食品安全的监管机关与具有更大的社会影响的企业之间的利益博弈，食品监管机关成为企业的代言人，导致公众参与只能浮于表面③，损害公众的利益，使得食品安全公众参与机制的权利被架空，最终导致市场混乱，公共利益受损。

公众参与大多是以个人的形式，使其相对于大型的企业、组织，存在着天然的弱势。公众参与的群体性组织形式主要是消费者协会以及其他自治组织，它们大多都是民间的、非盈利的、自愿的。这类组织是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会组织，而实践中在面对重大的食品安全问题，很难看到消费者协会进行及时有效的问题预防和处理。消费者协会作为一个民间组织，与大型企业相比，其力量稍显薄弱。造成公众参与的群体性组织全部失效的主要原因：其一，资金的来源主要依赖政府和社会组织，在其行动上也往往依附于政府；其二，社会组织进行公众参与的过程经常受到行政机关的不当干涉，难以保障其独立性和公正性。

食品安全公众参与机制实现的可能性低。设立食品安全公众参与机制是为了保障公众能够更好地参与到食品安全监管机制中，能够为政府的监管提供良好的途径，减少政府在监管中的巨大开支，提升食品安全的标准，使得广大消费者能够安心的购买食品。公众参与食品监管是一个动态的参与过程，需要公众去了解食品安全的相关信息，有良好的途径去向有关部门提出建议、批评和举报，政府对于公众的意见应当及时的反馈。

公开和参与构成了现代民主的两大要素。公开是参与的前提，没有信息公开，就没有公众的知情权，那么公众参与也无从谈起。然而在我国食品问题发生后，只能从政府网站上查到相关的产品召回信息，对于后续的处理仍旧没有公开。而在政府的政务公开栏目中，更多的是相关的法律法规，缺乏实际的内容。而在实践中，消费者与企业之间的信息存在巨大差异，消费者只能依靠个人的经验来判断食品的安全，这使得公众对食品安全的信任越来越少，参与的积极性和热情受到打击。公众参与需要更加合理的便捷渠道，使得公众的意见能够快速传达给政府机构。在食品安全问题当中，越早发现食品安全问题，则对于问题的解决、损失的减少有着重大影响。目前我国公众参与的渠道大多以消费者的投诉、起诉，消费者协会的协调为主，但是周期长、见效慢，仍然是目前公众参与表达意见的重要难点。同时对于公众所提出的意见，政府机构难以形成重视，造成了公众意见的拖延。我国现行的法律法规对于公众意见的答复期限没有明确的规定，造成公众意见及时反馈出现困难，许多问题也在拖延中无疾而终。

食品安全公众参与机制的构建路径

完善食品安全公众参与机制的规范化。构建一个行之有效的食品安全公众参与机制，其前提在于国家法律制度的保障。《食品安全法》第十二条：任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。从法律上确立了公众参与机制的基础，但是并未明确规定公众参与的具体程序和权利。首先应明确公众在参与过程中的具体权利。在市场经济中，面对纷繁复杂的食品安全问题，需要何时发挥公众参与的作用，应当如何发挥及应对一直存在的问题。以消费者协会为例：在面对食品安全问题时，消协主要以事后的调查为主，而食品安全的问题严重，则完全由国家的工商、卫生等机构负责，公众参与在此阶段缺乏可行性。由此公众参与的具体权利应当以法律的形式明确，与食品安全问题的事前预防和事后调查相结合。

确立公众参与食品安全的机制，要求公众能够有良好的参与意识，树立正确的维权观念，同时也应当提高惩罚金额和赔偿金额，加强食品安全的公益诉讼。食品安全问题的受害者主要是消费者，而时间成本、经济成本和维权成功后获得的赔偿价额是大部分消费者维权的主要考量因素。在我国虽然规定消费者在受到食品安全问题的侵害后可以要求赔偿金和惩罚金，但是其力度太小，更多的是弥补消费者的损失，难以调动公众维权的积极性。同时对于食品安全的问题，公众可以提出公益诉讼④，维护因食品问题受到损失的消费者的权益。在此可以参考美国关于食品安全的公益诉讼，公众可以在胜诉后获得一定比例的惩罚金。

