土地信托与农地“三权分置”改革

内容摘要：农地“三权分置”改革从国家、集体、经营者和农民角度分别回应了土地制度变革的需求。相比较于其他农地流转方式，通过信托方式流转农地可以更好实现更新农地经营模式，确保农民土地利益以及实现农地保护制度等目标。当前，我们有必要梳理“三权分置”改革背景下土地信托的法律结构，从注重制度建设、完善土地信托的配套制度，并树立信托法思维等角度完善土地信托制度。具体而言，政府可以通过在村集体组织内设置专门的咨询机构，为有意向参与土地信托流转的农户提供咨询服务，让农户发现土地信托制度的优点，进而运用该项制度。需要明确土地上各项权利的内容，厘清权利的边界。建立不动产信托登记制度，公示土地信托的信托财产和信托关系。为投资于农地流转信托所获得的收益实行适当的税收优惠，发挥信托的融资功能。

关键词：土地信托 农地流转 三权分置

一、问题的提出

我国在20世纪80年代实行农村家庭联产承包责任制，激活了农民对于经营的热情，农业生产取得了显著的成就。随着城市工业化的推进和农业所面临的国际竞争压力，现有农地经营模式和农村土地权利结构已经无法满足现实的需要。一方面，城市工业化的推进，需要大量的劳动力，这要求农业生产能够提高效率，节约劳动力，从而为城市发展提供充足的劳动力。另一方面，随着我国加入世贸组织，农业面临国际竞争的压力，这迫使农业生产改变经营模式，采用农业机械发展规模经济，实现农业现代化，以提高农产品的国际竞争力。 〔1 〕实现这一目标，需要协调好国家、集体、土地经营者和农户之间的关系，将各方的诉求均纳入制度设计的考量之中。中央文件有关“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的“三权分置”改革思路回应了我国农村土地权利变革的目标，也指明了农村土地权利变革的方向。土地承包权与经营权分离后，使得“去身份化” 〔2 〕后的土地经营权能够以更加自由的方式进入市场，为农地流转方式提供了多样化的选择。其中，以信托方式流转农村土地，引导工商资本进入农村，可以创新农地经营方式，有助于向农业生产“输入现代生产要素和经营模式” 〔3 〕，从而实现农村土地权利制度变革的目标。

当前，由信托公司参与的农地流转项目已达数十万亩，〔4 〕学者对于农地信托实践的研究成果也日渐增多，提出了许多具有建设性意义的建议。〔5 〕现有研究中，对农地信托的某些问题已经形成共识，如土地承包经营权作为物权法上的用益物权，可以作为信托财产设立信托，但仍有许多问题存在分歧，如以土地承包经营权设立信托，能否或应否将其交付给受托人；在“三权分置”改革思路提出后，农地信托制度在构造上有何变化；在“三权分置”改革背景下，如何完善土地信托制度以最大程度发挥信托制度在农地权利变革中的功用，仍有进一步研究的必要。笔者对如何以土地信托方式推进农地“三权分置”改革进行探讨，并对土地信托的法律结构及制度完善提出自己的看法，以求教于学界同仁。

二、土地信托与农地“三权分置”改革

（一）土地信托制度与农地经营模式

现阶段，我国农业经营模式所面临转型的压力推动了本轮农村土地权利制度变革，其目标是在保障农民权益的前提下，实现农业经营的适度规模化，以实现农业生产的现代化和保障城市所需的劳动力供给。以信托方式流转农村土地，能够在如下方面促进农地经营模式的更新，实现土地权利制度变革之目标。首先，信托模式可实现农地的规模经营。通过将农地信托给受托人，由受托人交付适度规模农业经营者实际经营，可以实现农地适度规模经营之目标。其次，信托公司作为受托人，可以利用其融资功能为农地规模经营提供资金、技术等方面的便利。信托公司可以受托资产发行信托计划，募集资金为农地规模经营提供资金支持。信托公司还可以跟农业公司、农机公司、种子公司等合作，为农业经营提供农业机械、技术、良种等方面的服务。对于以其他流转方式经营农地者，融资难以及技术、农业服务成本高等问题，是提高农业生产收益的主要障碍之一。相比较而言，信托模式更具有金融支持方面的优势。第三，信托制度可以更好处理各方主体的权利义务，实现农地经营模式变革的目标。信托成立后，信托财产的独立性使信托财产区隔于受托人的固有财产，当受托人破产时，信托财产不为破产财产，从而确保委托人与受益人的利益。通过在信托合同中载明信托目的，《信托法》所规定的受托人对受益人负有的忠实义务和善管义务，亦可为农地经营目标实现提供制度保障。

