高校、公立医院开展人员控制总量备案制管理的问题和对策研究

刘安庆

2011年中央部署事业单位分类改革工作时提出，对高等院校、公立医院等公益二类事业单位实行备案制。2016年，莱芜市开展了人员控制总量备案制管理试点工作，并在总量内招聘了第一批工作人员。从一段时间以来的運行情况看，新的管理模式有效地解决了之前存在的编制不足等问题，却也出现了一些新的问题或争议，需要在工作中进行理清、完善，为下步深入扩大推进改革探索经验。

一、现行编制管理模式在某些行业领域的局限

机构编制是我们党的重要执政资源。目前，编制管理方式主要是单一审批制模式，主要通过制定标准、核定总量、定编定员、定编定岗、分类管理、使用审批、按编制核拨经费等措施实现。现行的编制管理模式在加强党的执政能力建设、控制人员规模、控制财政供养人员、优化人员结构、加强人员管理等方面为党和政府做出了巨大的贡献。但随着各项改革的深入推进和社会经济结构的不平衡发展，在一些行业领域或某些单位，单一审批制的管理模式也暴露出一些问题，编制问题、身份问题越来越成为社会的众矢之的，经常为一些改革难见成效和社会不公背锅。

（一）编制总量越来越捉襟见肘。由于实行严格的编制总量控制，按标准核算的编制数在一些地区难以落实。莱芜市在2012年便按照标准测算了中小学、公立医院的编制总量，比原有编制数超3000名，但“巧妇难为无米之炊”，多年得不到落实。近年来，随着医药卫生体制改革的不断深化，公立医院的工作职能不断拓展，医疗业务快速增长，人力资源日益紧缺。2014年莱芜市调研显示，全市5家公立医院的人均床人比仅为1：1.0，编制配备明显不足，缺编严重。在此情况下，各单位超编配备情况较为普遍，市人民医院、市中医院、市妇幼保健院人员超配达到29.7%、45.4%、131.8%。另外，各医院还聘用了大量的编外人员，如市人民医院、市中医院、市妇幼保健院分别聘用了846人、351人、405人，编制数量与现实需要严重脱节。

（二）限制了单位用人自主权。以计划配置为主的人员配置方式，限制了高校、公立医院等单位自由灵活地引进人才。在医疗行业，随着社会快速发展和医改不断深入，我国公立医院的任务、财政渠道、所有制结构以及医学模式已发生重大变化，传统的编制管理模式已难以适应新时期公立医院的发展需求。单位受制于编制，“需要的人才引不进、引进的人才用不上”，“职务能上难下，人员能进难出，优秀人才难进”，很多医院很难引进和储备人才，制约了单位人才资源的合理配置。教育行业，高校教师的招聘由人社部门承担，教师的工资待遇由财政单独核算拨付，学校没有约束力，对教师难以管理。

（三）编内编外人员待遇差别大。对于事业单位来说，编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据，编内人员工作的稳定性和所享受的福利待遇跟编外人员有着不小的差别，如在工资、津贴、社会保障、采暖费报销、住房补贴、职称评聘、退休待遇等方面差别更大。编制还能够解决很多钱解决不了的问题（如户口等），“同工不同酬”，一直为业内诟病。

（四）良性市场竞争难以形成。以医院为例，正因为编制之上附加的种种好处，已经在公立医院拥有编制的医生不愿意离开，还未获得编制的医生则想进入编制群体，刚毕业的医学生在择业时，也更倾向于拥有编制的公立医院。在这一大环境下，民营医院无力与公立医院争抢人才，良性的医疗市场竞争格局无法形成，公共服务的提供受到影响。

二、实行人员控制总量备案制管理的必要性

2014年，中央编办印发《创新事业单位机构编制管理方式意见的通知》，对申请设立面向社会提供公益服务、已制定编制标准的高等院校、公立医院等公益二类事业单位，实行备案制管理。逐步创造条件，探索不再纳入编制管理。近年来，部分中直事业单位和多个省市在教育、卫生系统启动了编制备案制试点工作。2016年，山东省在高校、公立医院推行人员控制总量备案制管理，“高等院校根据类型特点、学生数等，公立医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等，结合单位实际情况，研究确定人员控制总量，报同级机构编制部门备案。”从实践中看，编制或人员控制总量备案制可以更好地强化分级管理与动态管理，由单位依据自身发展、工作需要确定组织机构的人员编制。它是政府职权下放的一种体现，也是编制管理体制改革的创新，具有很强的现实意义。

（一）推动政府简政放权。随着十八大以来加快政府职能转变的改革思路日益清晰化、科学化，高校、医疗等事业单位对机构编制管理权进一步下放由被动适应变成了主动期盼，希望主管部门以推动建立事业单位法人治理结构为抓手，适当“松绑”对单位人力资源管理的管控，解决因编制管理僵化，以及编制与养老、社保等相挂钩引发的现实和长远问题。

