论农地流转的“公地悲剧”与“反公地悲剧”

庞　璐，郑兴明

(福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州　350002)



论农地流转的“公地悲剧”与“反公地悲剧”

庞璐，郑兴明

(福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州350002)

[摘要]集体所有权的制度安排，赋予农村土地准公共物品的特性，这是农地流转中“公地悲剧”和“反公地悲剧”产生的根本动因。在坚持农村土地集体所有制的前提下，强化农地产权功能，通过法律法规赋予农民长期且稳定的土地使用权、支配权、收益权和处置权，是破解“公地悲剧”和“反公地悲剧”，促进农地流转的有效途径。

[关键词]公地悲剧；反公地悲剧；农地流转

加快农地流转，实现所有权、承包权、使用权的“三权分离”是我国新一轮农村土地制度改革的基本取向。随着农村劳动力转移步伐的加快，推动农地的集约利用与规模化经营成为一项紧迫的现实任务。当前，农地使用权流转虽有加快发展的趋势，但总体上仍处于较低水平，与农民职业非农化发展相比，农地流转进程还是相对滞后的，也与现代农业对土地集约化、规模化经营的要求不相适应。造成农地流转发展滞后的原因是多方面的，而制度瓶颈则是其根本的动因，“产权不清，责任不明”的农地产权属性阻滞了农地市场化的进一步演进。本文将基于“公地悲剧”和“反公地悲剧”的理论视角，对农村土地流转的制度瓶颈进行深入探讨。

一、从“公地悲剧”到“反公地悲剧”：一个理论分析框架

公地与反公地“悲剧”是用以解释外部性问题的经典理论模型。在西方学术界，外部性问题一直为人们所关注。现代制度经济学创始人科斯在研究外部性经济问题的基础上，提出了产权和交易费用的经典理论。外部的非经济行为，即一个人的行动给其他人带来的负面影响也许较小，但是当每一个人在利诱的驱动下采取类似的行为时，外部的非经济行为造成的破坏力足以导致毁灭。对外部非经济做了经典性描述的，是英国学者加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在《科学》上所发表的《公有地悲剧》。在文章中，哈丁指出：“在公有的土地上放羊，放牧人由于增加了羊的数量而给他个人所带来的收益增量会促使他不断增加羊的数量，但是，草地的饲养容量是固定不变的，也就是说，当羊的总数超过整个草地饲养容量时，草地最终将成为一片不毛之地。”[1]之所以会有这种现象出现，则是因为：相对于每一个牧羊人来说，增加羊会给他们个人带来收益，但与此同时增加羊导致的过度放牧所造成的损失，则由全体放牧人来承担责任。[1]这种局面对公有资源使用的“所得归己，所损归公”的现象，反射出公有资源使用的结局必然会导致“悲剧性”的一面。

根据著名的“科斯定理”，我们可以认识到，产权缺失或不明晰是导致“公有地悲剧”的重要原因。因而，破解“公有地悲剧”的根本途径就是要重新界定产权：改变草地公有的产权属性，将之作为私有财产分给每一个牧羊人，让他们对“羊”和“草地”都要负责，各自承担过度放牧所造成的后果，在产权明晰的情况下，就可以避免出现资源过度使用的现象。由此可见，明晰产权，将共有资源划分到个人，是防止“公地悲剧”以及实现资源有效利用的重要途径。

在G·哈丁提出“公有地的悲剧”理论三十年之后，密歇根大学的黑勒教授(Michael·A·Heller)也在《科学》杂志上发表了题为“反对公有地的悲剧”的论文。黑勒认为，“公有地的悲剧”只反映了公有资源被过度使用的恶果，却忽略了资源未被充分利用的可能性。在“公有地的悲剧”问题被有效解决的同时，也可能产生新的“反对公有地的悲剧”。所谓“反对公有地的悲剧”最突出的特点是资源的过少利用。

