我国水污染防治措施“费改税”之必要性分析

苏忠康

(福州大学，福建 福州　350116)



我国水污染防治措施“费改税”之必要性分析

苏忠康

(福州大学，福建 福州350116)

[摘要]随着我国经济的发展，环境问题愈发突出，污染防治成为当下社会所关注的重要议题。我国水污染防治措施历年以来都是以“排污收费制度”为重点，但其产生的防治效果和导向作用并不乐观，不能满足现时水污染防治的需要。纵观国际先进案例，税制不仅能有效地解决排污收费制度的弊端，而且在防治力度和导向作用方面都较为优越。我国水污染防治税收制度并未形成完备的体系，还存在很大的优化空间，因此文章希望改变我国水污染防治措施以“排污收费制度”为重点的传统，尝试对“推广水污染税收制度”进行深入的研究。

[关键词]水污染；排污收费；弊处；水污染税

一、我国水污染防治体系的现状与不足

(一)现有体系

针对形势日益严重的水污染问题，我国已经初步建立了水污染防治体系。2008年修改的《水污染防治法》，使防治工作一改以往“被动应付”的模式，呈现更加有效地“主动出击”常态。

纵观我国水污染防治法律法规体系，可以简要的概括为“以行政管制手段为主，重点实施排污收费制度的防治体系”。对于水污染的控制，我国政府采用的是严格的行政管制手段，使企事业单位和个人达到“不敢随意排污”“不能随意排污”的状态，但是远没有达到“不想随意排污”的最好效果。2015年4月2日，国务院出台的《水污染防治行动计划》，以更强的行政管制手段来控制污染，强化源头控制，严格各方责任，加大治理力度，以改善水环境质量为重心。

排污收费制度严格落实污染者付费原则，属于事后治理，制度的有效性必须从能否有效地恢复环境状况角度进行评价，由于排污收费制度自身法律定位不合理、收费标准过低、征管程序复杂且不科学等原因导致排污收费制度并没有发挥其原定的功效，因此，其不会产生有效的导向作用，致使许多企事业单位和个体工商户宁愿缴费，也不采取环保措施。

(二)排污收费制度的不足

排污收费制度是内部化环境问题的有力措施，实施至今已三十七年，但是在污水排污费制度的实施效果不甚乐观，从2011年到2013年，全国水质呈逐年下降趋势，水质较差和极差的监测点占总数比例的55%、57.4%和59.6%，制度本身存在着不可忽视的不足。

1.收费标准难以满足治理成本的需要。排污收费标准的高低，直接决定了排污收费制度是否能有效地实施，发挥其应有的功效。根据《中国环境统计数据年鉴》，2010年国家用于废水治理方面的投资达129.6亿元，同年污水排污费收入仅有22.28亿元，根本无法满足水污染治理成本。因此，现行污水排放收费标准不能促使排污收费制度功效最大化，没有反映资源的稀缺度以及水污染治理的急迫性，不能产生管控与导向共同作用于污染者的效果，容易导致污染者宁愿缴费而消极对待污染治理。

2.征管复杂且不科学。排污量的核定采取的是“排污者申报，环保部门核定”的模式，其核心环节在于环保部门对申报数据的核定。排污收费制度与水污染税最大的区别在于举证责任的分配，前者举证责任在于环保部门；而水污染税，纳税人有如实申报的义务，即如若产生争议，计税依据的举证责任在纳税人。同时，征收依据也从“事前核定”模式变为更加科学的“事前申报+事后审核”模式，其优点在于：一是强化了纳税主体如实申报的义务；二是征收主体不再负举证责任，其核定也由“计费依据”转变为“事后真实性审查的依据”。

3.跨区域排污收费责任承担不清晰。水资源具有很强的流动性，其产生的污染往往不局限于一个地区，极容易随着河流的自然流向而进入下一个地区。因此，水污染所产生的环境问题很多时候是跨区域的，非一地地方政府所能控制的，需要更高一级政府进行宏观调控，在纳入税收体制后，由中央统一控制，实现地方之间的合作，同时也解决了排污费制度中中央与地方的利益冲突。我国目前的排污费由地方环保部门征收，地方进行规划使用，中央不参与其中，因此国家的宏观调控职能被削弱了，跨区域的水污染责任也难以准确界定。

4.排污费的管理和使用不科学。排污费的管理和使用，弊端在于它的不透明，多地环保部门存在着自身建设和运作经费不足而挤占污染治理资金的现象，更有甚者将其用于出差费、办公费的支出，存在着严重的截留、挪用、挤占排污费的现象，致使排污资金大量流失，受污环境不能得到有效的治理。另一方面，由于排污费征收和部门利益挂钩，涉及到环保部门绩效考核，为完成征收计划，在执行难的情况下，环保部门处于自身政绩考量会选择妥协，对排污者先征收排污费以应付考核，待考核结束后又归还，完全架空排污收费制度，使其丧失了制度设立的初衷。

