环境影响评价备案制的理论探讨

侯可斌，李　楠，田昕竹，邱大庆（北京市环境影响评价评估中心，北京100161）



环境影响评价备案制的理论探讨

侯可斌，李楠，田昕竹，邱大庆
（北京市环境影响评价评估中心，北京100161）

摘要：环境影响评价备案制来源于投资管理体系，与审批制存在明显差异，因存在法律障碍，在环境影响评价行政许可中存在不适用性，但备案制的精髓在于与部分建设项目的环评行政许可特点相契合，因此，可以将备案制的思想与做法应用于环评审批改革。可通过环保部门公布纳入备案管理项目范围和备案条件，建设单位提交备案材料，强化环境监管、强化政府部门间联动和提倡社会监督等措施予以控制和完善环境影响评价备案制。

关键词：环境影响评价；审批制；备案制；行政许可；改革

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.05

我国环境行政许可形式繁多、种类多样，根据统计，中央立法共设定环境行政许可项目511 项[1]。在众多环境行政许可中，环境影响评价审批为社会广泛熟知，也是建设投资领域最重要的行政许可之一。因此，环境领域审批改革的重点是环评审批制度。《环境影响评价法》是我国环评制度设立的最主要依据，该法对环评的行政许可形式作出了要求，由环境保护行政主管部门采取“审批”的方式对环评文件予以认可。随着环评法实施十几年，“审批”形式的弊病愈发凸显，如所有环评文件采用统一的审批形式未体现差异性，环境影响小的项目数量巨大且占用行政资源过多，审批时限较长、企业意见较多，环评的预断性导致一些项目的环评监管意义缺失等。根据国家关于简政与审批制度改革的要求，很多地方开展了环评审批制度改革试点工作，如采取备案的方式代替审批。本研究针对环评领域该新型行政许可方式从理论角度进行探讨，重点分析该方式在环评领域应用的可行性与差异性，提出应用中应关注的重点，对存在的问题提出控制措施。

1　环评审批与备案制关系

1.1环评审批特点

根据一般行政理论，行政许可可分为一般行政许可和特别行政许可[2]。一般行政许可在数量上没有限制，行政机关没有自由裁量权，行政相对人符合条件即授予许可；特别行政许可（以下简称特许）中，行政相对人符合法律规定的限制条件，并不必然导致行政相对人被授予许可，行政机关还需考虑其他因素，拥有自由裁量的空间。对环评审批来说，一个建设项目即使符合法律法规的规定，仍要考虑项目所在地的环境容量、地方环境管理要求等，因此，环评审批属于行政许可中的特许，即环保部门审查与决策过程中拥有一定的自由裁量空间。

1.2备案制特点

审批、核准与备案的概念来源于投资管理体系。2004年7月16日，国务院作出了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），标志着传统行政审批制度改革取得了重大突破，对于政府投资项目仍实行审批制，对于企业不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制[3]。

1.2.1审批与备案的比较

审批制项目因涉及政府资金使用，需要对建设项目的经济效益进行全面评估，同时，政府投资项目通常用于关系社会公共利益、国家经济安全、国家经济市场的重点行业和领域，因此，审批制还需要考虑项目的社会效益以及对国家经济运行的影响，所以，审批制中，政府扮演的是“决策者”的角色，由投资管理部门对项目实施的可行性进行全面把握。对于备案制项目，政府有关部门只对企业投资项目进行“合规性”审查或者判断，对于合规的项目，必须予以备案，政府投资管理部门没有任何自由裁量权[4]。备案制主要发挥的是信息收集统计的功能，通过投资信息的综合，为社会投资方向提供指导。从管理程序和要求内容上来看，两者也存在较大区别，在此不赘述。

1.2.2备案制的优势

对企业投资项目实行备案制，是投资体制改革的重要内容，是真正确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键所在。通过备案制的实施，可带来以下好处：一是发挥了市场导向作用，为社会投资提供数据参考。认真做好备案工作，有利于及时掌握和了解企业的投资动向，可以更加准确、全面地对投资运行进行监控。二是增强了行政机关服务观念，促进了部门职能转变，实现了工作重心转移，可以更好地集中精力“抓大事、谋大局”[5]。三是提高了办事效率，增加了社会投资活力。备案制简化了审核管理要求，仅进行“合规性”对照，缩短了行政审查时限。

1.3环评审批与备案制关系分析

可见当时的劳动管理是非常精细的，队干要进行私自加减工分几乎不可能。因为在收工时或次日，记分员便会向大家声报各人的工分数，同时两名记分员均保存一份工分表，总记工员每月还会按时张榜公布。所以，队干暗箱操作的可能性不大，即便有，社员也会很快察觉。

1.3.1差异性

能否将备案制应用于环评管理，这是目前环评界讨论较多的一个话题。从法律的角度，《环境影响评价法》第二十二条明确使用“审批”一词，即所有环评文件均应通过“审批”的形式作出行政许可。因此，法律层面存在难以逾越的障碍。

