“三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范

段贞锋

摘要：当前，农地所有权、承包权和经营权的“三权分置”改革正在各地全面推进，农地经营权的流转虽有助于发展现代农业，提高土地利用率，实现土地规模经营，但土地流转过程也引发了侵害农民权益、危害粮食安全和耕地质量严重下降等潜在风险，危及农村发展和社会稳定。深入挖掘风险产生原因，应从完善立法、规范政府、引导市场发展、提高农户素质等方面着手，建立风险预警和防范机制，以有效预防和化解风险，进一步放活土地经营权，保障农地的有序流转。

关键词：“三权分置”；农地流转；风险；粮食安全；防范机制

中图分类号：F321.1

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）01-0088-04

2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出建立规范高效的农地“三权”运行机制，进一步放活农地市场。作为农村家庭联产承包责任制之后的又一改革创举，农地“三权分置”政策已全面推开。但是，由于我国农地流转尚处于探索实施阶段，尚未形成成熟的流转市场，一些潜在的风险与流转过程相伴而生。因惧怕风险的发生而喊停这一改革措施，无疑是“因噎废食”的行为。而对农地流转过程中的风险进行研究，及时、有效化解各类风险，保证农地的正常流转，成为当前农村改革与发展的重要任务。

一、农地流转面临的风险

农地“三权分置”的实现需要一个长期、渐进的过程。由于我国当前尚未建立统一的农地流转服务市场和完善的市场服务体系，加上相关法律依据模糊甚至缺失，诸多风险与农地流转过程相伴而生。

（一）农户自身风险

1.经济权益保障困难。农地流转包括自发流转和规模流转两种常见的形式。自发流转指农户将所承包的土地转租给同一经济组织的其他承包户耕种，双方约定一定的价格的情形。这种情况下土地流转的对价一般比较低，且如果遇到自然灾害导致减收或者绝收的情况，双方容易出现纠纷，转出方最终拿不到钱。因此，有些农户宁愿暂时闲置、撂荒承包地，也不愿意将土地转出。规模流转指农户在村组织的指导、组织下，通过签订流转合同将土地转出。农户作为土地的转出方、合同的一方主体，有权利决定土地转出的价格。但我国农民大多文化水平不高，缺乏农地定价常识，对土地规模化经营的预期收益无法估算，在合同签订中处于弱势一方，在当地政府指导下达成的价格无法体现市场竞争下土地的真正价值，难以充分实现自己的经济权益。还有一些地方政府为了追求政绩，照顾当地种粮大户，通过行政手段干预刻意压低土地价格，导致农户无法拿到转出土地的应有对价，经济权益遭到侵害。

2.大量失业，后期生计难以维持。近年来，我国农村青壮年劳动力大量流入城市，留在农村的都是年老或年幼、缺少外出技能的人，农村出现严重的“空心化”现象。[1]这些农村的留守人群，唯一的收入来源就是土地。在规模化的土地流转中，这些留守人群因年龄、体力原因无法成为土地规模经营者的“劳动工人”，意味着他们从土地转出那一刻起就彻底失业，以后的生活不再有稳定的来源加以维持。我国当前农村人均可耕地面积只有2.1亩，按这个标准计算，集中100亩土地进行规模化经营，将导致50个农民无地可种。农村人口大多文化素质不高，不具备种地之外的其他就业技能，土地流转将造成大量的剩余劳动力。另外，离开土地外出务工的农民，从事的基本都是体力劳动，随着年龄的增长，终究要离开城市回到农村，土地的规模化流转会让大量的回归农民无地可耕，被迫失业。

3.入股后的“失地”“失权”风险。拿土地入股是当前土地流转的重要方式。当前很多地方政府组织农民以自己的土地入股，共同成立股份合作组织或股份公司。作为一种投资行为，入股方式既可能给农民带来实惠，也可能带来无法逆转的巨大风险。从法律意义上讲，农民从将土地入股的那一天起，就不再享有土地的经营权，土地成为了公司财产的一部分，农民只能与入股的公司共享收益、共担风险。当公司经营的好时，入股农民可以根据自己的入股份额拿到利润分红。一旦公司经营不善，根据我国现行法律规定，入股农民只能转让股份而不可退股。如果公司不幸破产，必须用公司的所有现行财产清偿所欠债务，而作为公司财产一部分的土地自然难逃偿债下场。