可以看出，黑勒的“反公地悲剧”正好有相反的产权特性。“反公地”作为某一项资源有很多所有者，这种资源只有在整体利用时才最有效率，由于每个所有者都有权阻止其他人使用资源，在合作难以达成的情况下，就可能导致资源的闲置和使用不足，造成浪费。

从“公地悲剧”到“反公地悲剧”，我们可以清晰地看出，过度使用公共物品会造成“公地悲剧”，同样过度控制公共物品，也会产生“反公地悲剧”。集体所有权的制度安排，赋予农村土地准公共物品的特性，表现在：尽管农地在消费与使用上具有竞争性和排他性，但农地产权的权能由政府掌控，且严格管制农地的性质及用途。因而，我国农地资源不能完全通过市场机制由企业或个人提供，政府对土地资源配置一直发挥着主导作用，而市场机制配置的决定性作用几乎失灵。由于产权制度安排赋予农村土地具有准公共物品的特性，从而为农地流转过程中产生“公地悲剧”和“反公地悲剧”提供内生动力源。

二、农地流转的“公地悲剧”：过度短期化与非农化现象

近年来，我国农村承包耕地流转比例的提高幅度在逐年扩大，截至2014年6月底，中国全农村承包耕地的流转面积已达到3.8亿亩，占承包耕地总面积的比例28.8%。总体上表现出流转速度加快、流转类型多样、流转主体多元化的趋势。但是，农地流转的“公地悲剧”现象也日益突显，主要体现在以下几方面：

(一)农地流转过度短期化，影响农地资源的合理利用

改革开放以来，农村土地家庭承包经营制的实施，极大地解放了农村生产力，也为农地市场化的演进奠定了基础。然而，基于“粮食安全就是国家战略安全”的现实需要，政府一直以来都是农地资源配置的主导者，全面管控农地资源的开发与利用，从而导致了农地产权功能的不断弱化：“其一，频繁调整的农地资源及行政性配置降低了农民对土地使用权长期稳定性的预期；其二，由于所有权权属不清大大影响了农地要素的可交易性与市场流动性。”[2]显然，在政府产权管制下，农地产权功能出现弱化，并由此导致农地流转过度短期化行为：一方面，农地产权功能弱化必然会削弱市场机制对农地资源配置的决定性作用，在市场机制不健全的情况下，农户难以对农地流转价格作出合理的预期，从而促使他们倾向于农地流转期限短期化。在实践中，农地流转期限多在五年以下，合同一年一签现象较为普遍；另一方面，由于农地使用权长期稳定性不足，抑制了生产经营者资本投入开展农田基础设施建设的意愿，从而诱使生产经营短期行为的产生，造成农田被过度利用及耕地贫瘠化局面。

(二)农地流转过度非农化，影响农地资源的配置效率

农地过度非农化，也是农地流转“公地悲剧”的一个主要表现。农地非农化是指土地由农业用途转为非农业用途，即农业用地转为非农业用地的过程。在我国的城乡结合部，农地非农化问题特别严重。随着工业化与城镇化的快速发展，可利用耕地面积在迅速缩小，大量农用地改变了其农业用途而转为工业用地或建设用地。尽管政府相关部门严格规范农村土地的流转行为，多项法律法规也对土地流转作了“不得改变土地的农业用途以及土地的集体所有性质”的强制性规定。但是，农地非农化现象仍然突出，尤其是最近几年，随着大量工商资本进入农村，一些地区土地流转非农化有恶化的趋势，耕地资源在不断流失。对此，中央政府予以高度重视，多次明确表示，鼓励和支持流转土地用于粮食生产，坚决遏制农地“非粮化”，严禁“非农化”，决不允许借土地流转之名搞非农建设。但是，由于缺乏有效的监管机制，浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为仍屡禁不止。

农地流转过度短期化与非农化，阻滞了农地流转市场的发展，也导致了可利用耕地存量与质量不断下降。在技术和资本这两方面都无法替代土地的情况下，实现我国粮食产量相对稳定必须要以保持耕地数量和质量的双重稳定为前提，而目前可利用耕地存量和质量均呈下降趋势，对我国粮食安全保障构成严重威胁。