根据备案制的特点，行政主体不具有自由裁量权，备案仅起到“告知、统计”的功能。环评审批具有特许的特点，环保部门拥有一定的自由裁量权，可以在审批过程中发挥管理作用。通过自由裁量，保障通过环评审批的项目是先进的、环保合理的，起到入口把关的作用。同时，由于环评文件普遍具有科技属性与价值判断作用，自由裁量与环评的这些属性特点相契合，因此，自由裁量是环评发挥管理实效的重要保障。

1.3.2相容性

备案制的目的在于简化行政审批手续，提高审批效率和服务水平，降低企业成本，放开市场活力，这些与国务院提出的简政放权、加快行政审批制度改革的要求相契合，与环评审批改革方向相一致[6]，因此，探讨备案制在环评中应用具有政治基础。如之前所述，备案制不能完全照搬于环评审批，但是，备案制的一些思想、做法可以结合环评的特点予以尝试。

根据《环境影响评价法》第十六条，对建设项目环境影响评价实行分类管理，其中，对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，填报环境影响登记表。分类管理本身体现了按项目环境影响程度实行不同审批尺度的特点，这为建设项目环评审批简化流程提供了法律基础。

从编制要求上，环境影响报告书和报告表需由有资质的环评机构编制，而环境影响登记表由建设单位自行填写。建设单位自行填报环境影响登记表，降低了此类环评文件的科技属性。编制登记表的建设项目，其环境影响很小，甚至没有环境影响，此类项目与周围环境的关系以及由此产生的环境利害关系是很弱的，此类项目环评审批通常以程序性审批为主，进行价值判断的较少。因此，由科技属性和价值判断衍生的自由裁量在登记表类项目环评审批中应用的较少。这与备案制中无自由裁量权相契合。

2　备案制在环评中的应用

环评审批改革的重点是审批的程序与要件内容，备案制的思想与做法可以应用于环评审批管理，有选择性的借用，但不可完全照搬（存在法律障碍）。《行政许可法》规定了行政许可的基本要求，对于行政机关审查与决定的过程没有给出详细的规定，通常由行政机关掌控；关于审查与决定的依据，给出的标准为“法定条件、标准”，但是《环境影响评价法》等环评相关法律法规也未给出明确的界定，这些原则性规定为行政机关完善行政许可程序提供了广阔的空间，这也是备案制相关思路与做法在环评行政许可领域尝试应用的法律基础。

2.1.1备案制的思路

备案制的主要目的是将决策权交还企业，由企业自主决策，自担风险。备案制并不进行事前管理，通过市场的手段检验决策的合理性。对于环境影响很小的建设项目，建设单位应考虑后期环境监管过程中项目由于环保工作不到位而无法运营的风险，这种管理思路可以套用于环评管理。

2.1.2备案制的做法

备案制的主要做法是公布备案项目范围名单，由建设单位提供相关材料报至审查部门，对于符合条件的就应备案。对环评审批来说，应提前公布备案项目范围，由建设单位提交备案材料，符合条件的就应予以备案，甚至可以做到立等可取，取消自由裁量空间，压缩审批流程和时限，提高审批效率。

2.2应用关键

将备案制的思想应用于环评审批制度改革，要注意两种模式之间的差异，做到恰当的引用与借鉴。备案制的应用简化了审批部门内部流程，加快了办事效率，但是对于窗口服务人员提出了一定的工作要求（必须具备一定的环保知识与审批经验）。要做好环评备案制工作，两个问题需重点关注。

2.2.1备案范围

环评行政许可进行备案制尝试，必须确定备案范围的“尺子”。关于“尺子”的设定，需要追溯至环评审批的本质，从审批管理的差异性中梳理出合适的判定标准。环评审批的主要目的是把好污染的入口关，控制环境污染，限制不适宜开发。从环境影响的角度出发，没有环境影响或环境影响很小、可控的建设项目，可以纳入备案的范畴。环境影响主要从技术角度考虑。另外，随着环评越来越多地引入社会因素，以及环评审批天生具有的价值判断的属性[7]，简化必须考虑社会风险度。所以，简化的尺子是融合环境影响与社会风险两个要素的综合判断标准。

还有一种“尺子”设定的思路，即只有通过“审”与“批”才能管好的建设项目，那么就采取现有的审批管理模式，若是通过其他手段能够管好，或者说“审批”的效力不如其他手段，那么就可以简化“审批”过程，加强其他管理措施，达到环境管理的目标。这种尺子的设定主要从实用性角度出发，更能反映一线工作人员的需求，具体项目范围的划定，也需要这些实际操作者参与。

当然，若是能够结合上述两把尺子，梳理出来的“范围”清单可能更加清晰和具有可操作性。通过“范围”的设定，也可以作为行业引导的一种手段，对产业结构调整发挥一定推动作用。

