农村房屋登记的困境及应对

冯乐坤,杨　扬



农村房屋登记的困境及应对

冯乐坤,杨扬

摘要：在我国不动产实行统一登记制度的要求下，农村地区也相应地进行了农村房屋登记，但农村房屋登记往往处于不重视的困境，主要原因在于立法将房屋占有范围之内的宅基地规定为集体所有。因农民欲要建设房屋必须要取得宅基地使用权，但立法却将宅基地使用权人限制为农村集体成员，农村宅基地使用权实际被限制流转，相反，立法并没有限制农村房屋的自由流转，此种状态必然导致农村房屋所有权人往往与宅基地使用权人并不一致，农村房屋的价值受损，登记与否就显得并不重要。尽管农村集体所有土地被赋予了生活保障功能，但宅基地的社会保障功能逐渐弱化，财产性功能日益增加，人们在习惯上以及实务中已经将其作为私有财产，即宅基地并非集体所有土地而是私有土地，此种事实必然为进一步宅基地自由流转奠定了基础，未来立法应当予以重视。

关键词：农村房屋登记；农村集体成员；宅基地使用权；宅基地集体所有

我国长期以来不同类型的不动产往往由不同的行政机关进行负责登记，此种分散登记现状往往形成了增加交易成本以及损害了交易当事人利益等等消极后果，如此，自上世纪80年代开始对不动产进行立法登记的同时，遂又意识到了制定统一不动产登记的重要性，①孙宪忠著：《中国物权法总论》，法律出版社2003年版，第247～251页。2007年《物权法》第10条明确规定了“不动产实行统一登记制度”，2015年遂制定通过了《不动产登记暂行条例》，其中的第5条明确规定实行登记的不动产的权利范围。然而，不动产包括土地、海域以及房屋林木等定着物，房屋登记理应属于不动产登记的范畴，农村房屋登记目的在于通过对农村房屋的权属确权而对农村居民以及与其进行交易第三方的利益进行保护，尽管各地均通过制定房屋登记办法而强调了对农村房屋应该登记，且现实中皆进行了农村房屋的登记工作，②自2007年的《物权法》要求对不动产实行统一登记以后，在2008年原建设部通过的《房屋登记办法》明确要求各地对国有土地和集体土地范围内的房屋进行登记的前提下，各地纷纷制定了各自的房屋登记办法，由此，全国各地纷纷启动了农村房屋的登记工作。但受农村土地为集体所有的影响，农村房屋登记往往处于被忽视地位。③徐晓松：《中国农房登记的制约因素及制度改革思考》，载《天津师范大学学报》2013年第1期，第18页。在城乡一体化的背景下，农村房屋必然要与城镇房屋一样进行登记，农村房屋不重视登记的现状必然致使此种价值功能无法得以彰显，实有必要对农村房屋登记所涉及的相关问题进行研讨。本文特从以下方面进行详细解读：

一、农村房屋登记困境之梳理

受我国长期以来实行城乡二元制度的影响，房屋也就被区别为城镇房屋与农村房屋，但立法却一直只比较重视城镇房屋登记，如1983年12月国务院发布的《城市私有房屋管理条例》以及1997年10月原建设部发布的《城市房屋权属登记管理办法》就规定了城镇房屋登记，我国房屋登记其实就是以城镇房屋为主。不过，在2007年的《物权法》规定应制定统一的不动产登记制度的要求下，2008年制定的《房屋登记办法》明确要求对城镇、农村房屋同时进行登记，但农村房屋登记仍然被人们所忽视。因农村房屋登记与其依附的宅基地使用权登记密切相关，为了有效地扭转人们对农村房屋登记的态度，就需要先对农村房屋登记主体与宅基地使用权登记主体之间的相关问题进行梳理。