三、农地流转的“反公地悲剧”：产权碎片化困境

所谓的产权碎片化，就是原本较为完整的某项产权由于种种原因分散成众多细小的产权。产权碎片化作为当今社会的普遍现象，有助于社会分工的深化和产权利用途径的多样化，但同时也给资源的有效利用造成不良的影响。从经济学的角度来看，通常情况下，高级的资源利用一般需要把多项较低级别的产权整合为一体，假使每一项低级别的资源都有所有人，交易的当事人众多，那么整合为一项的财产交易成本必定较高。“产权越是独占和完整，资源配置越有效，当交易费用极高，产权的独占性会排斥产权的转移，这时会降低资源配置的效率。”[3]由此可见，产权碎片化越严重，整合成完整产权的交易费用也越高，从而资源配置的效率也就越低。

与“公地悲剧”不同，“反公地悲剧”的产权不是虚置、不明晰的产权，而是支离破碎的产权。[4]每个部门都拥有某项资源的产权(或行政权)，也都没有拥有一个完整的产权(行政权)，结果是公共资源即使被有效利用，也是使用不足，继而还是造成浪费。当前中国农村土地产权正处于快速碎片化阶段，产权碎片化正是农地流转“反公地悲剧”的根本动因。

中国经济体制改革发端于农村土地经营制度的变革。在中央政府的积极支持和大力倡导下，农村开始实行土地集体所有、家庭承包经营的制度。以农村集体土地所有权与经营权分离为主要特征的家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是农村经济体制改革的产物。家庭承包经营制度下的土地实行双层经营体制，所有权与使用权发生分离，这种“两权分离”的制度解决了长期困扰我国的粮食短缺问题，与此同时也在某种程度上激励了农民种粮的积极性。并且，长期以来，法学界对于农村土地承包经营权性质的界定存在着物权和债权之争，一直到《物权法》的颁布出台，才明确将土地承包权确定为物权类型，并给予法律上的保护。[5]然而，尽管中国农村土地制度的变革极大地解放了农村生产力，但是农村土地也从此进入了碎片化时代。

出台于2007年的《物权法》明确了土地承包经营权的物权性质，但又对其流转设立了多种限制。例如，考虑到中国农村的大部分农民还要长期依靠承包经营的土地为生活来源，因而并不能随意转让其赖以生存的土地；再如，我国《土地承包法》就有明确规定，受让方不得改变承包土地的农业用途，与此同时，该法又规定了受让方须有农业生产经营能力。[6]多年来，随着农村人口的递增以及“增人不增地，减人不减地”政策的实施，历经一两代之后，土地承包经营权逐渐出现碎片化的现象。原来只有一户的土地产权，被分割成几户的细小产权。土地产权碎片化，是我国农业现代化的主要障碍。一方面，土地碎片化既降低了耕作效率，固化了小农生产的局限性，使得农业生产的规模化、专业化、机械化难以实现，影响了土地资源规模效益的充分发挥；另一方面，在产权碎片化情况下，农地市场交易的当事人众多，整合成一块可供规模化经营的土地的交易成本高昂，从而降低了农地流转的速度与规模，阻碍了农村土地流转市场的发展。

如果说“公地悲剧”是因为产权的不明确、虚置，需要明晰产权的话，那么，“反公地悲剧”则是因为产权过多、支离破碎，需要整合产权。打破农村土地产权碎片化困局，创新农村土地管理制度是必然的路径。其中关键的环节是，在保持农村基本经营制度的前提下，通过强化农地产权功能，推动农地使用权的商品化和资本化进程，加快农地流转速度。

