我国“地方主导型”区域法治协调问题

梁　晨

(西南石油大学 马克思主义学院，四川 成都　610500)



我国“地方主导型”区域法治协调问题

梁晨

(西南石油大学 马克思主义学院，四川 成都610500)

[摘要]在建设中国特色社会主义的重要时期，习近平总书记提出了“四个全面”的战略布局，“全面推进依法治国”处于基础地位。目前我国在区域法治协调方面面临着许多困难，而“地方主导”模式能更好地适应我国区域发展现状并解决实际问题，加快建立和完善立法、执法及司法协调机制来消减区域发展过程中的冲突和摩擦，是推动区域一体化健康发展的必然选择。

[关键词]区域法治协调；立法协调；执法协调；司法协调

在我国经济新常态的背景下，习近平总书记提出了“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面推进依法治国”“全面从严治党”的战略布局。其中“全面推进依法治国”是其他三个方面的保障。在现阶段，发展不平衡是我国区域发展的主要问题，各区域发展共同体的成员们在追求共同利益广泛合作的同时，也在合作的过程中频频出现冲突和摩擦，如何化解这一矛盾成为一个亟待解决的问题。根据依法治国精神的要求，要解决区域发展的问题，必须加强对区域法治的建设和研究，规范“地方主导型”区域法治协调问题，加强国际交往和合作，深入实施西部大开发战略等。

一、区域法治协调的概念及特征

对于“区域法治协调”的概念问题，有学者以西部大开发过程中的法治建构为前提，对“法治协调”做了如下定义：法治协调是指静态层面的法律制度之间，动态层面的立法、执法、司法、守法、法律监督各环节之间，以及静态、动态之间的互相统一、协调、和谐，在互相促进中减少甚至消除冲突和抵制，最大限度的发挥实际效能。上述概念中的“法治协调”事实上就是“区域法治协调”，是对区域法治协调的最精炼、最完整的概括。

区域法治协调作为区域法治建设的细化和国家法治在微观层面的一种特殊表现形式，具有以下一些基本特征：首先，区域法治协调的范围具有广泛性。它不仅限制于静态层面的法律制度，同时还包括动态层面的立法、执法、司法等各环节，以及二者之间的和谐与统一。其次，区域法治协调的主体具有特殊性。区域法治协调的主体具有复数性，且数量的确定以一定地域内行政区划的个数为依据，而这种地域则是基于地方间的发展需要而自发确定，或者是以国家或地方的区域发展规划为依据由政策加以确定。再次，区域法治协调内容和程序具有合法性。尽管协调的结果不一定具有严格意义上的法律约束力，但是合作各方必须在法律规定的职权范围内进行协调，且协调的结果不能违背法律法规的规定，任何越权的行为和契约都将归于无效；另外，在协调的过程还要遵守最低限度的程序要求，做到信息公开，保障有关主体能够充分表达其利益诉求。

二、我国“地方主导型”区域法治协调模式

“地方主导型”的区域法治协调，是一种主要由区域成员自发的达成协调意识，以联席会议制度为纽带，积极主动的促进各方在立法、执法、司法方面的协调一致，使区域法治协调机制更加系统和完善，为区域一体化的发展营造良好的法治环境。

区域一体化的发展离不开法制的保障。但统一法制满足不了特定区域发展的具体需要，实际可操作性力度疲软，区域一体化，还需要有更优越的小环境或法制平台。同时，统一法制也满足不了经济一体化的需要，这种法制的重点在于司法制度和行政处罚制度，具有事后追究性。但是，区域一体化，却要求建立一种积极促进经济互动、加强紧密合作的法制，一种具有实现协调和安排功能的法制。就实现机制而言，行政协议是最为重要的区域法治协调机制。无论是在国内还是在国外，行政协议都发挥重要作用。而在国内已有的区域一体化实践中，行政协议(联席会议制度)无疑也是最为重要的一种区域法治协调机制。就目前中国的实际情况看，联席会议制度必将成为各区域实现区域合作与协调的首选，我们所说的区域法治协调机制的构建，就是建立在联席会议制度的基础上，并结合其他具体协调措施来实现的。