（一）农村房屋原始登记主体与宅基地使用权登记主体的非一致性

在我国现行立法明确规定农村集体对农村土地享有所有权的前提下，为了解决农民住房用地，立法又从农村土地用途中划出了宅基地类型，且历年来一直将其明确规定为集体所有。①为了应对实务中的兵团职工的住房用地，在借鉴立法为农村居民从集体所有土地设立宅基地经验的基础上，兵团管理部门遂为农场职工设立了宅基地，但此种宅基地为国有，而非集体所有。参见李克飞：《对兵团团场宅基地及其房屋流转的法律思考——兼与农村宅基地之比较》，载《兵团党校学报》2012年第1期，第23页。同时，为了便于对农村社会进行管理，我国又以土地为基础而构建了农村集体组织，农民往往以户籍为标准而归属不同的农村集体，进而，也就成为集体成员而对集体所有土地享有权利，为了确保农民对宅基地享有的使用权利，立法遂又创设了宅基地使用权。只不过，基于确保住房用地的公平，现行立法也就明确规定了农民以户的名义申请取得宅基地使用权，且实行一户一宅。②户是计划经济制度下的产物，但户内成员总是处于不确定状态，加之，各地对户并没有统一标准，实务中所产生的问题较多，未来立法应当取消宅基地的一户一宅的分配制度（申惠文：《农村村民一户一宅的法律困境》，载《理论月刊》2015年第8期，第105页）。不过，现行立法没有将一户一宅的宅基地制度明确废除，为此，本文仍以其为切入点而对宅基地主体进行研究。

因户是我国基于便于人口管理而实行户籍制度的产物，一般以子女结婚成家为标志而组成一个家庭户籍，农村现实中的户实质上为农村家庭，但农村家庭往往由多个自然人组成，户其实为农村家庭内的自然人联合体，③高圣平、刘守英：《宅基地使用权初始取得制度研究》，载《中国土地科学》2007年第2期，第36页。户内成员对宅基地使用权其实就处于准共有状态。④朱岩：《“宅基地使用权”评释评——<物权法草案>第十三章》，载《中外法学》2006年第1期，第87页。同时，农民成为农村集体成员并不以年龄为标准，现实中主要以出生、婚姻为标准，农村家庭成员其实包括成年人与未成年人。如此，一户一宅的宅基地使用权以户为计算单位，宅基地使用权其实就是农村家庭所有成员共享的权利，即农村家庭单独享有的权利，而非农村家庭成员个体享有的权利，⑤孙宪忠著：《物权法》，社会科学文献出版社2005年版，第275页。此点恰好与集体成员平均分配所属集体所有的土地权益现实相吻合。不过，将所有农村家庭成员均登记为宅基地使用权人并不现实，实务中往往需要一位成年人以户主名义出现，遂将作为家庭成员代表的户主登记为宅基地使用权人。

当然，农村房屋依附在农村集体土地之上，确定农村房屋所有权的归属并不以是否为农村家庭成员为标准，且往往以建设房屋的出资人为标准进行确定，建设房屋的出资人往往被确定为农村房屋所有权人。因实务中不乏存有家庭以外的人员单独出资或者合伙出资建设房屋的事实，农村房屋所有权就并不一定归农村家庭的所有成员，数个家庭成员或者单独的家庭成员乃至家庭成员以外的人员均有可能成为房屋所有权人，①农民与非农村集体成员在宅基地上共建房屋，且约定了各自对房屋所有权所占的分配数额，此类合同应当有效，非农村集体成员也就相应的取得了相应份额的所有权。参见周舜隆：《农村宅基地上共建房屋的产权归属》，载《人民司法》2010年第22期，第20页。由此，农村房屋所有权登记必然要以自然人名义进行登记，而不能以户的名义进行登记，无论农村房屋单独所有或者共有，均在所非问。

此外，农民取得宅基地使用权的目的在于建设供其居住使用的房屋，因取得宅基地使用权以及农村房屋建设许可证的过程中均是以户的名义，多数情形下的农村房屋所有权主要体现为家庭成员的共有，但现实生活中的家庭成员变动性较大，将单独的农村家庭成员登记为农村房屋所有权的权利主体并不合理，实务中就出现了应当以户名义对农村房屋所有权进行登记的主张。②任国良：《农村村宅产权登记主体探讨》，载《中国房地产》2010年第1期，第43页。不过，现实中的大多数农村房屋均由成年的部分农村家庭成员出资建设，以户的名义对农村房屋进行登记就是将其视为所有户内成员的共有，此种情形必然侵犯了出资建设房屋的其他家庭成员利益，如此，此种主张显然与现实不符，不应当采纳，仍然需要以建设房屋的出资人为标准而确定农村房屋所有权的归属。

