襄阳市农村土地流转现状及对策研究

张家明

摘 要：在我国推行已近40年的家庭联产承包责任制，需要进一步完善和发展。当前，在襄阳市农村地区存在着一家一户的个体农业生产和农业集体水利设施失效的矛盾，农村土地条块分割不利于规模化经营，导致农业生产效率低下。这些问题大都可以通过推动农地流转，适度扩大农地规模来解决。襄阳市的农地流转尚处于起步阶段，政府应当在政策支持、推动中介组织建立等方面发挥作用，加快本地农地流转的速度。

关键词：农地流转；农业水利设施；规模化经营；中介组织

0 引言

上世纪70年代末开始在我国农村推行的家庭联产承包责任制，至今已近40年，它极大地解放了农村的劳动力，刺激了农民的生产积极性，在推动农村经济社会发展方面发挥了巨大的作用。改革开放以来，我国经济社会快速发展，特别是城市快速发展，使得我国的“二元结构”愈加明显，城乡差距出现了扩大的趋势。城乡的极大不平衡既制约了我国城市的进一步快速发展，也严重影响了农村的发展，使得农村发展呈现出停滞化、空心化、碎片化。因此必须对家庭联产承包制进行完善和发展，其中的核心问题是农村土地流转问题。目前，中央已经明确并鼓励在我国加快农地流转，但我国地域广阔，各地农村的情况千差万别，如何找到适合本地的土地流转方式和方法，需要学者和实际工作者进一步研究。

笔者在2016年暑期对襄阳市南漳县、谷城县等地农村地区展开了半个月的调研，采取观察、走访、问卷、座谈等方式，调研对象包括村委会干部和部分农民，发现当地农村发展存在很多问题，农村土地流转方面也亟需突破。

1 襄阳市农村发展存在的突出问题

襄阳市位于湖北省西北部，共辖10个县（市、区）、94个乡镇、2429个村，南漳县和谷城县都位于襄阳市西部山区。2012年，两县总人口和农业从业人员差不多，南漳县的农业人口人均耕地为8亩，谷城县为5.5亩，南漳县农民人均纯收入为7966.1元，谷城县为8181.6元。两县所辖农村乡镇都修建了“村村通”乡村公路，有些村、组还开通了公交车，给村民生产、生活带来极大的方便。两县农村都以种植为主，主要种植水稻、小麦，有少量的棉花、玉米、油菜等。农村副业包括养鱼、种藕、种西瓜、茶叶等。在调研中发现，和其他农村地区一样，两县农村青年中未上学的大部分在城市打工，部分中年村民在农闲时打工，农忙时回村务农。大多数农户家庭的主要收入来源于打工收入，传统农业收入来源较少。因此，村民务农的积极性普遍不高，也出现了少量的土地抛荒现象。襄阳市农村地区存在的突出问题如下。

1.1 农业水利设施普遍失效，农业用水困难

影响村民种植积极性的一是传统农业收入低，还有一个重要因素是农业灌溉用水困难。农村税费改革以后，特别是农业税免征以后，农村村委会的作用发生了很大变化，村、组集体组织普遍弱化。大部分农田还是“靠天吃饭”，尤其是依赖于农业用水。但随着集体组织的弱化，农村的水利设施基本处于无人管理的状态，不少水利设施比如变电站、水坝被村民拆卸、破坏。调研中南漳县某村民小组有4口水塘和1口与邻村共用的小型水库，共用的水库和其中1口水塘被村民承包用于养鱼和种藕。其他2口水塘被村中有势力的村民强行霸占用于养鱼。还有1口鱼塘因无人管理而干涸。鱼塘和水库存在养鱼和农业用水的矛盾，承包或者强占鱼塘的村民不愿意从鱼塘放水，特别是在干旱农田急需用水时，只能依赖抽取地下水或者从县里大水库放水。2016年的严重干旱导致该小组农业减产。水利设施失效使得农村种植愈加困难，严重影响了村民的积极性。

1.2 人多地少，土地条块分割，生产效率低下

如上面提到的村民小组人均耕地仅2亩左右，而且各家农户在分地时出于公平考虑肥瘦搭配，耕地非常零碎，不利于机械化作业，生产效率低下，条块分割也导致农业灌溉取水的困难。传统农业吸引力下降，加上农村娱乐设施的缺乏导致了农村大量的赌博、请客送礼等不良甚至违法犯罪行为滋生。