区域一体化离不开国家统一的法制，但这种法制只能为区域发展提供一种宏观上的原则、方向的指导，并不能满足特定区域经济发展的实际需要。因此，我国的区域法治协调之路，必须由区域内各主体加强互动，以联席会议制度为纽带，探索出一条符合区域发展实际的立法、执法、司法协调机制。首先，体制制度层面的弊端对“地方主导型”模式提出了必然要求。中央将地区的经济总量和增长速度作为重要的政绩考核标准，导致了地方保护主义、产业结构趋同等不良后果。同时，在“行政区行政”的国家治理模式下，各地方政府各自为政，在经济发展过程中寻求自身利益的最大化，使体制上的弊端日益凸显。其次，解决问题的彼此依赖性是选择“地方主导型”模式的客观原因。随着区域融合深入的发展，各行政区域之间产生了很多公共问题。同时，区域间经济往来的增多，使得经济上的摩擦与纠纷也越来越多，执法机关、司法机关在工作中遇到互相交涉的问题也越来越多，因此，各地方行政机关的互相配合显得尤为重要。再次，国家现有法制的不足是选择“地方主导型”模式的重要因素。我国的法制建设未能跟上区域经济发展的步伐，导致国家现有的法律制度无法满足所有功能区域的经济发展要求。因此，在区域内建立起长效的法律机制势在必行，依靠法律手段约束和调控政府行为，整合资源，统筹解决区域经济发展过程中的各种问题，确保区域经济发展的均衡性和连续性。

三、“地方主导型”模式下区域法治协调机制的构建

(一)立法协调机制的构建

立法协调机制的构建是区域法治的前提。只有区域内不同主体的立法处于一种和谐、有序、透明的状态，才能在制度化层面为区域经济建设营造公平竞争、公开透明的法制环境，为区域的长久发展提供法制保障。

我国宪法、地方组织法、立法法明确规定：省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省级政府及较大的市政府有权依据法律、法规制定政府规章。既然地方有可以根据本地区的具体情况和实际需要制定地方性法规、政府规章的权力，那么根据区域协调发展的要求，有关地方采取共同立法的行动，应该是符合宪法、地方组织法、立法法规定的精神的。首先，从国内外区域一体化和城市圈的发展经验来看，联席会议制度发挥了无可替代的作用。因此，在一体化初期，可以以法制协调联系会议纽带，加强区域的互动和协调。其次，在一体化中后期，可以探索设立专门性的区域法制协调机构。当区域一体化步入正轨之后，法制协调联席会议制度也应当随之相应完善。与之相对应的，可以考虑成立一个专门性的区域法制协调机构，赋予其一定职权，负责区域日常法制协调事宜。有助于通过各方积极参与，在充分讨论与磋商的基础上达成一致意见，更能反映各方的利益诉求，也便于执行。

(二)执法协调机制的构建

执法协调机制的构建是区域法治的关键。其设立的主要目的是通过加强区域行政执法行为的协调与合作，促进公正执法，实现执法的统一与高效，提高执法的能力与水平，减少区域内的行政执法冲突，保障和维护统一的市场规则和竞争秩序。

高校政策是在遵循国家政策的基础之上根据自身需求制定的，高校自主招生对于人才的要求与国家政策息息相关，同时结合高校自身的教育理念与办学宗旨。在选择人才的时候偏重选择适合自身的学生，选择符合自身教育理念与发展，认同自身办学宗旨的学生。比如中国人民大学要求学生认同中国人民大学“立学为民、治学报国”的办学宗旨，北京理工大学通过自主招生选拔的均是对科学研究、科技事业有浓厚兴趣的学生。

根据行政执法所处的不同阶段可以将执法协调机制划分为三个层次，即：事前的行政执法协调、事中的行政执法协调和事后的行政执法协调。首先，事前的行政执法协调主要是为了避免不同行政机关因执法依据、执法程序、工作标准、工作时限等问题的不统一可能引起的执法冲突的发生，为区域经济的发展以及城市群的建设营造公平的执法环境。其次，事中的行政执法协调，更多的表现在某行政区划内的行政机关在执法过程中遇到了涉“外”因素，需要与区划外相同职能行政机关进行协调，或者需要其他行政机关提供协助，以完成具体的执法任务。应在具体的工作过程中，切实遵循线索提供制与案件移送制、行政协助协议化机制、边界地带行政执法协调机制以及跨区域公共事物行政执法协调机制等协调与协助方式。最后，事后的执法协调主要是指当具体的行政执法案件执行终结后，相关行政机关要加强交流和总结工作，以协调各自的行为，做好进一步的规划工作，实现区域行政执法的协调发展。