总之，宅基地使用权人与农村房屋所有权人并不一致，宅基地使用权人往往登记为作为农村家庭代表的户主，农村房屋所有权人登记为具体的自然人，因房屋与土地的天然联系使然，房屋所有权人应与宅基地使用权人具有一致性，但宅基地使用权人与房屋所有权人并不一致，两者登记主体必然有所不同，此种情形一定程度地阻碍了农村房屋的流转，农村房屋价值也就无法充分体现出来，人们对农村房屋登记的积极性也就不高。尽管2008年的《房屋登记办法》第8条明确规定了“房屋登记应当遵循房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致的原则”，但农村房屋所有权人与宅基地使用权人之间不一致的事实却致使无法实践此种原则，反而又致使农村房屋登记出现了诸多问题。

（二）非农村集体成员的农村房屋登记与宅基地使用权登记主体的矛盾性

农民建设房屋的目的主要供自己居住，农民理所当然地会其原始取得所有权，但现实中又大量存在着人们通过继承、买卖、赠与、共建等方式而继受取得农村房屋所有权的事实。就农村房屋的继受主体而言，不仅包括本农村集体成员，也包括非本农村集体成员，部分主体甚至为城镇居民，即农村房屋所有权人就在同一农村集体成员之间以及农村集体与非农村集体成员之间不断进行变动，农村房屋所有人就并不一定为农村集体成员，非农村集体成员亦可成为农村房屋所有权人，为此，农村房屋登记就必须对此种情形予以面对。③关于将农村房屋转让给非农村集体成员的效力，大多数见解并没有将其认定为无效合同，而是在有所区别的基础上将部分转让合同认定为有效，即非农村集体成员亦可以取得农村房屋所有权。主要文献参见应秀良：《农村房屋买卖合同效力辨析》，载《法律适用》2009年第7期，第54页；戴孟勇：《城镇居民购买农村房屋纠纷的司法规制》，载《清华法学》2009年第3期，第74页；石凤友著：《土地法律制度研究》，山东大学出版社2011年版，第224～225页。尽管我国2008年的《房屋登记办法》第87条明确规定了对不属于房屋所在地农村集体成员的继受取得房屋所有权人不应办理转移登记，但农村房屋为农民的主要财产，为了对其财产利益进行保护，理应将继受取得房屋所有权人登记为农村房屋所有权主体，且不论是否为农村集体成员，均应允许登记。④高圣平：《不动产统一登记视野下的农村房屋登记：困境与出路》，载《当代法学》2014年第2期，第51～53页。

然而，在立法明确将宅基地使用权人限制为农村集体成员的前提下，农村房屋所有权人理应限制在同一农村集体成员内，但现实中的农村房屋所有权继受主体已经包括了非本农村集体成员，因农村房屋所有权主体变动必然涉及到了房屋占有范围内的宅基地使用权主体变动，尤其是非本农村集体成员享有农村房屋所有权的事实已经致使宅基地使用权人突破了仅为同一农村集体成员的规定，①各地关于农村房屋转让后的宅基地使用权登记主体的立法并不一致，部分立法允许将非农村集体成员确定为宅基地使用权人，如2008年《海南省土地权属确定与争议处理条例》第23、24条之规定，部分立法则不允许非集体成员取得宅基地使用权，如2005年的《临沂市农村宅基地管理暂行办法》第 7、9条之规定。此种事实却与宅基地使用权人为农村集体成员的立法限制相悖，农村房屋流转必然受阻，财产性价值无法充分得以体现，农民对农村房屋登记也就一直持有无所谓的态度，即使国家一再要求对农村房屋进行登记，仍然无济于事。

总之，现实中的农村房屋所有权总是在不同主体之间不断转移，②郑尚元：《宅基地使用权使用权性质及农民居住权利之保障》，载《中国法学》2014年第2期，第151页。农村房屋所有权人已经不一定为农村集体成员，非农村集体成员往往成为了农村房屋所有权人，以往仅将农村房屋的登记主体限制为农村集体成员的立法理念也就不尽合理，将非农村集体成员登记为农村房屋所有人要必然予以面对，但现行立法仍将宅基地使用权人往往限制为农村集体成员，此种情形必然致使农村房屋仅供居住使用，农村房屋价值没有得到充分彰显，农民利益无法得以保护。

二、农村房屋登记问题之本质

依前述，农村房屋登记主体与宅基地使用权登记主体不一致的事实致使农村房屋登记并没有充分地将农村房屋价值彰显出来，即使将农村房屋进行登记，也不符合现实中对农村房屋的流转需求，再者，作为宅基地所有权主体的各个农村集体往往具有独立性，在城乡一体化的背景下，此种事实必然进一步限制了农村房屋流转。不过，形成此种事实的根本原因就是立法将宅基地使用权人限制为农村集体成员，为此，本部分特从农村宅基地使用权、农村土地的集体所有与农村房屋关系方面而对影响农村房屋登记的本质问题进行解读。

