协商民主视角下提升我国政府公信力问题研究

刘　欢

(吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)



协商民主视角下提升我国政府公信力问题研究

刘欢

(吉林大学 马克思主义学院，长春 130012)

摘要：十八大报告指出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”政府公信力是指政府及其行政行为在人民群众中的认同度，是衡量政府行政能力的一个标准。造成我国政府公信力下降的原因主要有政府对自身职能定位不明确、政府依法行政存在不合理现象等。协商民主是我国近年来提出的新的民主理念，强调以平等参与、理性沟通的对话方式解决人民群众的生活实际问题，促进政府决策科学化、民主化。在协商民主视角下，从制度、政府和社会公众三大方面着手，提升我国政府公信力，对加强我国政府公信力建设和深化行政体制改革具有重要意义。

关键词：协商民主；政府公信力；监督作用

近年来我国社会信用缺失现象、食品安全问题、政府官员腐败现象严重，导致社会信用度下降，政府公信力也受到了严峻的挑战。当前政府公信力建设已不能满足我国政府由管理型向公共服务型政府转变的要求，协商民主注重公民参与和政治沟通，从协商民主视角提升我国政府公信力，是我国政府公信力建设的创新性实践，有利于提升政府对人民群众的感召力和影响力，增强公民与政府的双向互动，是深化行政体制改革，建立公共服务型政府的必然要求。

一、提升我国政府公信力的必要性

政府公信力水平的高低直接影响着政府的行政能力的发挥，提升政府公信力关注的不仅是政府自身行为的约束，更注重的是广大人民的利益需求，为此，需要以协商民主理念引导我国政府公信力的提升，建设公共服务型政府。

(一)协商民主是提升政府公信力的有效民主形式

党的十八大提出协商民主这一概念，协商民主是与选举民主相对的一种民主形式，协商民主旨在通过公民以理性的沟通、谈话方式参与涉及自身利益的决策制定过程，做到协商于重大决策之前、之中，协商民主重视理性沟通和公民的广泛参与。政府公信力是政府及其行政行为在人民群众心中的认同度，它体现了人民对政府的依赖程度和信任程度，它是衡量政府行为能力高低的一个标准。能否做到与公民有效沟通，与公民建立广泛的联系是提升政府公信力的关键因素，协商民主的提出恰好为提升政府公信力提供新思路，成为提升政府公信力的有效民主形式。首先，协商民主强调的理性沟通是提升政府公信力的重要途径。普通大众内心有着参与政治的热情，但却很少有人真正能够参与政治生活，这就需要政府利用手中政治资源促进公民参与政治运行。在政治沟通中，政府用传统的独断、命令式等非民主化手段来作出决策，行使职权，大大损害政府公信力。提升政府公信力要求政府与公民进行理性的政治沟通，政府各部门在制定有关重大公民利益的决策时，一要使行政透明化，打造阳光政府，做到政令公开，促进政府与公民更加直接的沟通，避免信息传输不及时，实现政治沟通和互信；二要为公民与政府沟通疏通渠道，利用大众媒体的公开性、便捷性，为公民创新网络参与平台，充分监督政府工作，及时反馈给政府信息，以提升政府公信力水平。其次，协商民主重视的公民参与是提升政府公信力的主要手段。一方面，政府想要提升其在公民心中的信任度，就必须扩大公民参与，只有公民参与，才能行使民主权利表达其利益诉求，对政府作出有效评价。另一方面，政府行政过程中，只有通过公民参与，才能了解其所需所想，更好的兼顾公共利益减少决策失误，进而降低依法行政阻力，落实政府各项政策。