（二）耕地质量下降、非农化失控风险

土地经营者在将土地集中后，为追求短期效益，往往不尊重耕地自身的特点，对土地进行过度耕种，如大量使用化肥、农药导致土壤酸化、板结，耕地质量严重破坏，产量逐年大幅下降。当这些土地经营者发现质量严重下降的耕地不能再满足其经营需求时，就放弃这些被破坏掉的土地，转而与其他地方的农户签订流转合同，继续经营其他土地。虽然这些土地被还给农户，但由于其质量严重下降，大多已经无法修复，不再适合耕种，相当于农民永远失去了这些土地。还有一些经营者集中耕地后改变土地用途，将土地用于非农建设，如建设超标准的生产道路，修筑绿化工程，发展乡村旅游业，或者将土地深挖用于水产养殖，农地非农化现象非常严重。

（三）粮食安全风险

农村土地被大量集中到部分人手中，集中土地者却并不从事粮食生产，而是改变土地利用结构，将土地用于非农生产，导致粮食种植面积大幅下滑。这些用于其他用途的土地以后很难再回归耕地，而耕地总面积下降必然影响粮食生产和粮食安全。一方面，部分经营者将土地集中到一起，为追求利润最大化，通常不种植成本高、收益低的粮食作物，而改种花卉、水果、蔬菜，或者搞水产、畜牧养殖，[2]这种模式一旦普遍化，粮食产量必然大幅降低，伴随着粮价的上涨，粮食安全矛盾凸显。另一方面，部分规模经营者为追求利润而急功近利，粮食种植过程中过度使用农药化肥，甚至生产转基因产品，导致粮食质量安全问题严重。

（四）社会稳定风险

土地流入方集中大量土地搞规模化经营，需要进行大规模的投资，为了能够收回成本，经营者希望有较长的稳定经营周期。而农户则希望土地流转年限较短，签订灵活的流转合同，以便自己外出务工受阻时能够随时收回土地继续耕种。双方不同的利益诉求导致土地流转容易出现纠纷，社会矛盾重重。同时，长期、大范围的农地流转必然导致农村土地集中化，一部分人握有大量土地，而另一部分人成为失地农民，这一趋势无疑会加剧农村的阶层分化，失地农民越来越趋于贫困化，两个阶层之间长期矛盾积累，形成社会不稳定因素。加之，农地流转作为一种市场现象，本应由市场进行自由调节，但在当前的流转过程中，存在太多的政府行政干预，如政府为追求政绩而进行政府定价，干预双方的自由流转，从而招致农户的普遍不满。而这种不满的长期积累，同样会成为社会不稳定因素。

（五）政治风险

坚持农地“三权分置”是中央明确提出的重要农地制度改革措施。如果农地经营权流转过程中出现的各种风险长期得不到控制，将危害农村的稳定和经济发展水平，农民对中央的政策会产生质疑甚至抵触，最终必然影响农地经营基本制度的施行。此外，农地流转过程中一些地方政府搞权力寻租，过度干预土地流转并从中牟利，导致农民合法权益被非法剥夺，甚至长期处于土地纠纷之中，必然引致农民对政府的不满，降低政府权威性和公信力，长此以往，国家新一轮的农村改革将会遭遇重重障碍，难以推行。

二、农地流转风险产生的原因

（一）法律原因——法律依据严重缺失

完善的立法是农地规范流转的必要前提和依据，而我国当前农地的“三权分置”更多地存在于实践探索和政策支持层面，还没能真正上升到法律层面，导致实际操作中无法可依、执法无据，给农地流转中风险的产生埋下了隐患。

1.立法的滞后甚至缺失。首先，农地经营权受让主体资格不明。土地承包经营权性质上属于用益物权，其特点在于其主体只能是从事农业生产经营的人，按《物权法》的这一规定，非从事农业生产经营的人不能成为土地承包经营权的主体。但在我国当前的土地流转实践中，部分获取土地经营权的受让主体根本不具备农业生产经营能力，借土地流转之名行土地圈占之实，将集中起来的大面积土地用于其它非农业生产用途。对此现象，《农村土地承包法》停留于条文层面的“受让方须有农业经营能力”可操作性很低，这种笼统的规定对受让方资格基本形不成任何限制，[3]导致实务中受让方由于经营不善而严重损坏土地，侵害土地承包主体的合法权益。

其次，农地流转程序混乱，规范性差。作为我国的一项基本经济制度，家庭联产承包责任制的运行应当有完善的立法作为依据。随着我国农地“三权分置”的推行，农村土地市场逐步放活，大规模农地发生流转，而这些流转大多为农户自发、自由的流转，流转合同的签订、登记、评估、注销、监督等问题均没有配套的法律法规加以规范，特别是近年来流转的新形式——土地抵押和入股，在入股主体资格的限制、抵押客体的确定、入股收益方式以及出现问题时的解决方式等方面立法均处于缺失状态，这些都注定了农地流转过程中潜藏着巨大风险。