（一）农村房屋与宅基地使用权之关系

就房屋与土地之间的关系而言，现实中主要存在两种形态：一种是房屋所有权人与土地所有权人为同一主体，另一种则为房屋所有人与土地所有权人为不同主体，即房屋与土地分别归属不同的权利人。在房屋所有权人与土地所有权为同一主体的情形下，房屋所有权转移之时，土地所有权随之转移，也就形成了房地一致的原则，相反，若房屋所有权人与土地所有权人为不同主体，因房屋所有权转移必然涉及到土地所有权转移，实行房地一致原则必然会损害土地所有权人的利益，为此，立法往往采纳了赋予房屋所有权人对土地享有使用权，转移房屋所有权只能将其占有范围内的土地使用权一并转移，房地一致原则也就进一步得到了深化，已经从注重所有权转变为注重使用权。不过，立法对房屋所有人所取得的土地使用权往往设定了一定期限，期限届至之时，又通过规定房屋所有权人对土地使用权自动续期或者由土地所有人购买房屋所有权的方式予以解决。

实际上，在我国土地所有权实行国有和集体所有的前提下，房屋所有权人并不对土地享有所有权，为了应对此种尴尬的困境，立法遂通过创设房屋所有权人对土地享有使用权的模式即建设用地使用权，农村地区又称之为宅基地使用权。因我国农村地区长期以来欠缺社会保障制度，宅基地使用权往往作为一种福利而由农村居民无偿无期的使用，基于彰显居住权公平以及农村土地所担负粮食安全等等公共利益之考虑，立法就明确规定了“农村居民以户的名义申请取得宅基地使用权，且实行一户一宅以及禁止批准农村村民出卖、出租住房后而再申请宅基地”。③参见2004年《土地管理法》第62条第1款、第4款之规定。据此，宅基地使用权只能由本村集体成员申请取得，且禁止非集体成员申请取得宅基地使用权，尤其是禁止城镇居民购买宅基地，①1988年的《土地管理法》第41条、1991年的《土地管理法实施条例》第26～27条明确允许“城镇非农业人口”以及“回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞”可以申请农村宅基地，但1998年修订后的《土地管理法》及其实施条例则又将其予以删除，农村宅基地申请主体也就被限制为农村居民，相关规范性文件也就一再禁止城镇居民在农村购买宅基地，如2004年11月的国土资源部发出的《关于加强农村宅基地管理的意见》。此种立法设计无疑限制了农村宅基地使用权的流转，进而，也就形成了农村房屋灭失后的宅基地由农村集体收回或者由本农村集体收回宅基地使用权而对房屋补偿的立法实践。②刘红梅、段季伟等：《经济发达地区农村宅基地使用权继承研究》，载《中国土地科学》2014年第2期，第47页。

显然，农村房屋与宅基地分属不同主体，立法遂设计了宅基地使用权，农民在取得宅基地使用权后，才能进行房屋建设，农村房屋所有权人也就同时享有宅基地使用权，继受取得农村房屋的所有权人必然要同时取得宅基地使用权，此种法理逻辑也正好与房地一致的原则相符。然而，宅基地使用权的一户一宅以及宅基地使用权人只能为农村集体成员的立法限制却致使继受取得人只能对房屋享有所有权，除本农村集体成员且没有享有宅基地使用权以外，取得农村房屋所有权的非本农村集体成员无法取得宅基地使用权，房地一致原则遂就无法彰显，农村房屋流转就受到了限制，仅体现了农村住房的居住使用价值，农村房屋的登记与否就显得并不重要，农村房屋登记的必要性也就受到了质疑！如此，目前正在进行的农村房屋登记其实就是借助国家行政力量而强制推行的结果，并非农村居民的自愿选择。

