京津冀大气污染治理中政府间协作的碎片化困境及整体性路径选择

崔　伟

(首都师范大学 管理学院，北京　100089)



京津冀大气污染治理中政府间协作的碎片化困境及整体性路径选择

崔伟

(首都师范大学 管理学院，北京100089)

[摘要]雾、霾导致京津冀地区严重的大气污染问题日益成为社会各界关注的焦点，而传统的行政区行政的治理模式日趋陷入“治理失灵”的境地，三地政府间存在着治理理念的碎片化、资源和权力分配结构的碎片化、政策制定和执行的碎片化等问题。因此，发展积极协作的伙伴关系及政府间协作的整体性路径成为京津冀政府间的必然选择。

[关键词]京津冀；大气污染治理；政府间协作；碎片化；整体性治理

随着全球化、信息化和区域一体化等社会生态环境的变化，带来了行政区划内大量社会公共问题的“外溢化”和“无界化”。而京津冀区域内的大气污染问题当属典型实例。一方面，大气流动高度的渗透性和不可分割的特点，使得传统以行政区为界限的“碎片化、封闭式”的分割治理方式日显乏力和“捉襟见肘”；另一方面，大气环境属于公共产品，大气治理的正外部性和大气污染的负外部性使得政府间在合作治污方面缺乏内驱力。因此，三地政府如何从部分走向整体，从破碎走向整合，走出大气污染防治的“霍布斯丛林”状态，是京津冀政府间面临的一项紧迫性课题。

一、京津冀大气污染治理中政府间协作的动力

基于京津冀一体化发展战略的客观需要、“十三五”规划中绿色发展理念的倒逼以及公共行政改革发展等一系列背景，迫切需要京津冀区域政府间在大气污染防治中从“分界而治”走向“协作共治”。

(一)京津冀一体化重大战略的客观需要

京津冀一体化由首都经济圈的概念发展而来，包括北京、天津以及河北省的保定、唐山、石家庄、邯郸、邢台、衡水、沧州、秦皇岛、廊坊、张家口和承德11个地级市。区域面积约为21.6万平方公里，人口总数约为1.1亿人。京津冀地区是我国政治文化中心，也是经济发展重地。2014年，习近平总书记强调将京津冀协同发展上升为重大国家战略，提出“要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子”，[1]为京津冀一体化发展指明了方向。随之，2015年4月中央政治局出台了《京津冀协调发展规划纲要》，为京津冀一体化发展提供了具体路径，重点提出了生态环境保护一体化，要求三地都应摒弃高成本与低效率的治理模式，保证区域联动治污。京津冀一体化战略为区域大气污染治理协作的原则、机制、沟通渠道等奠定了基础。另外，京津冀一体化战略发展目标的实现也离不开大气污染治理的政府间的协作。

(二)京津冀绿色发展的现实需要

中共十八大首次将生态文明写入党章，作为政治、经济、社会、文化、生态文明五位一体的重要组成部分。2015年，党的十八届五中全会首次提出绿色发展理念，成为“十三五”规划最大的亮点之一。绿色发展就是坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。但从现实情况来看，大气污染问题可能是京津冀绿色发展面临的最大瓶颈和制约因素。改革开放以来，随着工业化、城镇化和区域一体化进程的推进，京津冀成为中国最重要的工业化区域之一，也是雾霾的重灾区。2013年5-12月环保部发布的监测数据表示，京津冀13个城市空气质量月平均超标天数比例达65.7%，远远高于长三角地区25个城市、珠三角地区9个城市月空气质量平均水平。

2014年，京津冀地区SO2、NOx排放量分别为147.8万吨、194.57万吨，占全国的7.5%、9.36%，单位面积排放强度分别是全国平均水平的3.3倍、4.2倍。[2]2015年1-11月的空气质量报告显示，京津冀地区有六七个城市排在空气污染最严重城市的前10位。而且，据北京环保局公布的数据统计，北京2015年有179个污染天，其中46天处于重度污染状态。12月份多次发布雾霾红色预警，促使采取了数千家工厂停工或减产、一半私家车禁止上路等措施。京津冀大气污染的复杂性、严重性表明单一治理模式难以实现彻底根治，急需完善区域间大气治理的联防联控措施。

(三)公共行政改革的内生需求

20世纪80年代以来，随着经济社会和政府管理实践的发展以及信息技术的突飞猛进，区域公共事务日显复杂化趋势，以层级化、专业分工、封闭性为特征的传统官僚制已难以适应日益复杂的公共事务的发展需求。急需加快各政府之间、政府各部门之间的交往与沟通，使整个社会走向网络化。为此，合作治理、新区域主义、协作性公共管理和跨域治理等概念相继出现。可见，加强政府间的协作成为公共行政改革的趋势，如何加强政府间的协作已成为行政学研究的热点问题。博克斯说：“在今天，我们尚无法精确地划分政府间的权力和责任的范围，我们需要责任的分担。政治学家告诉我们，我们已经生活在了一个政府‘合作的联邦主义’(Cooperative Federalism)时代。”[3]