(三)司法协调机制的构建

在我国现有的司法体制下，司法机关不论是在人事上还是在财政上都受制于地方政府，在区域经济纠纷中沦为地方保护的工具，妨害了司法的公平正义。同时，各地司法机关对法律适用的标准不统一，也使外地市场主体受到不公正的待遇。要解决上述问题，可以考虑从改革现有的司法体制、统一司法标准、加强司法协助、进行司法领域的社会管理创新、改良法官工作考核标准等角度入手加强司法协调，构建区域司法协调机制。

1.统一区域司法标准，减少实践中的认识差异

统一司法标准具体可以体现在五个方面：第一，统一司法鉴定标准。区域内各司法机关可以以召开联席会议制度等形式充分沟通，做到标准统一、结论互认，既减少了当事人的经济负担和不必要的奔波，又可以节约司法成本，优化司法资源配置。第二，统一区域内的司法适用标准。司法机关在依据法律法规制定本区域的司法标准时，相互之间应当进行充分的合作与沟通，尽可能统一司法适用标准，指导区域司法实践，为区域经济纠纷的公平解决提供保障。第三，统一证据公开标准。区域内的司法机关在证据公开的标准上应当逐步统一，做到证据公开的对象统一、范围统一、途径统一，保证程序公正，进而促进实体公正。第四，建立区域案例指导机制。区域内的高级法院将本辖区有代表性的案例提交联席会议讨论，在获得多数认可后，以联席会议名义分发给区域内各法院参考，以消除认识差异，统一司法标准，实现同案同判。第五，对于法律、法规和司法解释尚未规定或规定不明确、在法律适用中有尚争议的问题，区域内的高级法院应当在协商一致的基础上，结合区域整体情况向社会公开发布一些指导性意见或操作规章，明确原本模糊的法律地带。

2.加强区域法官交流制度，提高法官个人素质

3.加强区域司法协助，创建司法协助

协议化机制与行政执法相似，地方法院在司法实践中可能遇到“涉外”因素，需要异地的司法机关提供协助，例如异地送达、异地取证、异地执行等。其协助方式同样可以仿效行政执法协助中的“行政协助的协议化”机制，创建适合司法协助实际的协议化机制，使相关委托机制固定化、规范化、系统化等。

目前，我国区域法治协调还面临着理论系统不健全、法律法规建设缺位、地方政府配合不够等诸多限制，需要探索建立起一套长效机制，使区域经济发展的各个方面在法治的轨道内运行，淡化经济发展的行政化，消除生产要素流动的行政壁垒，优化区域资源配置，减少冲突和摩擦，促进区域融合发展，提升区域整体竞争力，促使国家或者省市级区域发展战略落到实处并发挥其应有的作用。同时，加强区域法治协调的建设和研究，也有利于在发展区域建设的同时全面推进依法治国，促进地区开发战略、可持续发展战略、科学发展观的有机地结合，从而为全面建成小康社会及构建和谐社会提供切实的法治保障。

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责任编辑：张庆

[文章编号]1004—5856(2016)08—0028—04

[收稿日期]2015-11-20

[作者简介]梁晨(1991-)，女，山东滨州人，硕士研究生，主要从事马克思主义理论研究。

[中图分类号]D912.1

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.007

“Local Leading Pattern” for the Problem of Law Coordination in China

LIANG Chen

(Southwest Petroleum University，Chengdu 610500，China)

Abstract：In the important period of constructing socialism with Chinese characteristics，General Secretary Xi Jinpin proposes the strategic layout of “four comprehensives” where “comprehensively implement the rule of law” is still a part of foundation. Considering the problems of local law coordination，it is believed that the “local leading pattern” is a suitable for current situation and hence can be a solution. Therefore，it is a necessary choice to speed up the coordinative system of legislation，law enforcement and justice system.

Key words：local law coordination；legislation coordination；law enforcement coordination；justice coordination