（二）农村房屋与农村土地之关系

为了应对农村房屋与农村土地所有权人不一致的情形，立法创设了宅基地使用权，但仅允许农村集体成员申请取得宅基地使用权，此种宅基地使用权的身份性限制就致使农村房屋所有权的价值受损，农村房屋登记就处于被忽视的困境。究其原因，此种困境无非是与农村土地的集体所有密不可分，尽管现实中的诸多见解极力主张应允许宅基地使用权自由流转，③目前，我国多数学者认为应允许宅基地使用权流转（韩世远：《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十七章宅基地使用权》，载《政治与法律》2005年第5期；申建平、孙毅著：《建设用地使用权宅基地使用权》，中国法制出版社2007年版；陈小君、高飞等：《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲》，载《法律科学》2010年第1期；王崇敏：《论我国宅基地使用权制度的现代化构造》，载《法商研究》2014年第2期；贺日开：《我国农村宅基地使用权流转的困境与出路》，载《江苏社会科学》2014年第6期），相反，部分学者则持坚持不允许宅基地使用权流转（孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，载《法学评论》2005年第4期；陈柏峰：《农村宅基地限制交易的正当性》，载《中国土地科学》2007年第4期；胡吕银：《中国土地权利立法论纲》，载《扬州大学学报》2007年第2期；韩松：《论对农村宅基地的管理与<土地管理法>的修改》，载《国家行政学院学报》2011年第1期）。但并没有对影响其深层次的原因进行解读，为了有效应对农村房屋登记问题，有必要以农村土地集体所有为切入点而对其进行探究。

既然我国立法规定农村集体可以为农村土地所有权的主体，因现实中的农村集体为独立的社会组织，各农村集体之间并没有隶属关系，各农村集体的土地所有权就具有了独立性，农村土地的所有权主体实质上并不具有统一性。同时，在城乡二元体制下，基于社会公共利益考虑，立法又禁止集体所有土地通过买卖、出租等形式进行转让，农村集体所有土地就不能转让予任何社会组织与个人，仅仅允许国家为实现公共利益之目的而对其征收，即农村集体所有土地只能单向变为国有，不能转变为任何其他社会组织、个人所有。如此，在立法确认农村集体对土地享有独立所有权的同时，各农村集体对其所有土地的处分权却受到了严格限制，农村土地必然不能自由流转。

当然，与农村土地集体所有相比，立法将城镇土地所有权明确规定为国有，且往往授权各级地方以国家名义具体管理，但禁止国有土地以各种形式自由流转。同时，为了对土地使用人的利益进行保护，立法又设计了建设用地使用权。不过，尽管各建设用地使用权人并不一致，作为其基础的土地所有权主体却统一为国家，此种主体的统一性恰为不同建设用地使用权的流转奠定了基础，即使立法为建设用地使用权设计了权利存续期限，但在该权利存续期限之内，也允许其流转。由此，因土地所有权为同一主体即国家，建设用地使用权流转就不会在土地所有权人之间形成利益冲突，依附国有土地上的城镇房屋就可以自由流转，城镇房屋价值就得到了充分彰显，城镇房屋登记也就受到了人们的重视。进而，因城镇房屋登记重视程度与城镇土地归国家所有具有本质联系，城镇土地所有权的统一性往往为城镇房屋流转排除了障碍，此点往往对解决农村房屋登记问题有所启示，即必须注意土地所有权统一性对城镇房屋流转所起的基础作用。

总之，宅基地所具有的独立性以及非流转性就致使宅基地使用权无法自由流转，即使允许宅基地随房屋一并转移，①有人认为，“宅基地使用权不得单独转让，但房屋所有权转移的，宅基地使用权应当随之转移”。参见王利明主编：《中国民法典学者建议稿及立法理由——物权编》，法律出版社2005年版，第274页。但在立法仍然固守农村土地归集体所有的前提下，此种立法设计往往与法理相悖，农村房屋登记问题就无法真正地得以解决。需要注意是，为了解决宅基地使用权在实务中存在的弊端，部分学者主张应通过赋予法定租赁权、地上权、永久性用益物权等方式进行应对，②法定租赁权主要由韩世远、刘凯湘等人主张（韩世远：《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十七章宅基地使用权》，载《政治与法律》2005年第5期；刘凯湘：《法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想》，载《法学论坛》2010年第1期），地上权主要由王卫国、朱庆育、唐文平、高圣平等人主张（王卫国、朱庆育：《宅基地如何进入市场——以画家村房屋买卖案为切入点》，载《政法论坛》2014年第3期；唐文平：《宅基地上私权处分的路径设计》，载《北方法学》2010年第6期；高圣平：《宅基地制度改革试点的法律逻辑》，载《烟台大学学报》2015年第3期），永久性用益物权由国务院发展研究中心与世界银行组成的“中国土地政策综合改革课题组”主张（《强化中国城乡土地权利：整体性法律框架与政策设计》，载《改革》2008年第3期）。但诸种见解仍然以农村土地归集体所有为前提，因集体所有主体的非统一性也就致使宅基地使用权以及农村房屋无法自由转让，诸种见解并不能将农村房屋登记问题彻底解决。所以，农村房屋登记问题解决实质上与农村土地的集体所有具有本质关系，只要仍然固守各个农村土地归集体所有，农村房屋登记问题就无法真正解决。