改革开放以来，我国用三十多年的时间取得了欧美一百多年的发展成果，但是也积累了西方在发展经济时产生的一系列环境问题，在京津冀区域间大气污染治理问题上，三地政府间通过怎样的形式实现信息共享、平等对话和有效的沟通和信任合作，建立政府部门之间的协调机制治理大气污染问题，不只是一个具有重要意义的理论问题，更是一个具有现实需求的实践性问题。

二、京津冀大气污染治理中政府间协作的碎片化困境

在行政学中，“碎片化”是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府部门间分割、一级地方政府间分割的政府分割管理模式。[4]分割式的政府治理方式固然能够明晰责任，但在面对区域性公共事务时，公共事务的公共性与分割式治理模式的专业性冲突矛盾，降低了政府的管理效率。在京津冀区域政府间协作治理大气污染问题时，涉及区域政府间治理理念、政府间资源分配和权力分配结构的碎片化、政策制定和执行的碎片化。

(一)政府间治理理念的碎片化

1.政府间理性经济人的“搭便车”心理导致集体行动的困境

埃莉诺奥斯特罗姆认为：“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同利益作贡献，而只会选择做一个搭便车者。如果所有人都选择搭便车，就不会产生集体利益。”[5]奥尔森在《集体行动的逻辑》中也认为：个人的理性常常导致集体的非理性。大气环境属于公共物品，具有非排他性和非竞争的特征，又由于大气污染的负外部性和大气治理的正外部性使得政府间出于自身利益的考虑，都想享受大气污染防治的成果，而不愿付出治理成本，不可避免地寄希望于“搭便车”。

2.京津冀区域政府间信息不对称导致政府间缺乏有效互动

一是受“家丑不可外扬”、“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”等封闭性传统文化的影响，政府部门间缺乏以大气治理为核心的信息资源共享意识，习惯于将所掌握的信息视为政府内的“私有财产”和“权力领地”，彼此间互相敌对和缺少信任。二是三地各有一套相同功能的数据库，但数据采集渠道、标准不尽相同，信息数据库独立建设、独立维护，没有相互共享，这也导致了信息不对称现象的发生。利用这一便利，政府间纷纷争取大气污染的负外部性的行为，采取机会主义的保护行为，以降低其在治理中所需支付的成本，由此，不可避免地出现了雾霾治理的“囚徒困境”。

(二)政府间资源和权力分配结构的碎片化

1.京津冀区域经济发展不平衡导致治理目标不一致

2012-2014年的统计数据表明，在经济发展水平上，北京和天津两地的人均GDP都在10 000美元以上，而河北则还处于低于全国平均水平阶段。

北京作为发达地区对大气治理的要求和投入能力逐年提高，而经济相对落后的河北虽然对大气污染问题也有所关注，但是其发展经济会优于环境保护。在产业结构上，2014年北京第三产业占比为77.9%，北京已经进入第三产业为主阶段，天津第二产业和第三产业比重分别为49.4%和49.3%，也处于由第二产业为主向第三产业为主的转型阶段，而河北第二产业占比为51.1%，仍处于第二产业为主的阶段。经济相对落后的河北会通过削减以煤炭生产为主的第二产业产能，来治理大气污染，从而面临GDP缩减、税收减少的困境，经济增长的可持续性会受到严重影响。而北京和天津的煤炭消耗量少，受影响的第二产业削减相对较少，对GDP的影响较少。京津冀各个主体在大气污染治理中对GDP影响程度不同，但环境收益却相同，导致河北省对于区域雾霾协同治理动力不足。

2.压力型体制导致政府间重经济增长，轻环境保护

1994年的分税制改革以来，中央政府通过压力型体制来控制和监督地方政府。压力型体制是指上级政府通过层层分解以GDP增长为核心的各项指标，并且以官员晋升机会为筹码对各级政府官员施加压力，这种体制逐渐造成中央与地方之间、地方政府之间、政府各部门之间的信息不对称和互存芥蒂，导致地方政府官员开始兴办政绩工程、形象工程，取得“显山露水”的短期效应，而忽视环境保护、公共安全等收益效果漫长但是人们生活必不可少的公共产品的提供。