(二)提升政府公信力有利于推进协商民主广泛发展

协商民主广泛发展主要指推进协商主体、协商内容、协商形式的广泛发展。首先，提升政府公信力有利于扩大协商主体。政府公信力的提高需要公民的广泛参与和评价，政府通过提供多种渠道和制度平台的搭建与全社会各阶层公民协商、沟通，进而扩大了协商主体。其次，提升政府公信力有利于丰富协商民主内容。近年来政府行政过程中，与公民纠纷不断，导致政府公信力受损。我国解决行政纠纷的方式主要有公民复议、诉讼、上访等途径，这些途径常带有后置性救济特征，公民满意度低，不利于提高政府公信力。为了从根源上避免行政纠纷。政府逐渐通过前置性预防的方式解决纠纷，前置性预防指的是政府在行政时及时同公民沟通、协商，与公民达成共识后再作出行政决定，减少行政纠纷的发生。十八届三中全会《决定》中指出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”[1]，正式把行政协商作为协商的内容之一，行政协商“是行政主体为实现特定行政目的，在第三方的参与或监督下，就行政处理的结果与行政相对人进行交流、沟通达成合意后，再作出行政处理决定的行为”[2]，行政协商是对行政纠纷的有效回应。提高政府公信力需要解决行政纠纷处理后置性问题，做到前置性预防，这为行政协商的存在提供现实可能性，同时也丰富了协商民主的范围和内容。再次，提升政府公信力有利于扩展协商形式。政府为了与公民互动、沟通，创新多种实践形式，为公民参与决策提供顺畅的渠道和平台，如城市冬季取暖费上调，政府召开民主听证会，征集公民意见，确定上调幅度，维护公民利益，再如，政府政务实行网络公开，公民通过网络议政，与政府进行协商、沟通，协商形式在提升政府公信力的目标之下，不断丰富完善，扩展了协商形式的应用范围与种类。

二、我国政府公信力建设存在的现实问题

改革开放30多年来，我国经济迅猛发展和政治民主化程度的日益提高，都离不开中国共产党的执政和我国政府的行政管理，政府公信力总体呈逐步上升趋势，但近年来政府的非理性行为和一些突发性事件的发生导致民众产生恐慌和对政府的评价降低，基于此，分析我国政府公信力建设亟待解决的问题，挖掘背后的深层原因，从而提升我国政府公信力。

(一)政府失信现象普遍存在

政府失信现象指的是政府机关及其工作人员在职业活动中的不诚信现象，主要表现在权力行使的违法、公共产品提供的不足、社会秩序不稳定、政府决策利益失衡、政务信息公开虚假等方面。这些政府的不合理行政行为严重影响了政府公信力的提升和政府形象，政府出现诸如此类的失信现象究其原因，主要是由于政府对自身职能定位不明确和政府依法行政存在不合理因素导致的。首先，政府职能定位不明确。社会主义市场经济体制是指使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起决定性作用的体制。在这过程中政府只起到调控和引导的作用，但如果政府不能摆正在市场中的位置，即出现“越位”现象。在越位方面,政府掌握着大量的审批权，对企业发展进行着很多不合理的干预活动，政府在微观经济中既是管理者又是参与者，政府这样不合理的介入将会打乱市场运行的秩序，从而使企业积极性下降，阻碍了市场经济的发展。同样的，政府职能的“缺位”也是不容许的，政府对市场的监管不到位，市场信用体系建立不完善，政府如果对市场的监管和指导力度不够，如西方国家的金融危机，就是政府过度放任的结果，面临的损失是巨大的。政府在提供公共服务和进行社会管理职能上的薄弱也是政府定位的不合理带来的后果，政府发挥公共服务职能时不与公民共同商议、决定，一味追逐利益，不合理建设公共工程，导致政府强行干预市场规律，并且没有达到提供公共服务的目的，出现在提供公共服务职能方面的“越位”与“缺位”并存的尴尬局面。其次，政府依法行政存在不合理因素。近年来，网络媒体在对政府行政人员监督的方面起到了很大的作用，如重庆官员不雅视频事件，薄熙来事件的曝光，网民进行网络举报使一大批“老虎”落马，官员腐败行为严重损害政府形象和公信力，虽然十八大以来国家反腐力度加大，但相关反腐的长效机制与反腐倡廉制度还不健全，腐败是造成政府公信力流失的主要因素，但归其根源还是政府没能做到依法行政，乱用职权。在市场上流通的盖有国家质量安全检查标志的“非安全食品”，国家质检部门的失职，着实让老百姓对政府的信任度降低，在执法过程中存在的钓鱼执法问题也未得到完全解决，官员“吃拿卡要”等违规、腐败现象频现，这些问题都说明了我国政府在依法行政方面还存在着行政行为不规范，侵害人民利益的不合理非法行为。以上行为反映出政府行政存在传统官本位思想，为人民服务的民主理念薄弱，认为政府是唯一权力主体，在决策中不与公民进行平等、公开的沟通与协商，忽视公民在权力主体中的重要地位。