三、农村房屋登记的应对之策

依前述，农村房屋登记问题其实与宅基地使用权以及农村土地的集体所有相关，因农村集体各不相同，各个集体所有的土地必然各不相同，但现行立法禁止各个农村集体所有土地自由流转，加之，宅基地使用权只能由本集体成员享有，农村房屋流转必然受限，农村房屋登记就显得无足轻重。因农村居民对农村房屋登记的态度往往由农村土地的所有权性质决定，应对农村房屋登记问题其实就要以农村土地集体所有权改革为切入点进行研讨。当然，农村土地往往担负了社会保障功能，但宅基地的私有财产属性比较明显，此两点因素往往影响了人们对农村土地集体所有权改革的态度，为此，本部分特对其详细进行解读：

（一）农村土地的农村社会保障功能弱化

自上世纪50年代至70年代末期，在我国将公有制界定为国有制与集体所有制后，城镇地区往往大量发展国有经济，农村则大量推行集体经济，但国家为城镇居民提供较为完备的社会保障制度，农村则设立了以集体经济为基础的社会保障制度。然而，随着土地承包制度在农村的实行，集体经济相应地日渐式微，农村社会保障制度也就逐步转变为以家庭和农村土地保障为基础。③陈少辉、李丽琴等：《60年建构与改革：渐行渐近的农村社会保障制度》，载《当代中国史研究》2009年第5期，第137～140页。不过，为了应对农村社会保障制度的缺失，我国自上世纪80年代开始又进行了农村合作医疗、养老保险、最低生活补助、农民工、失地农民等方面社会保障制度的立法构建，但与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度仍然存在覆盖面窄、保障水平低等问题，并没有达到城乡一体化的社会保障水平。至此，我国的农村社会保障制度并没有完全建构起来，仍然延续了以家庭和农村土地为基础的社会保障制度。

当然，我国的农村集体是以农村集体所有土地为标准而具体划分的结果，土地往往成为了农村集体的主要财产，农村集体经济必然主要以农村土地的经营为主，上世纪50年代开始的以农村集体经济为主的农村社会保障制度其实就是以农村土地保障为主。同时，尽管随着农村土地承包制度的实施，农村社会保障制度又以家庭和土地为基础，但家庭收入主要以土地承包收入为主，以家庭为基础的社会保障实质上仍以土地为基础。如此，我国长期以来的农村社会保障制度其实仍然以农村土地为基础，为了充分彰显农村土地所具有的社会保障功能，在农村集体内部，不论土地承包或者宅基地取得，均以农村集体人口数量为基础而进行平均分配。

就社会保障制度中的国家与个人的各自责任限度而言，国家承担过多责任往往又增加了财政负担，如何在国家与个人之间合理分配各自应当承担的财产责任也就成为了立法设计者首要的考量因素。①林辉煌：《家产制与中国家庭法律的社会适应—— 一种“实践的法律社会学”分析》，载《法制与社会发展》2012年第4期，第152页。因我国目前农村社会保障制度没有完全构建，农民仍然从集体土地所有权中享有各种财产利益和权利，②韩松：《论农民集体土地所有权的集体成员受益权能》，载《当代法学》2014年第1期，第53页。农民其实更多地仅关心土地收益与国家的福利，③吴越：《从农民角度解读农村土地权属制度变革——农村土地权属及流转调研报告》，载《河北法学》2009年第2期，第73页。理应继续对农村土地社会保障功能予以肯定，坚持农村土地的集体所有也就具有了正当性。只不过，农村土地的社会保障功能会逐渐减弱，④李郁芳：《试析土地保障在农村社会保障制度建设中的作用》，载《暨南学报》2001年第6期，第63页；韩松：《农地社保功能与农村社保制度的配套建设》，载《法学》2010年第6期，第67页。农村土地的社会保障功能毕竟不够全面，农村要逐步推进实施全面的社会保障制度，在目前城乡一体化的背景下，城镇与农村必然会实行统一的社会保障制度，如此，农村社会保障制度的完全构建其实有效地应对了农民的生存之忧，此点正好有效抑制了对农村土地所有权改革的顾虑。⑤关于农村土地的改革，目前主要存有私有化、国有化的见解，因农村土地具有的社会保障功能限制，此种见解也就遭到人们的质疑。实际上，在农村构建社会保障制度后，相关农村土地所有权的改革才有现实价值。参见赵小军：《对土地私有化之批判—兼论农村土地的社会保障功能》，载《河北法学》2007年第1期，第90～93页；叶明：《城乡社会保障制度一体化的法制前提：农村土地国有化》，载《西南民族大学学报》2013年第5期，第94～99页；陶钟太郎：《论城乡一体化视域下集体土地所有权的走向》，载《中国土地科学》2015年第3期，第65页。