（二）土地信托制度与农民权益保护

农村土地制度变革以不损害农民土地利益为基本目标。这要求同时兼顾流转土地获得收益又不失去承包土地的资格。稳定承包权确保了农民不至于失去承包土地的资格。将土地经营权信托给信托公司，由其负责土地经营管理，农民作为信托关系中的受益人，可以借助土地受托管理而享受专业规模经营的益处，同时又通过信托制度在保护受益人方面的完备而确保其利益不受损害。信托关系中，受托人对受益人负有勤勉、谨慎、善管、忠实等义务，可以发挥专业管理的优势。在实践中，信托公司往往将所获得的农地交给专业的农业公司或者农民专业合作社来经营管理，信托公司对这些实际经营农地的经营者的经营活动负责。借助信托公司的融资能力和规模经营形成的谈判能力，可以为实际经营农业的经营者提供资金支持，减少其经营成本，提高农业收益。这在客观上确保了农民在农地信托关系中的收益。作为信托关系的受益人，农民还可以运用《信托法》所赋予的各种权利，对受托人的行为进行监督，以维护自身的权益。〔6 〕当农地经营因为采用现代化农业机械和技术而获得收益的增长，从而农民在农地经营中的利益得到维护时，农民不会成为“落魄的失地者”流入城市形成贫民窟而影响城市发展。相反，农民能够更加安心在城市工作，谋求稳定的工作岗位，提高农民工的劳动生产率，最终实现城镇化的目标。

（三）土地信托制度与农地经营监督

农地保护制度是我国在农村土地制度中始终贯彻实施的重要制度。现有的农地保护制度包括农业用途管制制度、农地规划管制制度以及农地质量评价制度等，其目标在于确保耕地面积和农地可持续发展。以农地经营权信托给信托公司并不影响农地保护制度的实施，相反，通过信托制度的合理设计，还可以更加有利于实施农地保护制度。无论采取何种方式流转农村土地，都不应改变农业用地性质，也要在农地规划之内开展农业经营，以信托方式流转自然亦不例外。鉴于农地在我国经济发展中所具有的特殊地位，在农地信托流转中，可以设立信托监察人以监督实际经营受托土地的行为。我国《信托法》第64条第1款规定：“公益信托应当设置信托监察人。”公益信托设置信托监察人是因为公益信托的受益人不特定，从而无法行使受益人对受托人的监督权，而公益信托的委托人出于种种原因也难以对受托人进行监督。〔7 〕考虑到农村土地流转及实际经营过程中，作为受益人的农民往往缺乏必要的知识、能力和时间来有效监督农地的实际经营，且农地经营承载了农村集体土地所有权的权利诉求以及国家有关农村土地的总体规划。因此，在农地信托关系中设立信托监察人，既可以确保受益人的利益不受损害，也有助于实现农地保护制度的目标。我国《信托法》虽未明确可在民事信托或者营业信托中设立信托监察人，但也并未禁止基于当事人合意的信托监察人之设置。比较法上，2006年新修订的《日本信托法》即规定在受益人尚存的情况下，得通过信托行为设立信托监督人。〔8 〕可见，信托监督人的设置应以是否存在监督受托人之必要而定。基于前述分析，农地信托中的信托监察人可由村集体的代表、农民代表以及政府相关部门的代表共同组成，行使对受托人实际经营农地行为的监督权。

三、“三权分置”视角下土地信托的法律结构

（一）土地信托的目的

信托目的是信托法律关系存在的基础，是信托法律关系的灵魂。如果说信托法是一串珍珠，那么，信托目的贯穿信托的设立、管理与消灭，恰如贯穿信托这串珍珠的丝线。〔9 〕信托目的有公益、私益之别。在私益信托中，正是委托人意欲实现某种目的，才形成了各种不同的信托关系。目前信托公司在信托的农地上主要从事粮食作物和经济作物种植，属于私益信托无疑。值得注意的是，有相当部分的土地信托项目以现代农业、循环农业等为经营的目标，其中包含了生态农业和环境保护的理念，〔10 〕或部分涉及公益目的。

中央文件关于工商资本下乡的态度是积极的，即鼓励和引导工商资本进入农村发展农业经济，但作了两个限定：一是从事适合企业化经营的项目；二是搞现代种养业。〔11 〕从表面上看，农地交付信托公司经营应纳入工商资本下乡的范畴，从而土地信托也应受前述限定之约束，但细究之，尚存解释之余地。信托公司取得农地后，并不自己从事农业生产，而是将其交付给种植大户、家庭农场、农业合作社等规模适度的农业经营者，〔12 〕或者与农业公司合作开发现代种植园等项目。换言之，土地信托后实际经营农地的，既可能是规模适度的农业种植户，也可能是公司企业，因此，唯有后者应予限定其范围。实际上，如何让工商资本能够助力农业经营，颇值研究。农业的低收益以及农业经营固有的风险，与现代资本追逐利润之间存在着天然的矛盾。从本轮农村土地权利制度改革的目标出发，对于农地的用途管制是应有的题中之义，从而在土地信托的信托目的上亦应作出相应的限制无疑，但为了更好利用土地信托制度，还需要从制度设计和政策扶持角度对现有制度进行完善。