四、启示

(一)产权制度是农地流转“公地悲剧”与“反公地悲剧”产生的内在动力

“公地悲剧”与“反公地悲剧”的本质在于产权问题。我国宪法和法规都明确农村土地的产权主体是“农民集体”，但是没有对“农民集体”的边界给出一个权威的界定。由于产权主体模糊，导致了农民主体地位的丧失。在农村土地管理实践中，公权力成为事实上的产权代表和执行主体，凌驾于“农民集体”之上，侵害了广大农民的主体地位，同时也损害了农民合法的土地承包权益。“(产权)重要性在于事实上它帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期”，“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”。[7]权属明确且稳定的土地产权是市场交易的基础，而农地产权权属不清影响了农地要素的市场流动性和可交易性，最终影响到农地流转的速度与规模，导致农地资源配置效率的下降。

显然，“产权不清，责任不明”的农地产权属性决定了农地利用中“公地悲剧”与“反公地悲剧”产生的内在动力源。

(二)强化产权功能是破解“公地悲剧”与“反公地悲剧”的有效途径

人多地少矛盾决定了中国农村土地既是稀缺品，又是必需品，这意味着农地资源具有准公共产品的特性，其分配与流动不可以完全通过市场机制来调节。农村土地的特殊性揭示了政府在农地资源配置中充当重要角色的政治逻辑。因而，破解“公地悲剧”与“反公地悲剧”，离不开政府的积极干预与制度建设。加快农村土地产权制度的改革与创新，是破解“悲剧”的有效途径。

农村土地问题，是一个非常复杂的政治、经济、社会问题。基于社会基本制度的刚性约束，以及产权制度变革可能带来的巨大社会成本，我国农村集体土地产权制度将在一段时间内得以延续。在此背景下，强化产权功能应该成为创新农村土地产权制度的重要突破口。在国家保留对一切土地最大处置权的前提下，给予农民完整的和长期的土地使用权、支配权、收益权和处置权，在产权清晰的基础上，积极引入市场机制，培育农地市场。这一方面，有利于农民适度发展规模经营，另一方面，有利于通过农地产权合理流转，加速城市化进程。因此，只有产权明晰，才能使土地得到更加有效的使用，否则，由农地产权困境导致的“公地悲剧”与“反公地悲剧”仍会继续上演。

[参考文献]

[1]Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons[J].Science，1968，(162).

[2]郑兴明.农村土地制度再创新的内在逻辑、困境与路径——基于城镇化与农民市民化协同发展的视角[J].社会科学，2014，(12).

[3]〔美〕理查德·波斯纳.蒋兆康.法律的经济分析(上)[M].北京：中国大百科全书出版社，1997.

[4]陈抗.掉地上的钞票为什么没人捡[J].经济学家茶座，2003，(2).

[5]刘春荣.农村土地纠纷案件的实证分析与对策研究[J].哈尔滨学院学报，2010，(6).

[6]杜惠东.我国农村土地流转信托的法律分析[J].哈尔滨学院学报，2015，(1).

[7]〔美〕德姆塞茨.关于产权的理论财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1991.

责任编辑：魏乐娇

[文章编号]1004—5856(2016)08—0015—04

[收稿日期]2015-11-16

[基金项目]教育部人文社会科学研究规划基金项目，项目编号：13YJAZH140。

[作者简介]庞璐(1992-)，女，安徽六安人，硕士研究生，主要从事马克思主义中国化研究； 郑兴明(1968-)，男，福建福清人，副教授，博士，主要从事农村土地管理研究。

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.004

On “Tragedy of the Commons” and “Tragedy of Anti-Commons” of Farmland Transfer

PANG Lu，ZHENG Xing-ming

(Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou 350002，China)

Abstract：The institutional arrangement of collective ownership makes rural lands quasi-public good，which is the basic cause for “the tragedy of the commons and anti-comments”. It believes that with the premise of collective ownership of the rural lands the property right of the rural lands should be strengthened. It may be an effective solution to give farmers right of using，controlling，benefiting and disposing the lands for solving the problem of “tragedy of the commons and anti-commons”.

Key words：tragedy of commons；tragedy of anti-commons；farmland transfer