(二)政府问责与监督制度不完善

政府问责制和公民监督制度的不完善导致政府不信守与公民之间建立起来的契约，与民争利，失信于民，政府公信力下降。首先，政府问责制度的缺失将会导致政府的行为不受监管，纵容政府违法行为的发生。政府行政行为问责系统存在缺陷，对一些问题的责任主体法律法规规定不明确，政策制定和权力行使分属不同主体的行为，这就造成了责任主体不明确，基于此，导致在问责时出现互相推诿的现象，从而影响到政府的形象，造成政府公信力出现下滑现象。其次，对政府行政行为监督制度不完善，使政府公信力遭到很大程度上的损坏。在政府执行公共政策的过程中，对政府行政行为的监督一般分为两大类：一是包括纪检、监察、审计、司法等职能部门的内部监督，这种监督方式主要是政府内部各机构依据相关规定进行自我行政行为的规范和监督，是政府内部的监督，难免有上下级包庇的嫌疑。二是包括群众监督、舆论监督在内的外部监督。这种监督方式是社会大众对政府行为的非政策性管理制约，政府想要了解政策是否合乎民情，就要给予群众多种形式的民意表达机制，给予民众平等参与的权利，畅通参政渠道，政府在制定关系到广大人民的切身利益的政策时是否做到公开，做到让人民充分地参与进来，也是影响到政府公信力的重要原因。政务公开是公民与政府沟通并对政府行为监督的重要形式，但现实中公开内容往往具有随意性，政务公开往往在财务支出明细和重大决策公布方面存在半透明现象，一些涉及公民切身利益的问题政府单方做决定或者以形式化的公开征集意见，使得政府行为存在“假公开”的问题，政府政务公开制度不完善，使公民无法对政府进行真正的外部监督。政府制定的政策是为维护人民的利益的，政府的权力来源于人民，只有做到政府行为的公开、公正、公平，才能让广大人民信任政府行为的合法性。现有的信访投诉部门只是起着收集民意作用，却无权为民众解决问题，这易使民众进行非制度化政治参与，而政府工作的不透明，不公开，习惯用命令式来行政，这就削弱了外部监督作用的发挥。

三、协商民主视角下提升我国政府公信力的路径

针对政府行政过程中失信现象，政府行政缺乏制度约束等问题，以协商民主视角提升我国政府公信力，为我国政府公信力建设提供新思路，从而建设公共服务型政府。

(一)以协商民主理念推动政府职能转变

政府在依法行政中政府职能定位常存在“越位”与“缺位”现象，政府职能不能精准为社会服务，职能存在僵化问题，“转变政府职能是中国改革的核心内容之一,经济体制改革和政治体制改革的联结点,是建立现代企业制度、建设服务型政府、推动行政管理体制改革、加大第三部门发展力度和启动事业单位改革共同的基础。抓住转变政府职能这个关键,就会对提高政府公信力特别是地方政府公信力产生积极的作用”[3]。可见，转变政府职能对于提高我国政府公信力具有关键性作用。传统的管理型政府是建立在官僚体系基础之上的，早已不适合我国现在的国情，党的十八大提出要深化行政体制改革，促进政府由管理型向服务型转变，这就要求政府行政理念的全面提升，由传统的命令式作风转向平等沟通式，由政府的“单向”决策向政府与公民“双向”协商决策转变，坚持协商于重大政府决策之前、之中，以协商民主理念推动政府职能转变。首先，要树立“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”[4]的观念，在重大事项决策时多与群众沟通，通过召开听证会、议事会等，做到为民服务、问计于民、协商于民，促进决策科学化、民主化。其次，政府转变职能的方向应是社会公共服务和公共事务管理方面，如解决人民关心的住房、医疗、社保问题等，减少对经济的过多不必要的干预，给予企业充分的自主权，在涉及企业、公民利益时，召开代表会议或向社会征求意见，通过协商、沟通方式达成共识，满足最广大人民利益，这有利于协调企业、国家和个人三者的利益关系。要改进政府提供公共服务的方式，多与社会企业进行合作，引入市场机制，提高公共服务质量，加强基层社会管理和服务体系的完善，尤其要增强社区服务的功能，解决群众切身利益问题。