再次，有限的立法内容规定不科学。农地的“三权分置”是指所有权、承包权和经营权三权的分置，当前我国土地流转指的是在不改变土地所有权、承包权的前提下经营权的流转。而《农村土地承包法》第39条“转包或者出租部分或者全部土地承包经营权”的立法表述未能准确区分承包权和经营权。同时，农地流转通过农户和流入方签订流转合同方式实现，在不违反国家强制法和有关政策的前提下，属于双方意思自治行为。而现行立法土地转包或者出租必须“经发包人同意”的限制条件不符合意思自治原则，一定程度上阻碍了土地流转市场的放活。

总之，我国迫切需要一部对农地流转作出全面、科学规定的基本法律，以为农地流转提供完善的制度依据，确保农地的稳妥流转，消除存在的流转风险。

2.执法力度薄弱。我国出台了严格的保护耕地的相关法律法规，非法审批、占用基本农田面临着严厉的法律惩罚，且中央文件多次强调严格土地执法，保护国家耕地。但由于当前土地流转过程的无法可依，相关部门的监管力度不够，以及流转过程中部分政府部门的权力寻租，导致借土地流转危害国家土地安全的现象长期存在，得不到有效治理。执法不严也“鼓励”了土地违规流转行为的不断发生，危害农户利益、社会安全和国家安全。

3.法律普及不到位。由于法律普及不到位，我国不少农民对农地“三权”缺乏了解，不能区分所有权和使用权的关系，认为土地分给谁耕种，就应该归谁所有，该农户就享有对自己“所有”土地的全权处分权，是否流转、流转给谁完全取决于农户自己，不应当受到任何限制。一些基层干部对于国家的相关法律规定和政策知之甚少，错误认为集体的领导代表集体，土地集体所有就是集体领导所有，领导就有权力处分农村土地。他们为了私人利益或者为所谓的“集体利益”，诱使或者强迫农民签订土地流转合同，将农地流转给干部指定的主体经营，这种非自愿的流转发生纠纷的风险非常大。

（二）政府原因——作为不当或不作为

1.非法利益驱动，操纵土地流转。一些地方政府为提升当地经济发展水平，发展现代农业，组织当地农民将土地集体流转给部分“种粮大户”搞规模化经营，对于不配合政府安排的农民，则扣上妨碍经济发展的帽子，加以为难或者惩罚，农民不得不将自己承包的土地流转出去，部分农民因为失去土地而致生活无以为继。还有一些地方政府因为政绩需要，或者与土地流入方相互勾结，强迫农民以较低的价格将土地转出给特定经营者，之后从该经营者处获取非法回报，共同坑害农民利益。

2.价格评估机构缺位。农民流转土地容易遭受权益侵害，其中一个重要的原因就是对土地的价格不能准确评估判断。大多农民转出土地是为了获取眼前利益，受限于其知识水平，流转过程中其难以对土地价格以及今后的发展趋势做出准确的估计，不能以长期合理的合同来维持土地流转关系的稳定存续。当农民发现自己转出土地价格过低时，要么忍受自己经济利益无法实现的现实，要么要求终止合同、收回土地，而这都容易造成社会纠纷。在此情况下，政府应当为土地流转建立相应的价格评估机构，根据当地情况和有关政策对土地价格作出准确评估，确保流转关系双方主体签订一份公平合理、双方均满意的流转合同，维系流转关系的长期稳定。但当前我国尚未建立这样的流转评估机构。

3.流转监管不力。土地流转虽然以双方签订合同的方式实现，但因为土地经营权自身性质的特殊性，其不能像其他普通商品一样自由流转，必须受到法律和政策的限制，流转过程的监管主要依靠政府职能部门实施。由于立法缺失导致的职责不明，或者非法利益关系等原因，有关职能部门对于土地流转不能有效监管，土地流转处于不受限的混乱、无序状态，存在流转风险也就不足为奇。

（三）市场原因——市场盲目且不健全

1.流转的盲目和无序。市场的发展对于农地流转有着重要的影响作用，但由于市场自身的开放性和自发性，市场作用下的农地流转关系处于极不稳定状态。近年来，随着我国大量农村居民进城务工，农村人口大量外流，农地大量撂荒，部分农民为实现经济利益，将自己承包的土地转租于其他人经营，获取一定的经济收益，市场效应让其他农民纷纷效仿，将土地转租出去换取经济收益，土地流转市场得以活跃。但由于城市经济发展回落，部分农民找不到合适工作，不得不重新回到农村，要求解除签订的流转合同，收回自己的土地继续耕种，如此流转纠纷多发。