（二）土地信托的信托财产

对于土地信托的信托财产为何，有不同的认识。有以土地承包经营权为信托财产者，有以土地经营权为信托财产者，亦有以土地租赁权为信托财产者，不一而足。信托财产者，通常认为应具备得以金钱计算其价值、积极财产性、移转或处分的可能性及存在或特定的可能性等四个要件。〔13 〕土地信托者，系以土地为信托财产也。日本法上，土地信托系指“土地及其定着物”与“地上权及土地之租赁权”信托之一种。〔14 〕美国土地信托则通常指伊利诺伊州土地信托，该信托模式除了将所有权之法律上的权能和衡平法上的权能，以及一些纯粹管理上的义务移转给受托人外，所有权的其余权能几乎均保留给受益人。〔15 〕在我国农村土地集体所有权与土地承包经营权两权分离的背景下，作为《物权法》明文规定的用益物权，土地承包经营权符合信托财产的一般要件。然而，由于土地所具有的社会性以及我国赋予土地承包经营权的社会保障功能强化了对于农村土地的“公法”管制思维，导致土地承包经营权流转受到诸多限制，难以按照自由市场交易的规则进入流通领域。〔16 〕这种实践的需要成为承包权与经营权分离的内在动力。“三权分置”的实践走在了理论的前面。

农地“三权分置”后，土地承包经营权人的承包权尽管仍然体现其在土地上的财产权利 〔17 〕，但因其具有资格性而无法移转，故而不能作为信托财产。分离后的土地经营权，理论上存在物权说与债权说的不同认识。物权说认为，经营权是从土地承包经营权中分离而来，应将其确立为次生性用益物权，从而得以入股、设置担保或信托。〔18 〕债权说则认为，经营权与承包权的分离，不过是承包地的租赁经营方式，因此，并无刻意分离之必要。〔19 〕由于我国《物权法》明确采物权法定主义，经营权并非用益物权之种类，因此，不宜直接认定经营权为用益物权。从经营权在本轮土地制度改革中的定位来看，更加强调其财产权属性。从农业规模经营以及现代农业发展的角度，对农地的经营也更强调赋予经营权人充分的权利，尽可能减少对经营权人的不必要的限制和干涉。可以说，经营权是在法律框架内经营农地的权利，包括对农地占有、使用、收益以及一定期限内处分经营权的权利。土地经营权已经实质上具备了《物权法》上用益物权的本质特征，应当在立法上确认其为用益物权，〔20 〕并以登记公示之。综上所述，土地经营权系针对农地实际经营的权利，具备信托财产的要求，可以设定信托。

（三）土地信托的当事人

信托的当事人通常包括委托人、受托人和受益人。土地信托通常为自益信托，则其委托人兼为受益人。对于土地信托的委托人，现有土地信托流转项目表现出多样化的特点：既有农民专业合作社等组织，也有村集体、乡镇集体乃至区政府等机构。〔21 〕土地信托的委托人应当如何设置，应从实然与应然两个角度进行分析。实践中，以信托公司为受托人的农地信托流转项目，尚不存在直接以农民为委托人的情形。此为商业考量的结果，具有一定的实践合理性。从应然角度考量，作为土地流转最终权利人的农民如果不能成为土地流转信托的委托人，则增大了其维权的成本，存在难以维护其合法权益的风险。因为我国《信托法》赋予了委托人诸多权利，如果作为委托人的各类集体组织或机构缺乏履职的激励和责任，必然导致委托人权利设置落空，进而损及受益人之利益。有学者指出，唯有构建土地承包经营权集合信托模式，方可实现确保农民收益最大化以及兼顾农地规模经营的目标。〔22 〕所谓土地承包经营权集合信托，正是以每一个土地承包经营权人为委托人而形成的集合信托关系。也有学者对我国《信托法》中委托人法定权利模式进行反思，指出在商业信托或者传统商信托（包括土地信托、养老金信托等）中，应当取消委托人法定权利和委托人的信托当事人地位，以避免委托人过分干预信托关系之弊端。〔23 〕比较法上，日本的农地流转信托则明确委托人只能是农户，以体现农村土地信托与一般商业信托之不同，确保农户在信托关系中之利益。

我国农村土地信托因现行土地制度的特殊构造，难以与一般商业信托相提并论，而应结合实际情况设计其制度。我国《信托法》中委托人的法律地位，区别于英美信托法中委托人的法律地位，是有其历史原因的。英美信托法中，当委托人将财产转让给受托人后，其不再对信托财产享有权利，信托财产为受益人的利益或者特定的信托目的而独立存在。换言之，在通常情况下，委托人在信托成立后就退出信托关系，既不对信托财产享有权利，也不对信托事务承担责任。在英美信托法中，委托人的地位之所以十分消极，是因为信托通常运用于遗产事务安排和避税目的。〔24 〕对于欲达到避税目的的信托而言，如果委托人保留了过多的权利，则信托可能被认为仅仅是受委托人控制的一个工具，从而可能被否定信托的存在，并将财产的税收归于委托人。对于欲通过信托来安排遗产事务者，由于委托人通常在信托生效时已经死亡，因此，赋予委托人相应的权利并无实际的意义。此外，受托人通常是委托人信任之人，且具备处理信托事务的能力，为了让受托人能够专心发挥其管理信托事务的能力，有必要避免委托人过多的干涉。委托人在信托成立后通常并不保留任何财产权利，其背后的合理性乃在于避免委托人干预受托人管理信托财产。〔25 〕在我国《信托法》立法过程中，立法者认为英美信托中委托人的地位过于消极，不利于保护受益人的利益，〔26 〕因此，我国信托法赋予了委托人积极的地位和干预信托运行的权利。积极的委托人地位和权利对于信托关系的运行以及信托目的的实现是把“双刃剑”，其既可能发挥积极作用，促进信托目的的实现，也可能成为委托人任意干涉信托关系的工具。因此，当现行制度尚未采取明文规定土地信托的委托人只能是农户时，有必要对于现有委托人赋予其履职的激励，并科以怠于履职甚至滥用权利的责任，以促进农地信托目的的实现。〔27 〕