加强食品安全公众参与机制的组织化。食品安全公众参与机制的有效运行，需要公众组织与食品监督管理机制的协同作用。在公众参与过程中，个体占据大部分，但因其存在着天然的弱势：个人的力量薄弱，信息量小，影响力较低。这使得在公众参与的过程，个体的参与难以获得成功，即使取得成果，其影响力较低，也达不到通过公众参与对市场的监管作用。而对于社会组织、行业组织来说，代表着一个行业、集体的利益，食品安全损害其利益时所产生的影响是个体不能相比的。

社会团体、社会组织能否有效的发挥公众参与的作用，需要加强组织的行业自律性、公正性及独立性建设。具体来说，一个组织发挥作用的首要前提是该组织有着明确的目标和保障实现其既定目标的合理制度。目前我国进行公众参与的社会组织以政府的认可为形成条件，在职能上从属于政府的活动，缺乏了行业、组织本身的独立性和公正性，更不用说通过社会团体、组织对食品安全进行独立监管。

为保障食品安全公众参与机制的有效运行，组织的独立性建设尤为关键。首先，应当保证组织资金来源的独立。如消费者协会的活动资金主要是通过政府划拨。其次，政府应当尊重组织在公众参与者中的地位，保证在进行食品安全监管时的平等。最后，政府应当下放一部分监管权利。发挥组织和政府的协同作用，保证食品安全监管机制的有效运行。

提高食品安全公众参与机制的可操作性。拓展公众的参与渠道是提高食品安全公众参与机制可操作性的重要条件。目前，随着科学技术的发展，积极发展网络应用，加强互联网上的交流，提高政府与公众之间的互动，便于政府的监管机制了解民意民情，舆论动向，并针对情况做出对策。同时贯彻落实民众的法律听证权利，在建立法律法规的过程中，听取各阶层的声音，鼓励公众的网络参与，拓宽参与渠道，共同践行公众参与机制。

为了保障公众参与的有效进行，政府的信息公开是前提，公众的参与是关键，政府的反馈是保障。一方面，应当完善政府的信息公开制度，公众能够获取足够有效的信息，是参与食品安全监管机制的前提，离开了信息，公众难以对复杂的食品问题做出准确的判断。在我国，信息的公开主要是通过各部门的分工公开，更容易造成信息的遗漏。建立一个协调完善的信息管理公开制度是确有必要的，由统一的部门对于政府公开的信息进行整合公开，统一发布，同时注意食品安全网络信息公开也是政府信息公开的重要组成部分。另一方面，建立及时有效的政府反馈机制。公众对食品安全进行参与，提出了意见，政府应当在平等的基础上，及时进行回馈，这反映了政府公众利益的关心程度。建立完整的政府反馈制度，是政府执政为民，服务型政府的重要体现。政府的反馈机制有效运行，需要从立法的角度规定政府的反馈义务，反馈的期限，反馈的评价机制，问题的追责机制，由此才能提高食品安全公众参与实现的可能性。

结语

近年来，食品事故的频发导致了公众对食品安全问题的关注度日益提高，这凸显了我国目前的食品安全监管体制存在着较大漏洞，即缺乏公众参与。为了保障食品安全监管机制的有效运行，确有必要加强公众参与，从而减少食品安全事故隐患，保障人民群众的合法权益，维护社会稳定。

（作者单位：中国农业大学人文与发展学院）

【注释】

①齐萌：“从威权管制到合作治理：我国食品安全监管机制之转变”，《河北法学》，2013年第3期，第52页。

②高秦伟：“私人主体与食品安全标准制定基于合作规制的法理”，《中外法学》，2012年第4期，第723页。

③吴元元：“食品安全信用档案制度之构建—从信息经济学的角度切入”，《法商研究》，2013年第7期，第13页。

④戚建刚：“食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意”，《中外法学》，2014年第5期，第50～53页。

责编 /张蕾 徐娟（实习）