2.农地流转市场发展不完善。作为当前国家的重要土地政策，农地经营权的流转不仅事关广大农民的切身利益，更关系着国家的安全和社会的稳定。土地流转应当作为流出方与流入方的“合同交易”行为，像其他交易行为一样，在规范的市场下进行，在各种市场交易服务主体的帮助下完成。但我国当前还没有完整的土地流转交易市场，更不用说相关的交易服务机构，土地流转大多还处于零散、自发的状态，出现各种问题在所难免。

（四）自身原因——农户知识及意识欠缺

1.知识的缺失。前文提到，农户受限于自身的知识水平，欠缺必要的法律知识，不能准确把握市场发展趋势，其在土地流转中处于被动、弱势的一方，很难有效维护自己的合法权益。

2.意识的缺失。土地流转是一个复杂的过程，涉及到政府、农民、流入方等各方的利益，必须通过规范的流转合同加以实现。而农民大多缺乏合同意识和权利意识，土地流转具有较强的随意性，不少土地流转根本没有签订合同，即使签订了合同，也大多内容简单，格式不规范，极易引发流转纠纷。同时，部分农民保护耕地意识欠缺，只要将自己的土地流转出去能够获得相应的利润就行，至于流入方是否将土地用于农业经营，是否在经营过程中对土地进行了破坏性耕种，都不再关心，以致部分转出土地被大量严重破坏，直接危及我国耕地安全和粮食安全。

三、我国农地流转风险的防范措施

农地流转过程隐藏的种种风险，不仅会侵害农民自身的权益，更会严重损害国家和社会利益，影响粮食安全、土地安全和政治安全。为此，应采取有效的措施，及时防范和化解农地流转过程中的风险，从而真正放活农地市场，确保农地“三权分置”的落实和农村稳定、快速发展。

（一）完善相关立法

完善的立法是规范农地流转行为、规避流转风险的必然前提。要做到有法可依，应当在总结我国近年来农地流转中存在问题的基础上，发现现行立法的不足，出台系统规定农地流转问题的《农村土地经营权流转办法》，并修改现行立法中与之不符的内容，协调形成完整的体系。

1.确保土地流转过程中所有问题都有明确的条文加以规定。以基本法的形式对土地流转的价值目标、基本原则、主体和客体的范围、流转的效力和实现方式，及土地流转予以限制的消极要件等问题作出具体规定。如针对农地流转中的抵押及入股问题，可以通过立法创新土地金融产品，或者设立专门基金管理农地流转的收入，对以农地入股形式成立的企业，设定一些扶持性条件，帮助入股企业正常发展，避免因企业经营不善造成农户失财又失业的情况发生。

2.完善农地经营权的流入、回转机制。建立农地流出与流入的双向转化机制，设立农户在土地流出一定期限内的回购经营权，以便在因失业而导致经济困难时其可以选择重新获得土地，减少农户的失业风险和生活负担，消除因大量农民失地后又失业造成的社会安全隐患。

3.设立农地流转风险保证金制度。风险保证金是由流转后的农地经营者交纳特定数额的金钱，用于在经营方违约损害土地或者无力支付租金时支付给农户作为补偿，减少农户损失，确保农地安全的措施，如果流转合同到期而风险没有发生，则将保证金退还经营者。立法可授权各地方政府根据当地具体情况以及土地流转的规模，确定一定数额收取保证金。

另外，法律制定后应当多在广大农村地区进行普法宣传，使农户们充分了解关于土地流转的法律规定，依法合规签订土地流转合同，以避免发生土地纠纷，保护自己的合法权益。

（二）规范政府行为

应充分发挥政府在土地流转中的积极作用，通过相应的措施，引导农地良性流转，并对整个流转过程进行有效监管，避免风险的发生。

第一，建立农地流转补贴制度。按照流转土地的面积对转出土地的农户发放一定的财政补贴，使农户转出土地时有保底收益，如此既可以调动农户转出土地的积极性，防止土地撂荒，使零散的农业承包地向规模化经营的土地承包者集中，提高土地利用效益，又可以为农户提供基本的收益保障，防止因失去土地而致农户生活陷入困境。

第二，进一步完善社会保障制度。完善的社会保障制度能够为社会弱势群体提供生活救济，从而确保其正常生活。在广大农村地区，劳动力较弱的老人、妇女等收入水平较低，如果再失去土地这一唯一的生活来源，其生活将陷入困境，这一因素严重阻碍了土地的流转。完善农村地区的社会保障制度，着力提高因失地风险而致贫困农民的生活保障水平，可以解除农民流转土地的后顾之忧。[4]还可以将商业保险引入农村，降低突发自然灾害对农地经营的巨大危害，为经营者提供保障，从而有效减少失地农民的间接损失。