土地信托的受托人通常为信托公司。在信托公司参与农村土地信托流转之前，我国已有农村土地信托流转的实践，如存在于福建沙县、浙江绍兴、湖南益阳等地的土地信托模式。〔28 〕这些土地信托模式中的农村信托服务公司，只是媒介土地流转的平台，因此，“应当明确土地流转服务公司的服务模式与功能，将其与信托公司区分开来” 〔29 〕。在农地“两权分置”背景下，这些政府参与的土地流转平台具备接受土地承包经营权的资格，促进了农地的流转，发挥了积极的作用。然而，政府的过度参与影响市场机制发挥作用，以及平台服务性质难以承载受托责任，也缺乏金融支持等问题，使这些服务公司难以承担农地流转之责任。农地“三权分置”后，土地经营权流转更加自由和便捷，信托公司所具有的优势得以发挥，更加适合成为新型农业经营体系下农地流转的责任主体。

（四）土地信托的变更与终止

我国《信托法》并未明确“反永续规则”，理论上认为应该禁止信托永久存续。现行《信托法》规定了信托终止的事由，其中就包括“信托文件规定的终止事由发生、信托当事人协商同意终止信托”等。对此，应予探讨者有如下几点：其一，倘信托文件对于信托关系之终止事由未予明确，应否通过立法对其特殊事由予以规定？由于农户在法律和资讯方面的不足，往往缺乏在信托开始前预先估计到信托关系的存续以及变更、终止等对其权利义务产生影响的能力，因此，法律应当对农地信托关系的存续、变更及终止的特殊事由予以明确，以平衡农户和受托人之间的利益关系。〔30 〕其二，信托当事人协商同意终止信托关系如何理解？从《信托法》第4章规定来看，我国信托当事人包括委托人、受托人和受益人。鉴于委托人是唯一受益人时，委托人或其继承人可解除信托，委托人并可以经受益人同意而解除信托，因此，此处之“信托当事人协商同意”应主要针对受托人而言。换言之，欲适用本条“信托当事人协商同意”之规定，委托人及受益人应与受托人协商一致。实践中，多有信托公司在信托文件中约定，终止信托关系需经受托人同意。但从信托法原理而言，受托人不应对信托是否终止发表决定性之意见，换言之，不应仅因受托人于信托之存续有其自身之利益而直接影响信托之存续，毕竟受托人乃为受益人之利益而管理信托，且信托最终之利益承受人并非受托人。〔31 〕其三，土地信托关系终止后，受托人如何将信托财产交付予信托利益归属权利人？日本法上，土地信托乃系“物”之信托，因此，于信托关系终止时，信托财产以现状交付利益归属权利人。〔32 〕以原状分配信托财产，要求委托人在设立信托时务必对信托关系存续及终止情形详予斟酌，且在信托关系存续期间，对受托人运行信托财产予以必要之监督，以免遭受不测之损害。这也验证了前述应对农地信托变更、终止之特殊事由予以立法明文规定之必要性。

四、农地“三权分置”与土地信托制度的完善

（一）土地信托制度构建的思路

通过信托方式流转农村土地，存在以谁为主导来构建信托关系的不同思路。一种观点采用政府或集体组织主导的思路，即让政府或集体组织在信托关系的成立和运行中发挥主导作用。这种思路主要体现在现有的农地信托项目之中，如中信信托在安徽宿州的项目就是以区政府为委托人，由政府与受托人签订信托协议而形成信托关系的；又如中建投信托在江苏镇江新区的信托项目以政府成立的集体资产管理公司为委托人。〔33 〕由于政府或者集体组织作为信托关系的委托人，而信托多为自益信托时，政府或者集体组织实际上享有信托法所赋予的委托人和受益人的各项权利，对于信托关系的运行具有决定性的影响，不可避免地将因此而成立的信托关系打上了政府或集体组织的烙印。另一种观点采农户主导的思路。其理由主要在于，农户作为土地物权人，在土地流转过程中扮演着投资者的角色，应当满足其获得土地信托流转利益的需求。从这个角度解释，村委会或者政府部门仅系土地承包经营权人的代理人，而土地承包经营权信托的委托人仍为农户。〔34 〕依此观点，农户为委托人和受益人，村委会或者政府部门仅为农户的代理人，则信托关系的成立及运行即以农户之意志为主导。

