对我国慈善信托备案制完善的思考

摘 要：2016年《中华人民共和国慈善法》规定我国慈善信托采取备案制，放宽了慈善信托设立的门槛。但由于慈善信托发展不成熟，对备案制的规定较为简单。本文在对我国现行备案制规定进行解读的基础上，总结出当前备案制运行中备案管辖机关的审查能力有限，通过借鉴英国的慈善信托登记制，提出我国应引入专业机构进行审查。

关键词：慈善信托；备案制；备案审查

一、我国现行法律法规对慈善信托备案制的规定

（一）从审批制到备案制

2016年9月1日，《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）颁布实施当日，国投泰康信托、长安信托9家信托公司的10项慈善信托计划成功落地。[1]《慈善法》是一部闪耀着诸多亮点，体现我国慈善事业新思路、新理念的法律，[2]其亮点之一便是慈善信托制度。慈善信托被视为除成立慈善组织、设立专项慈善基金之外的第三条集聚慈善资源的路径。本法第四十五条规定，设立慈善信托，受托人应当向县级以上人民政府民政部门备案，未备案的，不享受税收优惠。《慈善法》实施之前，《信托法》第六十二条规定公益信托的设立应当经相关公益事业管理机关批准。可见，慈善信托采取备案制，代替了之前公益信托的审批制，这一变化被认为便利了慈善信托业务的开展，使设立程序化繁为简。

（二）慈善信托的备案管辖机关

2016年8月25日，民政部、银监会发布《民政部、银监会关于做好慈善信托备案工作的通知》（以下简称《备案通知》）规定：信托公司担任受托人的，其登记注册地设区市的民政部门为备案管辖机关；慈善组织担任受托人的情况下，直接由其登记的民政部门履行备案职责即可。 此外，《备案通知》还规定了信托公司慈善信托报告制度，即由其新设立的慈善信托项目应当于信托成立前10日向银行业监督管理机构报告，这一规定意味着信托公司担任受托人的情况下，需接受民政部门与银监部门的双重监管。

二、现阶段我国慈善信托备案制规定的不足

（一）备案是否为慈善信托的生效要件值得探讨

根据《慈善法》第四十五条之规定，备案是受托人设立慈善信托的一项义务，不备案则不能享受税收优惠。从字面上看，《慈善法》规定受托人“应当”在慈善信托文件签订起七日内进行备案，说明在形式上备案为慈善信托设立的条件性要求，但该条下一款又规定未备案的不享有税收优惠，似乎不备案只是会导致不享受税收优惠的后果，因此法律并未明确备案的法律效力。

一项合同慈善设立的过程为：第一阶段，委托人与受托人签订慈善信托合同，信托合同成立，并产生合同法上的效力；第二阶段，委托人将信托财产转移给受托人，若没有经过备案，该信托依然是一个有效的目的信托，因为法律从来没有要求从事慈善事业要经过有关部门的审查，只是该信托不能以严格意义上的“慈善信托”的名义从事信托活动，也不享有税收优惠政策；第三阶段，上述目的信托如果经过备案，那么慈善信托生效，可以“慈善信托”的名义从事活动，且享受税收优惠。通过以上论证可以得出备案为慈善信托的生效要件，但不经备案的目的信托依然可以以“爱心信托”、“天使信托”等名义从事慈善活动。[3]

（二）备案管辖机关的审查能力有限

《慈善法》确立了慈善信托备案制原则，修改了《信托法》公益信托审核制规定，表明了对慈善信托之设立放松管制的态度。但是，由于慈善信托的设立审查制度与税收优惠之间存在联动关系，为了避免以慈善之名行私益之实，管辖机构应对委托人的信托目的进行审查。相较于英美国家，我国的慈善事业发展尚处于起步阶段，故目前的慈善事业目的较为简单、清晰且主要集中于扶贫和教育等领域，但是，随着我国经济社会的高速发展，民众慈善理念的进步，将来民间的慈善事业可能设立更加复杂和综合的目的。那么此时民政部门面对慈善目的的审查能力有限，且将审查权限全部赋予民政部门，可能会导致行政审批权的滥用，不利于在慈善信托准入与税收优惠之间建立相关关系，从而影响慈善事业的发展。

三、建议在审查环节引入中立的、专门的机构

实行备案制目的在于降低慈善信托设立的门槛，鼓励慈善信托设立的热情，类似于英国的登记制。在英國，慈善委员会作为登记机关，在对慈善信托的慈善地位进行认定时，需对慈善信托的慈善目的、绝对公益性等进行审核。[4]由此可见，英国对慈善信托的设立登记采取实质审查，这样主要是为了避免税收优惠政策被滥用。从《备案通知》的相关规定来看，民政部门在备案环节的审查主要是形式性审查，包括申请书、信托合同等一系列书面材料，故在未来我国也应参照英国对慈善信托的设立进行实质审查，以确保慈善信托的纯洁性。

如上文所述，由于社会生活变化日新月异，慈善目的可能变得多样化、复杂化，从表面形式上难以判断其是否具有完全公益性。我国传统的慈善事业多集中于扶贫、教育等领域，故民政部在对复杂慈善目的的界定和判断方面缺乏经验。英国慈善委员会的做法可供我国借鉴和学习，2016年11月，由慈善组织、金融机构和专业工作者倡议发起的中国慈善联合会的下设机构慈善信托委员会成立。未来民政部可引入类似于该委员会的中立专业机构对提交的慈善信托进行审查，对是否具有公益性进行判断。

参考文献：

[1]谢舒.“慈善信托‘滩头之探”，《中国慈善家》2016年9月刊.

[2]王作全.“解读《慈善法》：过程、内容、亮点与问题”，《中国农业大学学报（社会科学版）》，2016年第6期.

[3]赵廉慧.“慈善信托税收政策的基本理论问题”，《税务研究》，2016年第8期.

[4]中国信托业协会编著.《慈善信托研究》，中国金融出版社，2016年版，第192页.

作者简介：

靳晓雨（1993.2～），女，汉族，山西高平人，兰州大学法学院，民商法专业硕士，研究方向：商法学。