2.2.2备案条件

环评不仅涉及建设单位从业风险，还涉及周围居民的环境风险（即公共利益），这些风险建设单位无法自担，所以，环评审批即使简化，也不能放弃一定的自由裁量空间，需要在可简化的项目范围之外设定“备案条件”（即自由裁量设定的审批标准）。

纳入环评管理的建设项目类型多样，其审批条件差异较大，应根据项目情况及所处环境具体分析。总的来说，环评审批条件包括两大类：第一类，法律法规基本要求，如排放标准、防护距离等；第二类，自由裁量标准，主要为当地环保部门的环境管理要求，如总量、区域限批等。这些条件应对社会公开，建设单位可自行检验，若认为符合条件即可申请。条件的符合性审查，一部分作为窗口审查的要件纳入（如水源保护区），另一部分作为后期监管的要件，告知建设单位，做到公开透明。

3　备案制应用中的问题及对策

环境领域是市场失灵的重要领域，在环评中尤为突出，实施备案制后，可能产生如下问题：一是建设单位恣意填报，导致环评管理失效。环评属于事前管理。对于环境影响较大的项目，通过事前聘请专业机构进行咨询，提出合理的环保措施，可避免项目建设过程中及运营后环境污染的发生。采取备案制后，备案材料由建设单位填报，发挥事前管理的功效很低，甚至可能存在一些建设单位为尽快拿到批文而恣意填报（包括随意填报数据信息、为迎合备案条件而编造信息），因行政许可先于项目，无法核实填报内容的真实性；二是备案条件中涉及项目建设及运营中需采取的环保措施，存在建设单位对备案承诺的环保措施后期不履行的问题。

对于上述问题，可通过以下三种手段加以控制：一是加强项目备案后的环境监管，采取全查、抽查等方式作为环评前期管理弱化的补充手段。二是加强政府部门间联动，增强环评后续管理对前序事项的追责能力。对于违规情形可撤销备案，并将相关情况通报其他政府部门，建立联动机制，提高环保的执行力度。三是采取社会制约措施。充分发挥群众的监督力量，建立社会监督机制；充分发挥社会诚信系统作用，将诚信内容作为企业生存的重要制约，如银行贷款、社会影响等。

4　结语

总的来说，环评行政许可进行“备案”尝试，对“审批”的实质是无法改变的（法律障碍），但是简化了审批的过程与办理时限，将“备案制”中效率优势引入了环评行政许可。对于环保部门来说，需要明晰“备案”范围和“备案”条件，即将原来“自由裁量”掌控的审批原则向社会公布，使审批更加公开透明；对于建设单位来说，需要自行掌控备案条件的相符性，并承担后期可能因环境引发的投资失败。在备案的过程中，环保部门与建设单位由“批”建立的共同担责关系发生了微妙的变化，由建设单位承担建设内容真实性的责任，而环保部门承担管理、监督的责任，这是审批改革带来的另一利好，也应当是改革的发展方向。

参考文献

[1]姜敏.我国环境行政许可制度研究[D].重庆：西南政法大学，2013.

[2]王裴裴.建设项目环境影响评价审批制度研究[D].北京：中国政法大学，2009.

[3]杨隆丰.关于完善备案制的思考[J].陕西综合经济，2006（6）：43-44.

[4]秦凤华.加快实施企业投资项目核准制和备案制——访国家发改委投资司司长杨庆蔚[J].中国投资，2004（10）：17-20.

[5]刘吉，吴玉雄.登记备案制：广东路径与启示[J].中国投资，2005 （3）：70-73.

[6]徐蕾.环保新形势下环境影响评价工作存在的挑战及建议[J].中国环境管理干部学院学报，2016，26（1）：7-10.

[7]徐振强，侯可斌.建设项目环境影响评价的科学认识与价值判断——自然科学性与人文社会性的复合[J].科技促进发展，2013 （4）：48-56.

（编辑：周利海）

Theoretical Discussion on Application of Record System in EIA

Hou Kebin, Li Nan, Tian Xinzhu, Qiu Daqing

（Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161, China）

Abstract：Record system in EIA came from investment management system, which was different from examination and approval system obviously. When record system was used in EIA administrative licensing, non-applicability existed, which was mainly the legal barriers.The essence of recording system was in accordance with some projects' EIA administrative license agreement. Therefore, ideas and practice of recording system could be used in EIA examination and approval system reform. The main approach was that environment protection department released scope of projects under record management and record conditions, the construction unit put forwards materials, and environment protection department must record the project which complied with the conditions without discretion. Risks exited that construction unit put forwards false material intentionally and didn't fulfill commitments, which could be controlled by strengthening environmental supervision, government departments linkage and social supervision.

Key words：environmental impact assessment, examination and approval system, record system, administrative license, reform

作者简介：侯可斌（1983-），男，山东青岛人，毕业于北京大学环境科学专业，硕士，工程师，研究方向：环境影响评价、技术评估。

收稿日期：2016-03-05

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）02-0015-04