(二)建立健全行政问责制度和政府评价体系的协商机制

全国十届人大四次会议的《政府工作报告》中指出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”可见行政问责制对于提高政府公信力具有很大的推动作用，公民协商是指公民就涉及自身利益的决策、问题以理性对话协商的方式向政府或国家提出建议，维护自身权益。在建立健全行政问责制度中重视公民协商的作用，建立健全行政问责制度的协商机制，使公民协商以制度化形式持续发挥作用，使政府行为在制度上得到更好的约束，从而更加明确了政府官员为人民服务的责任。建立有效的政府评价体系也是必要的，这是对政府工作成果评价的细化，“政府既是公信力的提供主体，也是公信力的需求主体。这意味着政府必须依靠自身作为，通过信用能力的输出获取和提升公信力。同时公众作为政府公信力的接受主体，也是政府公信力的评价主体，其满意度是衡量政府公信力水平的唯一标尺。这意味着政府输出和获取公信力的过程中，必须有效提供并充分保证公民给予评价的途径和权利。而有效的公民参与恰好是反馈公众对政府满意度的最佳桥梁”[5]。行政问责制度与政府评价体系的建立与完善都离不开公民在其中协商的作用，应拓宽公民反映政府工作绩效的协商渠道和制度机制，通过村(居)民委员会召集公民参与讨论大会或者以恳谈会形式对政府工作进行评估，并提出合理建议，通过协商对话使民意得以表达，把村(居)民委员会作为政府与公民的沟通桥梁，要做到政府评价的内容和方式多样化，把关系公民切身权益的政府工作决策作为评价和问责的主要内容，以是否让人民满意为评价标准，采取讨论、协商或无记名投票方式对政府行为进行评价、问责，并把这种协商形式以文件或其他方式加以制度化、规范化，使人民群众在评价过程中有规可循，秉承有限政府、民主政府的政府评价理念，通过在政府评价体系中健全协商机制，评价政府依法行政水平，进一步规范政府行为过程。

(三)通过协商民主实践发挥公民的监督作用

首先，通过协商民主实践增强公民对政府监督的实际作用。增强公民对政府监督最重要的就是强化其主体作用，公民是政府公权力授予者也是其行政行为成果的利益享受主体，一些不法官员利用职务之便将公共利益据为己有，对公民的权益构成了侵害，这种现象的产生就是忽视公民主体作用的结果。通过民主恳谈会、民主议事会、社区代表会议等丰富的协商实践形式，在实践中，公民真正体会到主人翁的感觉，增强其权利主体意识，以参与、沟通的方式影响决策结果，对决策的落实成效进行监督。同时，公民的主体地位也体现在农民成为政府政策制定的参与者。从政府的角度来说，可以着重考虑两个方面：一方面是公开政务，“完善党务、政务和各项领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”[6]，加大政府政策的宣传力度，引导公民提高参与政府管理的能力，这有利于保障公民的知情权，为公民的主体地位的强化提供客观的条件。另一方面，要注重加强新闻媒体舆论的引导作用。通过政务公开使政府工作透明化，发挥媒体等现代信息技术手段的积极作用，让公民通过网络进行民主测评、网络议政，对政府行为进行监督，多种方式切实行使监督权力，体现了人民权力的真实性。

其次，通过协商民主实践为公民提供多元化的监督渠道。传统的选举和信访等方式已不能满足公民对政府的监督需求，协商民主实践形式易于操作、互动性强，成为广大公民喜闻乐见的监督形式，如政府听证会、公民议事会、政府微信平台的开发等。其中现实的民主实践方式可以和大众媒体的监督方式有效结合，大众媒体信息传播速度快、获取方便、信息量大等优点与协商民主实践的现实性、有效性等优点充分结合。大众媒体监督是提高政府施政质量和效益的强有力渠道，是衡量并纠正政府制定公共政策中存在偏差问题的有效举措，也是监督政府实现公共政策既定目标的有力平台，是维护和提升政府公信力必不可少的社会力量。公民通过大众传媒的方式来进行“线上”监督，进行广泛的政治沟通和公民参与，将协商民主的理念渗透其中，如通过微博揭发不法行为、电视新闻曝光、参与网络议政等，在网上发表自己的意见，与网友交流，拓宽自己的视野和交换观点，从而在“线下”的协商民主实践中能够更理性的分析问题，提出自己的观点，这使得政府的行为在广大公民的监督下进行，更加透明公开。

通过协商民主实践，提升公民对政府行为的监督能力，保障公民在监督过程中的主体地位，结合给予公民多种监督渠道让其行使权利，这不仅极大地激发了公民的参与热情，还增强了我国公民参与政治生活的能力。在我国政府公信力建设中发挥协商民主的作用，使政府与社会形成双向互动，对于提升我国政府公信力具有重要引导作用。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2013:30.

[2][EB/OL]http://www.aisixiang.com/data/68997.html.

[3]朱光磊.在转变政府职能的过程中提高政府公信力[J].中国人民大学学报,2011,(3).

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社,2012:29.

[5]郝玲玲.政治沟通与公民参与：转型期中国政府公信力提升的基本途径[J].理论探讨,2012，(5).

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社,2013:36.

[责任编辑：王咏梅]

收稿日期：2016-03-16

作者简介：刘欢(1992-)，女，黑龙江绥芬河人，硕士研究生。

中图分类号：D623

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)04-0038-05