新时期排污许可证制度实际操作中的问题与对策

刘吉源（大连市环境监测中心，辽宁大连116023）



新时期排污许可证制度实际操作中的问题与对策

刘吉源
（大连市环境监测中心，辽宁大连116023）

摘要：新《环保法》“持证排污”的要求实施后，基层环保部门普遍开始了核发排污许可证工作，排污许可证制度长期作为一项附属制度的局面有一定程度的改变，但是依然存在发证率低、后监管不到位、缺乏公众参与等主要问题，这些问题限制和削弱了该制度的发展。通过分析基层排污许可证制度实际操作中存在的问题及原因，提出了加强环保宣传，提高企业环保与守法意识，加强环保机构自身建设，提高公众知情权和参与权等措施。

关键词：基层；排污许可证；问题；对策

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.07

1　我国排污许可证制度的主要发展历程

排污许可证制度作为我国八项环境保护基本制度之一，是指环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。

污染物排放许可证制度是一项世界各国广泛采用且行之有效的控制污染、保护环境的行政制度。瑞典最早实行了环境许可制度，后来美国、澳大利亚、法国、日本等也都制订了较为完善的污染物排放许可证制度[1]。排污许可制度于1985年在我国上海率先试点实施，1987年国家环保局决定试行排污许可证制度，1989年召开的第三次全国环境保护会议正式把排污许可证制度确定为八项环境管理制度之一。2000年3月国务院发布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第十条规定：“地方环保部门根据总量控制实施方案，发放水污染排放许可证”。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第二十条规定：“国家实行排污许可制度”，标志着我国排污许可证制度发展进入实质阶段。2015年新《环保法》第四十五条规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，为实施排污许可证制度确立了法律依据，同时也明确提出了“持证排污”的要求，排污许可证制度进入了新时期。

2　排污许可证制度实施过程中存在的主要问题

排污许可证制度在我国的发展经过了将近30年，虽然在加强工业污染防治、削减污染物排放总量、提高企业环境意识等方面起到了一定作用，有关专家和学者也在不同领域对排污许可证制度提出了不同视角的分析和建议[2-3]，但是由于新《环保法》实施后配套的排污许可证管理办法还在征求意见中，基层环保部门工作中还是出现了三大主要问题亟需解决，这些问题相互参杂，增大了排污许可证制度的执行难度。

2.1发放率低

很多行政区根本没有真正落实排污许可证制度，有的城市甚至还未发放过排污许可证，有的城市只是象征性地发过几十份排污许可证，而且没有延续性，排污许可证往往是一次性的，到期不再续发[4]。一部分企业自身环保意识淡薄，不了解排污许可证的有关政策，也不愿意与环保部门接触，甚至根本不知道排污许可这一说法，还有的人认为办理排污许可证是一件可有可无的麻烦事；一部分企业自身存在未批已建成、“三同时”制度执行不到位、久试不验等违法行为，无法满足环保竣工验收要求，而环保竣工验收又是办理排污许可证的前置条件。另外，环保部门宣传力度不到位，核发排污许可证不易操作也是导致发放率低的原因。

2.2后监管不到位

由于环保部门存在着机构不健全、人员素质不全面等执法能力不足问题，对发证企业的主动监察不够，被动查处较多，有的即使查到了违法行为，但由于当地政府压力、人情世故、利益驱使等种种原因，最后不了了之，对超证排污企业处罚不严格，甚至不处罚，这些都使排污许可证失去了发放意义。

2.3缺乏公众参与

目前排污监测数据只是企业与政府部门之间的交流，公众无法获得并加以监督使用。排污者怕数据公开引起公众恐惧与反对；政府部门则是怕听证会或者征求社会意见需要调集人力、财力，甚至怕公众的反对影响社会稳定。

3　完善排污许可证制度的对策

从排污许可证制度在实践中体现的问题来看，排污许可证制度还需要进一步的完善。排污许可制度的制定还要与污染物达标排放、总量控制、总量减排、排污收费，甚至环境影响评价原则相结合。排污许可证制度作为环境保护基本制度之一，离不开环境保护工作的普及宣传、自身建设、公众参与措施等[5]。

3.1加强环保宣传，提高企业环保与守法意识

环保部门可以采取提供专业案列、专家库等一系列方式与电视台、主流网站建立战略合作关系，在电视台、主流网站、杂志、报纸等开播环保频道或者环保专栏节目。具体可以采取《百家讲坛》的方式讲述污染事件的过程、经验与教训；可以采取《今日说法》的方式讲述违法案例从而实现普及环保法，监督环保执法；也可以采取纪录片的方式介绍西方发达国家在环保方面的先进经验……，同时，也可以在中小学开展环保进课堂活动，使环境保护工作从娃娃、学生抓起，这些方式不但可以普通群众的环保意识，也可以间接地增强企业的环保意识。