笔者认为，前述两种思路皆有其可取之处。实践中，信托业者不愿意与单个农户签订信托合同具有商业成本方面的考量，从经营者角度无可厚非。作为农地的真正权利人，农户应当在农地信托中发挥主导作用，亦为理所当然。然而，两种思路又各有其不足之处。以政府为主导的信托模式，存在忽略承包经营权人利益的固有缺陷。在所谓的“二次代理”关系中，让被代理人农户突破其与村委会签订的《委托转包合同》，村委会与镇政府签订的《委托管理协议》以及镇政府与区政府签订的《委托管理协议》，去主张其在区政府与信托公司签订的《信托合同》中的权利，显然并非一件易事。以农户为主导的信托模式，由于农户往往缺乏时间、资讯和知识，难以明了复杂的信托法律关系，在信托关系中的权利易于虚化而流于形式。考虑到信托关系的专业性以及我国农村的实际情况，笔者建议，应当在尊重农民意志的前提下，以制度为主导来构建土地信托关系。一方面，信托制度是为他人管理财产的制度安排。信托关系的成立，除法律另有规定外，应当尊重财产权人的意思。基于此，那种“强制性地推行土地信托现象”应当予以制止。〔35 〕另一方面，应当构建完善的土地信托制度，并通过政府引导和提供咨询服务等方式，为农民利用土地信托制度提供诱因。一项新制度的推广，往往需要从正面角度对制度进行引介，政府可以通过在村集体组织内设置专门的咨询机构，为有意向参与土地信托流转的农户提供咨询服务，让农户发现土地信托制度的优点，进而运用该项制度。因此，良好的制度构建是土地信托制度得以推广的基础。当土地信托制度同时考虑到了国家、集体、信托业者、土地经营者和农户的实际需求时，相信这一制度必然能够得以真正推广，并加快农地权利变革的进程。

（二）土地信托制度的配套制度

信托制度乃是舶来品，使其融入我国已有的法律制度需要构建与其相关的配套制度，土地信托制度亦不例外。

首先，需要明确土地上各项权利的内容，厘清权利的边界。有学者对浙江绍兴市柯桥区的土地信托流转机制进行绩效测评，指出农村土地产权的模糊性阻碍了土地信托流转的顺利进行，进而提出应当对农村土地进行确权，以破解土地信托流转的瓶颈难题。〔36 〕根据我国《物权法》之规定，农村土地所有权归属于集体，由村集体或乡镇集体行使所有权，土地承包经营权人享有集体土地的承包经营权，同时还规定了土地承包经营权的内容。我国已颁布实施了《不动产登记暂行条例》，按照国家有关规定给予了农村土地承包经营权五年过渡期，过渡期后，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记。〔37 〕从这个角度，农村土地上的权利关系并不存在模糊之处。事实上，存在模糊的是，在农地“三权分置”改革中提出的承包权和经营权分置后，如何明确承包权和经营权的内容，厘定各自权利的边界。唯有明确了经营权独立的内容后，方可在经营权上建立新的财产权关系，包括以经营权融资或者设定信托等。实践中，已出现以农村土地经营权进行融资的探索，值得关注。〔38 〕由此产生一个问题：在对土地承包经营权进行确权登记的过程中，应否对承包权和经营权进行分离登记？有观点认为，既然承包经营权是经营权分离的基础，因此，承包经营权的确权登记应当作为经营权登记的前提，目前土地承包经营权确权登记为承包权和经营权的分离提供了良好的契机。〔39 〕换言之，土地承包经营权的确权登记与承包权和经营权的分离登记应有先后次序。考虑到我国现行法律制度对于土地承包经营权流转方式的限制，很多实际经营农地的经营者无法取得土地承包经营权，由此影响其对于土地实际经营的权利以及无法以该权利进行融资等，有必要在土地承包经营权确权的过程中，同时对实际经营土地的经营者所享有的权利进行明确。在某种意义上，对于实际经营土地的经营者所享有的权利进行确权，较之对农民的土地承包经营权进行确权更加迫切。因为对于已经适度规模化经营农地的经营者，如果不能明确其对于农地的权利，则难以基于其权利而更加有效地经营农地。换言之，此类经营者的权利诉求更加迫切。因此，笔者赞同在对农村土地承包经营权进行确权的同时，对实际经营农地的经营者所享有的经营权予以明确，以落实“三权分置”改革的政策精神，盘活农地的经营权。

其次，建立不动产信托登记制度，公示土地信托的信托财产和信托关系。所谓不动产信托登记是指不动产登记机关依据申请人的申请，将不动产信托关系的设立、变更、消灭及其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产信托登记制度之构建，有两个问题：其一，不动产信托登记何以必要？一是不动产设立信托办理信托登记乃法律明确要求。根据我国《信托法》第10条第1款规定：“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。”通说认为，以不动产设定信托的，属于该条款所称应当办理登记之情形，如以土地设定信托者即属之。然而，由于“该条只引向信托登记，对信托登记的机构、内容、程序等均无详细规范，致使该法条成为具文。”〔40 〕因此，在推行土地信托之际，有必要落实信托登记制度。二是信托关系成立后，信托财产即具有独立性特征，从而区别于委托人、受托人和受益人的固有财产，而仅为信托目的而存在。〔41 〕其意义主要在于，将信托财产置于委托人、受托人和受益人的债权人追及范围之外。因此，“信托登记制度之设，除为保护信托财产外，旨在使信托主要条款公示周知，俾与之交易之第三人或利害关系人于阅览时，即知信托当事人、信托目的、受托人权限及信托消灭事由等，而免遭受不测损害。” 〔42 〕质言之，信托登记有助于交易第三人判断信托财产之性质，以避免遭受损害，从而具有维护交易安全之功用。其二，不动产信托登记何以可能？随着《不动产登记暂行条例》的颁布，不动产统一登记制度得以实施。不动产信托登记作为不动产登记之一种，逐渐进入立法机关和实务部门的视野，从而为建立不动产信托登记制度提供了良好的契机和最大的可能性。〔43 〕至于不动产信托登记的具体规则设计，则有赖于对日本及我国台湾地区的有益经验，取其精华，补其不足，构建完备的不动产信托登记制度。