（二）提高单位自主权。开展备案制管理试点，盘活用人制度，提升单位职工整体素质，为促进单位又好又快发展夯实基础。在市场经济背景下，各医疗单位的新情况、新问题不断出现，医师多点执业，人才自由流动，医保全民开放，医疗需求日益增长，人力资源日渐紧张等，更加需要一种民主、宽松、灵活的用人环境和用人体制。实行备案制管理，是实现从身份管理到岗位管理的有效措施，是适应市场经济体制的必然要求。

（三）激发人员活力。备案制管理是建立从身份管理逐渐走向岗位管理、定岗不定人、能进能出、能上能下人事制度的重要一步，有利于逐渐让工作人员从单位人变成社会人，有利于发挥市场在人才配置和人力资源配置中的决定性作用。给医生身份松绑，为医生自由执业提供保障，实现优质医疗资源的自由流动。高校教师也可以通过兼职获得合法收入，发挥特长，服务社会，使科技创新及学术研究与社会实践相结合，真正使专业特长人员可以凭借自己的专业能力吃饭。

（四）助力行业改革。当前医药卫生体制改革已进入攻坚阶段，加快推进公立医院机构编制管理改革，坚持政府监管和医院自主管理相结合，按照精简效能的原则，建立适应行业特点的公立医院机构编制备案制度，是深化医改的一项重要任务，也是公立医院综合改革坚实的机制保障。高校用人单位可以将财政资金和创收资金结合使用，通过更加合理的劳动收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能够吸引到更好的人才，促进高校、研究院所、企业之间人才的合理流动，更加科学合理地配置高等教育人力资源，形成动态化劳动力市场体系。

三、高校、公立医院人员控制总量备案制工作中遇到的主要问题

2016年，莱芜市对高校和公立医院开展了人员控制总量备案制管理工作。其中，市直高校1所：莱芜职业技术学院，编制692名、实有706人，聘用6人，按照标准核定批复人员控制总量951名。公立医院5家，原核定编制数1293名，核定床位数1780张（实际开放床位数2332张），在编人员1826人，聘用编外人员1646名，按照标准核定人员控制总量3353名。2016年9月份，5所公立医院在新核定的人员控制总量内，自主制定、执行新进人员计划，按照事业单位公开招聘有关规定面向社会公开招聘了短缺专业人才63名。通过座谈了解，在日常管理过程中也出现了一些不便。

（一）人员控制总量的性质尚未界定。人员控制总量是鼓励高校、公立医院去行政化、逐步取消编制，还是一种新设名目的编制形式？若是前者，编制部门大可一放了之；若是后者，编制部门最终仍然会像对编制一样进行严格管控。对实行备案制管理后，编制部门是否需要对新进人员进行专项管理问题，目前各地看法并不一致。莱芜市将原在编人员、新聘用人员都包含在人员控制总量之内，对原在编人员继续实行实名统计，现有编内人员按“退休一个、核销一个”的办法逐步收回编制，对单位在人员控制总量内新聘用人员则不再纳入实名制管理。

（二）备案制的人员工资由谁负担。如果政府承担人员工资，那么备不备案有何区别？如果政府不承担人员工资，待在编人员全部退休后，员工工资将全部由单位承担，又将如何保证单位的公益性？目前，卫生主管部门和公立医院仍然希望编制部门对自己自主聘用的人员继续进行背书或认证，以便财政部门据此核拨“人头费”。

（三）控制财政供养人员难度加大。之前，编制使用审核制度，编制实名制管理制度、机构编制、人员与财政预算相结合管理机制，一直是从源头上有效遏制财政供养人员增长、控制行政成本的重要制度。实行人员控制总量备案制以后，相关制度没有建立完善，同时也没有了编制总量“红线”要求，单位人员将不断增加，行政成本将提高。

（四）配套政策还不完善。控制总量备案人员的工资制度、岗位聘任、保险缴纳等政策不完善、不明确，存在不确定因素。2016年公立医院人员控制总量备案工作实施后，市直卫生计生系统新录用63人已经办理报到手续，但按现备案工作标准，编制部门不再出具编制通知单。因不能提供编制条，人社部门不再接收人员档案，不核定工资基数，保险等相关手续尚未办理。

（五）部门协调配合机制不畅。当前仍处于改革过渡时期，高校、公立医院人事管理制度改革涉及到编制、人社、财政、教育、卫生计生等多个部门，定期联席和沟通机制没有建立，在微观运作层面还有很多工作未研究、细化。

四、对完善人员控制总量备案制工作的几点对策建议

（一）明确备案含义。实行人员控制总量备案制管理，实质上是一种稳住存量、激活增量渐进式改革方法，最终会走向单轨制，而不是双轨并存。问题是在高校、公立医院一统天下的情况下，总量能否控得住，财政能否担得起，债务能否背得动。实质上西方发达国家也有公立医院和高校，但都不占主体地位，总量控制非常严；而占主体地位的私立高校和私立医院，这是完全放开的一块。就是说他们是稳住公立，放开私立。公立医院、高校控制人员总量是控不住的，也很难搞活。