3.2加强自身建设，提高执法力度和能力

首先，环保基层力量是实现排污许可证和总量控制等政策实施的必要保障，而基层环保力量的薄弱是较为突出的问题之一。因此，亟需加强基层环保力量的建设[6]，增加人力、物力和技术的投入以满足对企业的日常监管需求，同时也可以引入第三方有监测能力的单位作为环保部门的监管补充[7]，环保部门必须按照十八届五中全会提出的“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”做到有法必依、违法必究。其次，环保部门需要完善排污许可的技术体系，在全国范围内规范实际排放量的确定方法、发证范围和种类，同时将固定源、一些特殊污染物（如重金属和其他有毒有害物质等）纳入排污许可管理范围内。最后，环保部门可以以排污许可证为核心，整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理，实行一企一证综合管理，统筹考虑水污染物、大气污染物、固体污染物等要素，实行“一证式”管理，提高政府环境管理的效率，明晰各方责任，强化监管，包括落实企业的诚信责任和守法主体责任，推动企业从被动治理转向主动防范。

3.3加强信息公开，提高公众知情权和参与权

首先，把公众参与作为对政府和排污者的监督和制约机制。办理排污许可证的排污者可以参照环评公示要求准备必要的申请项目资料和信息，并将其置于政府公开平台，同时与受影响或者可能受影响的人群联系，使他们的合理意见得到反映。政府则需要完善排污许可证管理中的公众参与程序制度建设，妥善处理公众意见。其次，逐步实施许可过程全面公开。由于每一个排污许可都几乎涉及到公众的健康与安全，所以公众有权参与到许可制度的每一过程，充分发挥监督作用。信息公开作为监督的基础，为公众提供了参与的渠道。最后，支持民间环保组织的发展与活动。由于民间环保组织具有年轻人多、学历层次高、奉献精神强、影响面广等显著特点，不仅可以倡导环境保护，提高全社会环境意识，开展环境宣传教育，倡导公众参与环境保护，提高全民环保意识，也可以关注弱势群体，维护社会公众的环境权益（环境知情权、参与权、监督权和享用权是法律赋予公众的基本环境权益）。充分发挥他们的作用，可以弥补政府部门的不足和缺陷。

4　结语

十八届五中全会提出的“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”对各级环保部门提出了更高的要求，“新《环保法》”中“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”为排污许可证制度确定了法律依据。可以预见，不久的将来，排污许可证制度必将越来越得到重视与完善。让政府和民众一起努力，加快治理环境污染的步伐，早日实现习近平总书记提出的“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”，还碧水、蓝天、净土于人民。

参考文献

[1]肖爱．中美水污染物排放许可证制度之比较[J]．中国环境管理干部学院学报，2006，16（2）：30-32．

[2]刘源．我国排污许可证制度现状分析及完善[D]．上海：上海交通大学，2011．

[3]闵红．我国排污许可证制度研究[D]．苏州：苏州大学，2006．

[4]苏丹，王鑫，李志勇，等．中国各省级行政区排污许可证制度现状分析及完善[J]．环境污染与防治，2014，36（7）：84-91，96.

[5]段菁春，云雅如，王淑兰，等．中国排污许可证制度执行现状调查[J]．环境科学与管理，2012，37（11）：16-20.

[6]张明顺．水污染物排放许可证制度中的几个问题探讨[J]．中国环境管理干部学院学报，1991（1）：21-26，30.

[7]夏光，冯东方，程路连，等．六省市排污许可证制度实施情况调研报告[J]．环境保护，2005（6）：57-62．

（编辑：周利海）

生态文明

Problems and Countermeasures in The Actual Operation of Permit System of Pollutant Discharge in The New Period

Liu Jiyuan

（Dalian Environmental Monitoring Center, Dalian Liaoning 116023, China）

Abstract：After implementing the permit system of pollutant discharge according to the new Environmental Protection Law, grass-roots environmental protection organizations began to issue discharge permit. The situation that discharge permit system has only been a subsidiary for a long time began to change in some degree, but some problems, such as low rate of issuing, lack of post supervision and lack of public participation, still existed and have restricted and and weakened the development of the permit system of pollutant discharge. By analyzing the problems in the actual operation of grass -root discharge permit system, it put forward to strengthen environmental protection publicity, improve enterprises' environmental protection and law -abiding awareness, strengthen the construction of environmental protection institutions, and improve the public's right to learn the truth and participate.

Key words：grass-root, permit system of pollutant discharge, problems, countermeasures

作者简介：刘吉源（1986-），男，辽宁省庄河市人，毕业于辽宁大学环境科学专业，助理工程师，主要从事环境管理与监测方面的工作。

收稿日期：2015-11-17

中图分类号：D992.68

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）02-0023-03