第三，对土地用途进行严格监管。农地用途不得因流转而随意改变，经营权流转应当坚守我国耕地保护红线，在从事农业生产的主体之间进行。对于当前存在借流转将农地改作商业或工业用地的现象，政府部门必须实行严格监管，防止农地流失，防止经营者对农地的掠夺式开垦，以及过量使用化肥、农药而致土地严重退化的行为，有效防范农户失地和国家粮食风险。

第四，完善流转纠纷解决方式。土地是农民最重要的收入来源，土地权益得不到保障对农民造成的侵害是无法估量的。一旦因土地问题产生的纠纷得不到及时解决，将可能恶化为极为严重的社会矛盾，最终严重危害社会稳定。政府部门应当规范土地流转纠纷的解决途径，首先是对土地流转合同进行备案，以便尽早了解土地流转情况，预防可能出现的风险和矛盾。其次应建立便捷的农户申诉渠道，完善农地流转纠纷的调解和仲裁机制，通过多元化的手段彻底解决农地流转纠纷，避免矛盾升级。

（三）引导市场发展

市场发展具有一定的自发性和盲目性，缺乏专业知识、更注重眼前利益的农户容易受到市场的影响，看到别人将承包的土地转租出去能够获利，从而效仿别人将自有土地进行转租。当大量农户因互相影响而转出土地时，土地流转市场因出现供过于求的情况，自然直接影响土地价格，进而危害农户的经济利益。对此，应采取措施对市场的这种自发性和盲目性进行一定的规制，引导农户作出合理的决定。

对于规模较大的土地流转，可以参考国有建设用地的市场定价机制，组织一定数量的土地竞租者进行投标，通过竞价的方式实现土地的合理定价，充分保护农户的权益。公开的土地竞价程序能够减少土地定价过程中权力寻租的机会。

我国尚未建立完整的农地流转市场，配套的农地流转服务体系也不够健全，造成农地流转市场较为混乱。应当及时建立专门机构，或由现有的特定机构负责对当地土地流转相关信息进行收集，在转出农户和转入需求方之间进行联系和协调，在双方自愿的基础上，尽量组织土地的规模化流转，避免土地的单个小面积流转。这样既能更好地实现农户的经济利益，也能够更加充分、合理化利用土地，发展现代农业，提高生产效率。该机构还应承担流转土地的价格评估责任，调整因双方信息不对称和市场自身造成的不合理对价。另外，土地经营权性质的特殊性决定了，土地流转在双方的意思自治之外还要受到国家政策等的一些约束，该机构还应对土地流转合同进行审查，对于不违背国家政策和法律的流转合同进行审批，反之则直接否决该合同的效力。最后，还应当对土地流转之后的经营活动进行监管，防止因违规改变土地用途或经营不善导致的土地质量下降或永久性损坏，确保土地质量，降低土地安全风险。

（四）提高农户素质

一是提高农户专业知识。向农户提供学习机会，鼓励其积极学习相关法律知识和国家有关政策，对土地价格及未来发展趋势有较为清楚的了解和准确的把握，从而能够经过权衡，作出对自己最为有利的选择。如此其在土地流转时能够享有定价权，合理商定土地流转对价，也能避免流入方借信息优势侵犯其权益。二是培养农户的合同与维权意识。加强对农户的普法宣传，使农户全面理解农地经营权流转的法律性质。土地流转是土地流出方与流入方双方主体的合意行为，应当通过规范的合同形成、变更或终止双方的土地流转权利义务关系。政府可以为农户提供土地流转示范合同，强化双方的合同意识，通过签订格式规范的流转合同将双方主体，流转土地的位置、面积、价格、期限、用途以及合同到期后的处理等内容明确加以约定，[5]减少因双方约定不清出现土地纠纷的风险。如果任何一方违反合同，另一方应当通过法律途径追究对方的违约责任，维护自己的合法权益。

参考文献：

[1]郭亮，阳云云.当前农地流转的特征、风险与政策选择[J].理论视野，2011，（4）.

[2] 黄伟.农地流转中的非农化与非粮化风险及其规避[J].当代经济管理，2014，（8）.

[3] 李长健，杨莲芳.三权分置、农地流转及其风险防范[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2016，（4）.

[4] 常伟，李梦.农地大规模流转中的风险及其防范化解[J].湖南社会科学，2015，（5）.

[5] 胡建.农村土地承包经营权流转：法律风险与防控[J].广西社会科学，2014，（5）.

【责任编辑： 张亚茹】