（二）完善备案程序。目前有两种模式：一是备案制人员在财政供养范畴，人员控制总量包含在编人员、自主聘用人员，编制部门对医院在总量内自主聘用的人员部门继续办理认证手续，财政部门按照人员控制总量核拨经费。二是备案制人员不在财政供养范畴。高校、医院自主公开招聘的人员，包括从原自聘人员中重新聘用纳入总量备案内的人员，实行与单位正式编制人员享受同工同酬，全面推行聘用制度和岗位管理制度，实行“按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”，以合同考核结果续聘晋聘，变身份管理为岗位管理。本级政府财政不承担供养义务，工资等发放一律由单位自己统筹安排。

（三）推进社会化改革。取消高校职员、公立医院编制等改革看起来牵一发动全身，但从中国改革这棵参天大树的角度来看，它仍然属于一处“枝节改革”，需要创造很多条件，同步推行社会化改革。只要不公不私的社会角色还在，社会抵触力量就会一直还在。而所谓“编制”，假如剔除其行政色彩，不过是一个单位的人员配置罢了，至于编制背后的待遇和福利，也是任何企业和机构人事管理的基本要素。那么，单位职工去编制之后，这些问题其实仍然存在。必须以更大的视野、更坚定的决心，推进高校、公立医院等事业单位去行政化，使事业的发展管理更多遵循市场规律，倒逼单位的管理体制发生正向的变化。

（四）完善配套政策。编制管理制度改革并非编制部门和相关业务主管部门的事，它还涉及组织、人社、财政等多个部门。对总量备案管理人员在人事管理、工资福利、社会保障、职称晋升与人才流动等方面一视同仁，确保备案制的顺利实施，需要加强部门工作协作机制，需要建立定期联席和沟通机制，协调进行。如人员控制总量备案后，财政部门无法再利用之前的编制“六联单”办理核拨“人头费”手续，这就需要尽快建立新的工作机制。涉及与编制管理相关的财政经费、养老保险、户籍管理、出国交流、住房补贴等工作，也需要按照事业单位改革总体要求，依据有关规定修改完善相关政策，密切加强部门间的配合协作。

（五）制定好员额标准。目前，高校、公立医院人员控制总量仍然按照两个行业原编制标准核算。核定标准是一项基础性工作，是促进管理科学化、规范化的重要手段，是控制财政供养人员和行政成本的重要抓手。制定标准应当全面考虑事业单位人员配备的关联要素，科学确定指标权重和计算方法，力求標准内容科学合理。推进事业单位机构编制标准工作，要坚持机构编制管理为经济社会发展服务，按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，根据单位承担职责情况、工作量和现有编制使用情况等因素，结合各地财政实力，科学核定工作人员总量，并定期调整，特殊情况及时调整，以使人员控制总量真正接地气、有效率。

（六）制定编外人员管理办法。实行人员控制总量备案管理制度以后，一些事业单位又多了一类人员。对于控制政府组织机构人员结构的主管部门来说，加强编外人员管理，编制部门具有不可推卸的责任，必须会同相关部门尽快制定完善编外人员管理办法。对于单位在编制外聘用的人员来说，同工同酬、各项管理向编制内人员看齐是一种基本权利的保障；从事业单位来看，这是改革的重要一步。在待遇相同的情况下，要创造条件，使编制内外人员能进能出、互为补充。实行人员控制总量以后，部分技术、后勤和特殊技能用工岗位，编外聘用人员也应控制在编制限额或人员控制总量限额以内。

（七）对备案制单位探索实行“经费包干”制度。积极探索实行人员控制总量与工资总额、人员经费脱钩的管理模式，增人不增工资总额；鼓励单位合理空编，采取编内聘用、占编不入编方式解决人员不足，逐步形成人员管理上的自我约束机制。特别是事业单位养老金并轨后，对一些行业事业单位不再与人事编制挂钩，与企业一样自由定员，财政只按事业单位完成工作量相应拨款，实行‘经费包干、购买服务、人员自聘、合同管理办法，鼓励购买服务，精工用工，从长远上节约财政支出，建立适应市场经济发展的人事管理体制。

（八）健全临时编制制度。编制总量在2012年底的基础上只减不增，对控制财政供养人员确实起到了巨大的作用，效果显著。但在一些地区、行业，亟需的人员编制需求得不到满足，也会影响事业发展。因此，需要完善临时编制制度，作为编制管理和人员控制总量的一种有益补充。临时编制，指机构编制部门为完成临时性工作任务的机构下达的编制。临时编制要有明确的时限要求，在编制管理上相对比较灵活，既能有效地保障工作的进行，又便于转化或核销。临时编制应严格审批，不得自行突破，使用临时编制的工作人员的工资待遇与使用正式编制的工作人员相同。临时性工作完成后，临时编制即行核销，选调参加临时工作的人员一般按照“哪来哪去”的原则由各相关部门安置解决。

总之，备案制管理模式仍有一些工作细节需要解决，有许多配套改革需要协调推进，既要解决当前，又要考虑长远，确保这项改革坚持正确轨道，让单位、职工和群众都能从中获得实实在在的益处。□作者系莱芜市委组织部副部长、市编办主任 E：DL

关键词：高校 公立医院 备案制 对策研究