二、水污染防治措施“费改税”的必要性

(一)“费改税”之成熟的社会背景

虽然我国的环境税收未成体系，但是近年来在国内外大环境下，我国已初具构建水污染税的基本条件：

1.公众的环保意识和环保参与度提高，为公众接受环境税提供了很好的前提。随着我国经济水平的提高，人们越来越关心生活的质量，越来越多的人士加入到环保队伍，环境保护的积极性和主动性达到了一个空前的程度。

2.执政党和政府充分意识到环保的重要性和艰巨性，为环境税的出台提供了坚实的保障。市场经济的不断发展以及可持续发展战略和生态文明建设的提出，对于更多地利用税收手段来治理环境问题起到了很大的促进作用。

3.我国具有较为完备的环保法体系、税收法体系和征管体系，为环境税的立法和实施提供了有力的动力。我国环保法及排污收费制度已实施多年，累积了相当丰富的环境保护经验和先进的征管措施，为水污染税的设立奠定了参考基础。

(二)“费改税”之必要性

税收能够使水污染治理的社会成本内化落实到各经济主体的生产成本和市场价格中。水污染税体现的是国家意志，通过法律形式更好地实现水污染税的稳定性、透明性和税费的专款专用性。

1.征收水污染税是时代发展的必然趋势。明确水污染税的政策目标已为许多国家所认可，我国应顺应历史发展潮流的必然趋势。如荷兰的水污染税自开征以来，污水排放量大幅度减少，1990年的排放量较1969年减少了48.2%，且43%的企事业单位认为，他们减排的主要原因是基于水污染税实施的影响。可见，税收相较于排污费而言，具有更明显的治污效果和更强烈的导向作用。

2.征收水污染税具有经济杠杆作用。水污染税可以通过税收差异、税收优惠等政策，扶持环保产业的发展，如给予节约能源、清洁生产和综合利用资源的环保企业和个人税收优惠，从而产生鼓励作用，带动企业和个人节约能源、提高环保理念。相反，对污染严重的企业应加重税负，必要时适当的适用税收征管措施，从而实现税收的市场调节作用，优胜劣汰——不能实现经济发展与环境保护并重的企业应当淘汰。

3.征收水污染税比污水排污费的征收更具科学性。首先，水污染税的征管更容易，一方面征管工作由税收部门负责，充分利用现有税务系统的设施和征管力量，在环保部门的配合下，降低征管成本，提高征管效率；另一方面荷兰43%的厂商采取水污染防治措施是基于地表水污染税的征收，可见水污染税的刺激作用是十分明显的。其次，有利于消除制度腐败，水污染税具有更强的规范性和透明度，有利于实现公众监督与参与。再次，有利于杜绝“先污染后治理”的观念，实现源头控制，防范于未然。

4.征收水污染税具有更强的法律保障。排污收费制度的弊端之一就是缺乏惩罚机制，纵使对于超标排污，也仅是加收超标排污费，而不将超标行为作为违法行为来对待。费改税后，税收征管将纳入《税收征管法》的管辖，税务机关就可依法采取各类强制执行措施及保全措施，从而使税收具有更强力的法律保障，相比排污收费而言更具刚性和法律约束力。

5.征收水污染税有利于加快环境成本内部化进程。税收可以使社会污染成本内在化，通过市场的无形之手，优化资源配置，更合理地规划资源的分配和使用。在项目投产前企业要实现资源消耗的源头控制，通过工艺改进、原材料节约、采用清洁技术的方式实现源头环保，这些都是要计入到经济主体的生产成本中，以实现环境成本的内部化。开征环境税，对污染物产成品直接课税，减轻环保部门监控污染物产成过程的成本，将污染成本直接内划到产成品的生产成本中，以达到促进水资源的有效利用。

6.征收水污染税更能实现专款专用。税收具有更强的规范性和透明度，每一企事业单位和个人缴纳的税费都要进行公示，其收取、管理、使用均处于公众监督下。水污染税是由具有专业知识的监测机构核算，税务部门进行征收，纳入公共财政预算，统一管理，将环境税筹集的各类款项专门用于与环境保护相关的项目。通过专款专用，水污染治理资金也得以充足，人们对于污水治理的成效和美好生态环境的恢复也是有目共睹，从而又反作用于水污染税制度建设，进一步提升了公众的支持度，推动了水污染税的推广。