1.3 集体组织的弱化导致农村的一些家族势力崛起，引起较多社会纠纷

农村税费改革和乡镇管理体制改革以后，农村管理权逐渐向镇一级转移，村委会权威下降，导致农村出现“权力真空”，填补的就是一些家族势力。有势力的家族可以强行霸占本属于集体的水塘、公共用地等，导致其他村民生活、生产愈加困难。在农村普遍存在着一家一户的生产和集体设施缺乏的矛盾。村民只关心自己的利益，当自己利益和其他人利益甚至集体利益冲突时就会损害其他利益，要么导致和其他村民的矛盾，要么导致集体设施的进一步受损，集体设施的受损反过来又影响每个村民的利益，陷入一个恶性循环。

2 襄阳市农村土地流转现状及存在的问题

其实，以上提到的本地农村地区存在的问题大都可以通过推动农地流转，适度扩大耕地规模来解决。适度的规模可以开展农业规模化经营，大大提高农业生产效率，增加农业的吸引力，同时，也能有效解决现在农村地区水利灌溉设施失效的问题。另外，农村的良性发展也能减少农村的违法犯罪行为。

襄阳市总人口580万，其中农业人口380万，现有耕地42.13万hm2。2011年底，全市家庭承包耕地流转总面积58，418hm2，占家庭承包耕地面积的13.87%，农地流转涉及农户占全市农村总人口的10.06%。襄阳市农地流转以转包、出租两种方式为主，转让、互换、入股三种形式为辅。以2011年为例，转包占50.88%；出租占17.93%；转让占13.62%；互换占14.63%；入股仅占0.41%；其他形式占2.53%。可见，转包占据大部分比重，转包是一种比较初级的形式，一般发生在亲朋好友之间，可以支付一定资金或者是粮食，有的甚至是免费转包。转包形式规范性差，一般是口头约定，缺少文字协议，一旦产生纠纷不易公断，而且流转期限短，不利于农田改造和规模化经营。

可见，目前襄阳市农地流转规模小，形式初级，尚处于起步阶段，还不能达到农业规模化经营，也不利于农业技术改进。

3 襄阳市农村土地流转的若干建议

3.1 政府结合当地实际制定鼓励和支持农地流转的政策与措施

我国农地流转尚处于起步和发展阶段，政府的作用尤其重要，当然，政府主要应当从政策方面进行支持，货币政策和财政政策双管齐下，结合产业政策引导，鼓励和支持社会工商资本进入，只要政府划好红线，禁止耕地转化为其他商业用途，对工商企业的正常经营不应干涉。襄阳市樊城郊区部分农地以签订合同方式流转给一些农业公司的做法是成功的，应当大力推广。

此外，农地的流转和适度集中必然会带来更多的农村富余人口，政府还要制定相应配套政策和措施，如户籍改革、农村社会保障体系完善、农民工培训等方面。

3.2 加快培育农地流转中介服务组织

培育并完善中介服务组织是农村土地流转的关键，政府要着力培育中介组织，为农地流转的供给和需求主体提供媒介，架设桥梁。中介服务组织按法律和章程规定， 向农户提供关于流转状况的信息、流转知识的咨询、流转手续的办理、各方关系的协调以及矛盾纠纷的调处等方面的服务。

3.3 适当借鉴国外的成功做法

西方发达国家在农地流转方面有一些成功的做法，法国政府建立“土地整治与农村安置公司”，该公司不以营利为目的，代表国家实施监督土地流转，其作用在于购买土地，经过整合后转让给要买地的农民，便于发展中等类型的家庭农场。农民在出售自己的土地时，必须通知农地整治公司。如果农地整治公司认为买卖不合理，就会收购农民的土地。如果农民坚持要卖土地，那么农地整治公司拥有优先购买权。日本政府建立合作经济组织等中介机构，来促进农地的流转。合作经济组织作为农地租借转让的桥梁，他们接收租出的农地，再将这些农地租给那些有需要的人们。

这些做法可以给我们提供借鉴，既能保护耕地，又能促进农地适当地集中。

3.4 抓住国家“两权”抵押贷款试点的契机，加快农地流转

2016年3月，中国人民银行、中国银监会、国土资源部等联合下发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》、《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》两个通知，这是个重大政策突破，试图撬动沉睡的巨量农村住房和承包土地市场，是针对农村改革的重磅利好。襄阳市宜城市和南漳县分别作为农民住房财产权和农村承包土地经营权银行贷款抵押的试点，政府各部门应会同银行部门重点研究，用好用足政策。政府应针对农民加大对政策的宣传力度，还可以委托相关机构或者个人到农村去深入调研，为政府制定政策提供依据和参考。

4 结论

总之，加快本地农地流转的速度，扩大农地流转的规模，使农村土地达到适度规模，既能大大提高农业生产效率，也能解决当前农村面临的突出问题。只要各参与主体不违反法律和政策，政府和社会应鼓励一切尝试和实践。

基金项目：襄阳市软科学项目：襄阳市农村土地流转研究-基于部分农村地区的调研（项目编号：2015ZD43）