3.京津冀三地政府协作缺乏权威的跨区域环境治理机构

在大气污染治理上，2013年成立了京津冀及周边地区大气污染治理协作小组，该小组成员由京津冀及周边省市组成，办公室设在北京市环保局，这对于促进京津冀环境协同治理有一定的推动作用。但是从其运行效果来看，还存在着一定问题。第一，小组的机构设置缺乏有效性，虽然成员众多，但在协商、讨论、交流互动等方面缺乏有效的制度规范和保障；第二，机构设在北京环保局，给人一种其隶属于北京环保局的误解，降低了其权威性；第三，与中央的联系薄弱，现阶段还处于只是地方联合机构的层次。缺乏有效协调京津冀大气治理的权威机构，大大影响了大气污染防治政策的一致性。

(三)政府间政策制定和执行的碎片化

在京津冀区域内，三地政府官员出于自身晋升及地方利益的考虑，在政策制定过程中，缺乏整体眼光，仅从本地的情况思考问题及寻求解决问题的对策，这种狭隘的“地方保护主义”使得三地政府间关于大气污染的政策出现严重的不协调。在政策制定上，为应对本地空气重污染情况，北京、天津和河北省都制定了应急预案，但预警级别标准却不统一，天津与河北都设置了三个预警级别，而北京则设置了四个预警级别，级别不同所采取的应急措施必然不同，而且各自应急预案中没有与其他两地合作应对大气污染的具体内容说明，一旦遇到全区域的空气重污染情况，不便于三地合作应急治理。在地方法律上，京津冀三地都根据2013年制定的《大气污染防治行动计划》修订了自己的《大气污染防治条例》，但是相关规定也不统一，不能有效指导三地空气环境协同治理。在实践层面，北京实行限行政策，减少汽车尾气排放，继续开发新能源和清洁能源使用；天津实行了严格的机动车购买限号政策和机动车限行政策；河北省以关停废气排污超标企业的方式治理雾霾为主，以植树造林、建设绿色壁垒的方式为辅综合治理大气污染。由于京津冀并没有建立治理雾霾良好的长效战略性合作伙伴关系，直至2015年年末，京津冀区域内的大气环境状况仍没有得到明显改善。虽然2016年新修订的《大气污染防治法》明确规定由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，协同控制目标，在理论上为区域联防联控工作提出了目标和方向，但是并没有提出区域联防联控的具体治理路径，具体可操作性不强。

三、京津冀大气污染治理中政府间协作的整体性路径选择

兴起于20世纪90年代的整体性治理理论是在对新公共管理批判并切合信息时代来临的背景下，由英国学者佩里·希克斯和帕却克·登力维提出并快速发展起来的一种全新的理论框架，[6]其核心观点是反对碎片化，以问题的有效解决为一切行动的逻辑，强调整体性利益的实现，与京津冀大气污染防治工作具有逻辑上的契合性。笔者认为，应从文化引领、制度建构、组织保障和技术支撑各个方面变革与创新，使京津冀政府间不断从分散走向集中，以实现长效稳定的协作目标。

(一)文化引领：培育京津冀政府间协同治理的理念

京津冀雾霾治理需要三地政府共同努力是不争的事实，各主体必须转变思维方式，树立协同治理理念。习近平总书记2014年2月在北京召开座谈会时强调：京津冀政府要着力加大对协同发展的推动，自觉打破“一亩三分地”的思维定式。政府间首先应树立整体性生态风险意识，任何一地大气污染，其他两地都能够意识到这种流动性风险和 “无边界”分配的必然性和危害性，从而联合起来，形成“同呼吸，共命运”的良好合作氛围；其次，政府间应增强信任，信任本质上是一种代理关系，是社会得以运行的基石，是“契约的前提条件”。政府间彼此信任可以减少交易成本，有利于集体行动目标的达成，要以协作的意识、合作的态度和共赢的精神建立良好的伙伴关系，形成共同的发展战略与规划愿景，进而达成京津冀大气污染联防联治的共治。协作治理是善治理念的具体体现，在京津冀大气污染协同治理的行动中起着先导作用，这一治理理念也引领着政府的制度创新和组织变革。