第三，为投资于农地流转信托所获得的收益实行适当的税收优惠，发挥信托的融资功能。在农村土地流转中引入信托方式，可以充分利用信托制度的融资功能，为农业经营提供资金和技术等方面的支持。然而，恰如学者所指出，农业生产所固有的自然风险、市场风险和政策风险，都增加了经营者的风险，〔44 〕也必然影响到对农业的投资。从信托实践来看，自2013年10月中信信托发行首单农村土地承包经营权信托计划以来，在一年多的时间里，北京信托、中建投信托、兴业信托、中粮信托等信托公司分别发行了土地承包经营权流转信托计划。〔45 〕这无疑是令人振奋的消息。但相比于目前总共68家信托公司而言，可以看出，更多的信托公司对农村土地承包经营权信托项目还是持观望状态。与此同时，发行土地承包经营权信托计划较多的中信信托也放慢了推进土地信托的脚步。信托公司从农地流转信托中的淡出固然存在各方面的原因，但也表明了农业经营固有风险的存在影响了投资者投资农业的信心，减少了市场对于农业投资的热情。对于农业经营而言，获得资金支持的途径十分有限。因此，有必要从政策优惠角度，吸引投资者参与农地流转信托的投资。基于此，笔者建议对于投资于农地流转信托的投资者，从信托投资中获得的收益部分，予以适当的所得税优惠，以鼓励对于农业的投资，促进农业的现代化转型。或有观点质疑，对于普通市场投资收入所得是否有必要予以税收优惠。事实上，现代信托制度引导社会资本投资于国家关注的领域，从而促进该领域事业之发展，税收政策的鼓励功不可没。其典型例证有新加坡于2006年实施的海运金融激励法案。〔46 〕

（三）土地信托中的信托法思维

实践中的土地信托关系是基于委托人与受托人之间的信托合同而产生的法律关系。虽然我国《信托法》第2条将信托界定为一种行为，〔47 〕但信托关系的实质却是围绕信托财产管理、运用和处分而形成的法律关系。因此，在土地信托关系形成、运行、变更、终止，乃至纠纷处理中，都要树立和运用信托法的思维，才能达到信托制度之规范目的。所谓信托法的思维，即将信托关系作为一种独特的法律关系予以看待而形成的认识。信托关系虽然因信托合同而形成，但并不完全等同于合同关系，而是具有其特质的内容。对此，可从以下两个方面予以观察。

其一，信托关系的各方当事人在形成信托关系，以及信托关系存续期间和终止信托关系的过程中，应当按照《信托法》的规定以及信托文件的约定，行使其权利，承担其义务。委托人将信托财产交付给受托人，信托财产即成为独立的目的财产，仅为信托目的之达成而存在。委托人可以根据信托合同之约定以及信托法之规定，行使委托人所享有之权利。如为自益信托，则委托人还可以享有法定或约定的受益人的权利。试举一例以说明。甲将其土地经营权交付信托公司，双方签订信托合同，约定由信托公司管理、运用和处分信托财产，以所得收益分配给甲。现甲因对收益不满意，而要收回土地经营权。此时，甲可以依据信托法以及信托合同之规定，行使委托人或者受益人的权利，与信托公司协商终止信托关系，从而取回土地经营权。甲不能简单地依据《合同法》之规定，主张解除合同，从而要求信托公司返还财产、恢复原状。因甲与信托公司形成了信托法律关系，该法律关系不完全等同于合同关系，应当优先适用《信托法》之规定，而非直接适用《合同法》。

其二，司法机关在处理信托纠纷时，亦应秉承信托法之理念处理之。有学者指出，商事信托裁判理念须建立在对商事信托本质的认知基础之上，商事信托的本质特征则包括信托财产转移且由他人管理和受托人的信义义务，因此，商事信托裁判理念不应脱离此两者。〔48 〕笔者赞同这一观点。详言之，在处理信托纠纷的过程中，应当将信托关系理解为因对他人财产进行管理而产生的法律关系之全部，而非仅限于委托人与受托人之间的法律关系。再以前例分析之。甲诉请返还土地经营权，该纠纷不仅限于甲与信托公司之间，因为信托合同中约定由信托公司管理运用和处分信托财产，因信托财产为土地经营权，可能已经交给实际经营者（如农民专业合作社、农业公司或者种植大户），从而在信托公司与实际经营者之间又形成了“新”的法律关系。如果仅处理甲与信托公司之间的法律纠纷，而不对信托公司与实际经营者之间的纠纷一并处理，就会形成一个法律关系两次纠纷处理的问题。反之，依信托法之观念，甲、信托公司和实际经营者之间乃系因信托财产的管理而形成的信托法律关系，故而应当一并处理，则可以一举解决本案全部纠纷，且合乎信托法之观念。