三、我国水污染防治税收立法构想

我国尚未有关于进行水污染税的立法，仅在其他法律条款中有一些类似且不全面的规定，其他税种的规定以及国外的经验都成为我们的借鉴。

(一)我国水污染防治税收立法基本原则

1.社会公益性原则。和其他税种不同，水污染税的征收是为了防治水污染，保护水资源生态环境，因此其具有显著的公益性。

2.税收公平原则。纳税义务人的责任应当与其产生的污染程度相适应，污染越重，则税负责任越重，公平合理的确定税负，不同人不同税、相同人相同税、同等情况同等对待，科学地落实“污染者付费”原则。

3.水污染税的非补偿性原则。水污染税征收的立法宗旨和根本目的在于提升纳税人的环保意识，而不是作为纳税人对环境破坏的一种补偿，因此，税收缴纳的减少，才能代表着环境得到了有力保护。

4.专款专用原则。遵循专款专用可以强化资金的利用率，以真正达到改善环境、治理环境的效果，既能充分发挥水污染税的作用，又能因其良好效果对税制本身产生反作用。

(二)具体制度构想

结合我国国情、国外经验以及上述基本原则，可以做出以下构想：

1.纳税义务人。征税对象应为直接向水域排放废水的单位、个体工商户和个人。

2.课税范围。水污染税应当以排放的含有污染物质的废水为课税对象，包括工业废水、农业废水和生活废水。

3.计税依据和税率。税率的科学设计，能充分发挥水污染税的作用，不会过于加重纳税人的整体税负，对于企事业单位还应当考虑其经济影响和产业竞争力等因素。

4.税收优惠。单纯的征税带有惩罚性质，同时，应当配套奖励机制，奖惩并重，对降污成果显著、污染治理明显、主动采用环保设施的企事业单位和个人，应当给予其一定的税收优惠。

5.税收管理。首先，应当保持其充分的透明度，明确其管理和使用的明细；其次，应当充分落实专款专用原则，将税收与单位经费分开，水污染税收专门用于污水的治理，实现的是社会需要，维护的是公众利益；再次，应该落实各机关负责人、主办人等主体的法律责任，杜绝贪污腐败、挪用挤占等违法行为的发生。

四、反思与总结

面对日益严重的水污染问题，水污染税在建设环保型社会方面发挥着不可超越的作用。但是我国仍属于发展中国家，经济增长方式粗放、企业总体技术含量低、治污能力有限，面临的是不可回避的现实难处，其中最突出的有以下两点：

1.现有环境税收的体系不完善，基础薄弱。我国涉及环境保护的税收只有资源税和消费税，建立完整的水污染税体系需要相当长的时间做好环境核算、确定合理的税目和税率、增强国民纳税意识等一系列的配套工作，这些工作不仅需要观念教育工作的完善、先进技术的支持、政府政策和资金的支持，更需要各方利益主体的支持以及协调配合。

2.与我国现有税收制度和企业整体税负能力的平衡。与我国现行税收制度和企业整体税负能力的平衡，同时也涉及到各地区的经济利益和整体财政体制的调整。

设立独立的水污染税不仅能产生良好的导向作用，在水污染治理方面更是能起到举足轻重的作用。但是考虑到新设税种对现有税制结构的影响及我国仍处于初探阶段，从我国国情出发，目前我国可采用税费并存的形式，渐进式完善我国水污染税框架，可以先仅针对排放工业废水和生活废水的单位和个人征税，待社会多方条件更成熟时，逐步向农业废水的排放单位和个人征税。改革不是一朝一夕可以完成的，采用渐进式的改革思路有利于保障改革的成功和水污染税的顺利开征，税费并存也是国际普遍存在的形式，税收也将成为主要的经济手段。

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责任编辑：魏乐娇

[文章编号]1004—5856(2016)08—0024—04

[收稿日期]2015-10-19

[作者简介]苏忠康(1991-)，男，福建宁德人，硕士研究生，主要从事经济法研究。

[中图分类号]X196；F812.42

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.006

Necessity of Transforming Administrative Fees Into Taxes to Prevent Water Pollution

SU Zhong-kang

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Abstract：With the development economy in China，the environmental problem is more and more severe so how to control is an important issue. In China，a common practice is “collection of drainage dues” but the effect is not good enough. Considering the good examples，internationally speaking，tax collection can solve the problems in the system of fee collection；furthermore there are other advantages such as prevention level and orientation. However，the tax collection system is still incomplete. It attempts to change fee collection system into tax collection system to prevent water pollution.

Key words：water pollution；pollution charges；shortcomings；taxes for water pollution