(二)制度建构：深化京津冀政府间大气治理的运行协作机制

为推进京津冀大气污染联防联控取得实质性进展，需要构建一套有效运转的协作机制，笔者认为，迫切需要从利益补偿机制、信息共享机制和绩效考核机制方面进行创新和突破。政府间协作不能取得实质性进展的原因就是各个主体利益诉求不统一，各地在治理过程中的损益程度也不统一。因此，需要完善生态补偿机制，制定生态补偿的相关法律。明确生态补偿的内涵和外延、补偿主体、补偿标准和测算方法、补偿方式、补偿机制和公共财政机制的关系等；在加大财政转移力度的同时，保证生态补偿专项资金使用的公开透明，并能够真正地缩小损益比例。坚持“谁受益、谁补偿、谁污染、谁付费”原则。在信息共享机制方面，构建地方政府间对话、谈判、协商的平台和场所，使三地政府都能表达自己的利益和诉求，及时获得两地地方政府的行为选择信息，促进协作共识的达成，使三地政府可以自行协调而无需经过中央政府作为沟通的桥梁。除此，还要进一步强化目标责任考核机制，确立以政府绩效考核为绿色导向，明确发展过程中大气污染防治的政府责任，从根本上扭转政府片面追求以GDP为主的政绩观，对三地承担的治污责任要合理量化并动态监控，并及时对治理结果进行评估监督，与官员的政绩考核挂钩，督促三地政府严格落实其治污任务。

(三)组织保障：建立京津冀政府间大气治理的多元协作机构

整体性治理理论是以协作和整合为特征的治理模式，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且也要促使政府、私营部门和非营利组织之间进行协作，从而形成一种整体性的治理模式。[7]在京津冀大气污染治理问题上，应借鉴美国等发达国家的经验，建立由多元主体组成的大气污染防治委员会，并应由北京、天津、河北政府的官员和企业代表、非政府组织代表、专家学者、公民代表组成，而且要保证数量分配上的公平性。其次，要有权威性和全局性，京津冀三地政府都移交一部分行政权力交予大气污染防治委员会，向上直接对中央政府负责，向下直接管辖京津冀整个区域内的雾霾治理问题，能够具有有效的协调统筹权力。另外，该组织的存在应具有制度性保证，而不是临时性的协调机构，保证从区域整体出发，根据实际需求制定并实施大气污染治理政策，以此来促进区域内地方政府间的有效而稳定的合作。

(四)技术支撑：创新京津冀政府间大气治理的实践技术

大气治理不仅是关于转变理念、制度重构和机构整合的问题，也是一项技术问题，在京津冀大气污染治理的技术系统中，要充分利用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，构建有效的信息沟通和共享机制，使信息充分、及时地传播、交流，可以减少政府间协商、谈判、合作的交易费用，有利于在治理过程中兼顾各方利益，做出正确判断；更有利于保障公众的环境知情权、参与权和决策权。具体应在各政府主体间建立高度畅通的环境信息网络，实现以统一公开数据标准为核心，以空气质量信息架构、空气质量信息共享为基础，建设和完善具备政策发布、治污信息传递功能的大气污染防治应用平台，实现三地政府间以及政府不同部门间的互联互通，为政府间有效地进行大气污染联防联控工作提供重要技术支撑。积极推动并加强区域应急响应会商、监测数据和治理经验共享、联合执法等方面协作。建立完善的区域空气质量监测网络，对重点区域进行更为严格的监控，建立区域空气污染信息交流平台与区域大气污染突发状况应急响应预案，加大联防联控力度。

[参考文献]

[1]打破“一亩三分地”习近平就京津冀协同发展提七点要求[N].新华网，2014-02-27.

[2]京津冀协同发展：打破画地为牢，生态红线把牢[N].中国经济导报，2016-01-12.

[3]孙柏英.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[4]谭海波.“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角[J].社会科学，2010，(8).

[5]埃莉诺.奥斯特罗姆.陈郁，等.公共事务治理之道[M].上海：上海人民出版社，1995.

[6]徐鑫钰.从“碎片化”监管到整体性监管：我国食品安全监管体制重构研究[J].哈尔滨学院学报，2015，(12).

[7]崔晶.区域地方政府跨界公共事务整体性治理模式研究：以京津冀都市圈为例[J].政治学研究，2012，(2).

责任编辑：思动

[文章编号]1004—5856(2016)08—0019—05

[收稿日期]2016-01-25

[作者简介]崔伟(1990-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，硕士研究生，主要从事公共政策、基层社会治理研究。

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.005

The Fragmentation Dilemma and Integrity Path Choice of Governments’ Intergovernmental Cooperation in Term of Beijing，Tianjin and Hebei’ Air Pollution Control

CUI Wei

(Capital Normal University，Beijing 100089，China)

Abstract：The problem of heavy pollution in Jing-jin-Ji areas has attracted a lot of attention from all sectors of society. Traditional administrative zone mode is inappropriate in this case. The governance in the three places has the problem of fragments in terms of governing philosophy，distribution of right and resource，and policy and decision making. Therefore，it is a necessary choice to develop a cooperative partnership among the three places.

Key words：Jing，Jin，Ji areas；air pollution control；inner-governmental cooperation；fragmentation；holistic governance