结 语

农地“三权分置”的改革思路，是对我国现行农业经营实践经验的理论总结。由于农业经营固有的风险以及低收益的特点，单纯依靠政府的补贴和农民的投入，难以实现农业的现代化，有必要通过制度设计引导社会资本进入农业经营领域。土地信托模式将金融资本引入农业经营领域，是农地金融的组成部分，探索土地信托模式下的农地“三权分置”，有助于破解农地金融的法律困境，实现农业发展的制度目标。为此，有必要厘清农地信托的法律构造，完善农地信托法律制度，发挥土地信托在农地权利制度变革中的积极作用。

〔1〕据介绍，我国农户户均农地规模为0.5公顷，相当于欧盟的1/40，美国的1/400，这导致我国长期实行小规模农业生产，面临世界主要农产品出口国的直接竞争。参见《土地制度改革试点大幕开启 “三权分置”思想是指针》，《国土资源》2014年第12期。

〔48〕参见王建文、张莉莉：《商事信托的司法裁判：理念与规则》，载范健主编：《中国信托法论坛（2014）》，法律出版社2015版，第27页。

〔2〕参见王卫国：《城乡一体化与农地流转制度改革》，《国家行政学院学报》2015年第3期。

〔3〕刘守英：《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》，《法商研究》2014年第2期。

〔4〕参见夏青：《土地流转信托方式一年规模近 30 万亩中信信托独占鳌头北京信托、中建投信托紧跟》，《证券日报》2014年10月17日。

〔5〕如高圣平对农地信托流转的法律构造，包括信托财产、委托人、受托人和受益人进行了研究。参见高圣平：《农地信托流转的法律构造》，《法商研究》2014年第2期。李莉提出，土地信托具有商事信托的性质，应从确认承包经营人收益权和保障受益权用益两方面进行制度构建。参见李莉：《土地承包经营权信托流转中承包经营权人的权利保护》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2015年第2期。徐卫提出，应构建土地承包经营权集合信托，并遵循受托人激励原则和保障农民利益原则进行制度设计。参见徐卫：《土地承包经营权集合信托模式的构建逻辑与制度设计——契合土地流转目标的一种路径》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2015年第2期。

〔6〕根据我国《信托法》的规定，受益人享有财产性权利和非财产性权利，前者包括信托利益分配权、信托财产归属权等，后者包括知情权、信托财产管理方法调整权、信托财产损害救济权、受托人解任权、新受托人选任权等。参见周小明：《信托制度：法理与实务》，中国法制出版社2012年版，第253-260页。

〔7〕参见同上书，第358页。

〔8〕参见《日本信托法》第131-137条有关信托监督人之规定。

〔9〕参见许连景：《我国不动产信托登记理论与实务之研究》，我国台湾地区中原大学2011年硕士论文，第25页。

〔10〕参见陈敦、张航：《农村土地信托流转的现状分析与未来展望》，《国家行政学院学报》2015年第5期。

〔11〕参见前引〔3〕，刘守英文。

〔12〕如江苏省出台《关于积极引导农村土地经营权有序流转促进农业适度规模经营健康发展的实施意见》，指出要把握土地集中的度，推进经营规模合理化，培植专业大户、家庭农场、土地股份合作社三类以农户为主体的新型农业经营主体，重点引导发展100亩至300亩的规模经营。参见《三权分置 有序流转 规模适度》，《农民日报》2015年2月3日。

〔13〕参见王志诚：《信托法》，台湾五南图书出版股份有限公司2009年版，第134-135页。

〔14〕参见〔日〕日本三菱日联信托银行编著：《日本信托法制与实务》，台湾金融研训院2009年版，第533页。

〔15〕参见谢哲胜：《信托法》，台湾元照出版公司2014年版，第272页。

〔16〕参见李国强：《论农地流转中“三权分置”的法律关系》，《法律科学》（西北政法大学学报）2015年第6期。

〔17〕有学者指出，分离后的承包权主要包括承包人身份维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权和有偿退出权等四项权利。参见前引〔16〕，李国强文。

〔18〕参见潘俊：《农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范》，《中州学刊》2014年第11期。

〔19〕参见陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》，《法学研究》2014年第4期。

〔20〕参见前引〔16〕，李国强文。

〔21〕如《中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期》中，即以埇桥区政府作为该信托计划的委托人与中信信托签订“农村土地承包经营权集合信托计划信托合同”；《北京信托·土地信托之无锡桃园村项目》中，委托人则为村民自发组织的“土地合作社”，受托人为北京信托。

〔22〕参见前引〔5〕，徐卫文。

〔23〕参见李宇：《商业信托委托人的法律地位》，《法学论坛》2012年第5期。

〔24〕Carly Howard， “Trust Funds in Common Law and Civil Law Systems： A Comparative Analysis”， 13 U. Miami Intl & Comp. L. Rev. 343 ， 2006， p.346.

〔25〕Charles Zhen Qu， “The Doctrinal Basis of the Trust Principles in Chinas Trust Law”， 38 Real Prop. Prob. & Tr. J. 345， 2003， p.366.

〔26〕Frances H. Foster， “American Trust Law in a Chinese Mirror”， 94 Minn. L. Rev. 602， 2010， pp.638-642.

〔27〕参见陈敦：《我国农村土地信托委托人的法律地位研究》，载王保树主编《中国商法年刊》（2014年卷），法律出版社2014年版，第507页。

〔28〕参见王湘平：《论政府在农地使用权信托中的法律地位——以浙江绍兴模式和湖南益阳模式为例》，《湖南农业科学》2013年第19期；瞿理铜：《新探索如何延续——湖南省益阳市土地信托流转调研报告》，《中国土地》2012年第11期；李蕊：《中国土地银行法律制度构建研究》，法律出版社2014年版，第102-103页。

〔29〕廖原：《土地信托服务模式的合法性审视》，《江西社会科学》2014年第7期。

〔30〕可借鉴日本农协的农地信托事业。日本农协的农地信托事业始于1962年，是农协会员将其无法耕作的农地信托给农协而实施的事业。在《农业基本法》中是作为一种促进农地流转的措施被提出来的。农地信托事业的对象，可以是会员所有的农地或草地及森林、土地等不动产。运用信托财产的方式包括出租、出售或者二者并用。针对农协的农地信托事业，《农地法》设定了若干特别规定：一是农协接受信托以及结束信托时，农地所有权转移不需要审批，若将农地所有权信托转让给农协成员以外的人，则不予批准；二是农协在接受信托后将农地进行出租的，免予适用限制佃耕地所有的规定；三是农协根据租赁合同出租信托的农地，在信托终止时所实施的解除合同、拒绝更改等行为，不需要《农地法》的审批。参见〔日〕关谷俊作：《日本的农地制度》，金洪云译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第261-262页。

〔31〕参见陈敦：《信托法判例与制度研究》，法律出版社2014年版，第206页。

〔32〕参见前引〔14〕，日本三菱日联信托银行编著书，第536页。

〔33〕参见前引〔5〕，李莉文。

〔34〕参见前引〔5〕，高圣平文。

〔35〕参见刘禹宏、柳琴：《农村土地确权视域下的土地信托流转方式绩效评价与建议——以浙江省绍兴市柯桥区为例》，《天津商业大学学报》2015年第3期。

〔36〕参见前引〔35〕，刘禹宏、柳琴文。

〔37〕参见国土资源部政策法规司、国土资源部不动产登记中心：《不动产登记暂行条例释义》，中国法制出版社2015年版，第218页。

〔38〕吉林省延边州开展多形式土地经营权抵押贷款，对新型农业经营主体发放《农村土地经营权证》进行贷款，具体做法是：延边州和农业银行合作，由农业部门为经营土地100亩以上的规模经营户办理《农村土地经营权证》，农业银行通过抵押《农村土地经营权证》并到农业部门办理土地经营权抵押登记的办法，开展农村土地经营权抵押贷款工作。实践中已有97家新型农业经营主体利用流转来的农村土地经营权抵押贷款5021万元。参见前引〔12〕。

〔39〕参见前引〔18〕，潘俊文。

〔40〕常鹏翱：《不动产登记法》，社会科学文献出版社2011年版，第226页。

〔41〕参见前引〔6〕，周小明书，第212页。

〔42〕我国台湾地区“法务部”2010年8月30日法律决字第0999031459号函。

〔43〕在《不动产登记条例（草案）》（送审稿）曾规定了不动产信托登记，但在最终通过的条例中被删除。其原因或在于，虽然信托业务开展的如火如荼，但对于普通民众而言，信托业仍然是一个专业性很强的领域，不容易理解信托关系的特殊性。其结果是对于不动产信托登记制度缺乏了解，立法机关认为规定不动产信托登记规则的时机尚未成熟。参见前引〔37〕，国土资源部政策法规司、国土资源部不动产登记中心书，第39页。

〔44〕参见前引〔5〕，高圣平文。

〔45〕参见夏青：《土地流转信托方式一年规模近30万亩中信信托独占鳌头北京信托、中建投信托紧跟》，《证券日报》2014年10月17日。

〔46〕新加坡为了鼓励船公司利用海运信托计划在新加坡投资，于2006年2月颁布了以税务优惠为出发点的海运金融激励法案，主要内容包括：（1）海运信托计划取得的收入，包括租金收入、套期保值收入、股息收入等免税；（2）信托受托人每年按照海运信托计划租金收入的4%收取管理费，该收入按照收入额的10%的优惠税率纳税；（3）海运信托计划分红免征所得税；（4）海运信托计划支付的利息无预提所得税。参见李燕：《新加坡海运信托计划利弊分析》，《交通财会》2007年第8期。

〔47〕《信托法》第2条规定：“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”