总之，农村房屋登记困境与农村土地的集体所有具有本质联系，有效地应对农村房屋登记就必须要允许集体所有土地可以自由流转，但在农村社会保障制度没有完全构建的前提下，农村集体所有土地仍然担负着农村社会保障职能，允许各个农村集体所有土地自由流转也就会诱发诸多社会问题，解决农村房屋登记困境必然依赖于农村社会保障制度完全构建。⑥在制定《物权法》过程中，有人认为，允许宅基地使用权自由转让可以解农民的燃眉之急，因缺乏后续的生存手段，往往致使卖地的农民变成生活无着的流民，农村社会出现了社会动荡（主要文献参见王利明著：《物权法论》，中国政法大学出版2003年版；孟勤国：《物权法开禁宅基地交易之辩》，载《法学评论》2005年第4期）。相反，有人却认为，农民是理性主体，往往权衡利弊之后而追求利益的最大化，将农民视为非理性主体往往缺乏科学依据（王文龙：《中国农村土地制度改革相关理论评述》，载《东南学术》2012年第4期）。须注意的是，我国目前的土地管理实行土地用途管制制度，农村土地主要分为农业、建设用地等类型，但不同用途的农村土地的社会保障功能有所不同，农业用地主要作为农民的生存保障，宅基地主要作为居住保障。因土地承包经营权的确权，宅基地的取得途径已经由继承、转让等方式替代了原来的福利分配，①冯小：《宅基地权属观念的地方性建构——基于皖北S村宅基地制度实践的分析》，载《西北农林科技大学学报》2014年第5期，第4～6页。已经突破了居住保障功能，②参见刘红梅、段季伟等：《经济发达地区农村宅基地使用权继承研究》，载《中国土地科学》2014年第2期，第48页。财产功能已经日益突出，宅基地的社会保障功能日益减弱。③高圣平、刘守英：《土地权利制度创新：从<土地管理法>修改的视角》，载《经济社会体制比较》，2010年第3期，第64页；余永和、张凤：《农村宅基地流转的论证与宅基地制度的完善》，载《农村经济》2014年第6期，第10页。据此，宅基地已经成为了农民的主要财产，农村房屋就成为农民的主要财产，实有必要对农民的此类财产利益进行立法保护，允许宅基地随着农村房屋转移而一并转移也就成为了必然。

（二）宅基地的私有化

在目前农村没有构建完整的社会保障制度的背景下，任何对农村土地集体所有权改革均会影响到社会稳定。但不容忽视的是，农村房屋往往为大多数农民的主要财产，立法所确立的宅基地集体所有以及禁止集体所有土地自由流转的理念反而又致使农村房屋价值无法体现，农民对其房屋登记态度也就比较消极，即使对农村房屋进行登记也无济于事。为了充分地对农民的利益进行保护，理应允许农村房屋进行自由流转，但其基本前提就是要正确理解宅基地的权利属性。

自上世纪60年代将农村土地确定为集体所有之前，我国农村土地长期以来一直实行私有化，宅基地往往由农民个人享有所有权，宅基地及其房屋往往被称为祖业或者家产，即使立法已经将宅基地规定为集体所有，受农村房屋私有以及原有的农村土地私有制度的惯性所致，人们习惯上必然将宅基地视为了私有。④黄鹏进：《农村土地产权认识的三重维度及其内在冲突——理解当前农村地权冲突的一个中层视角》，载《中国农村观察》2014年第6期，第18页。同时，基于彰显宅基地的住房保障功能，农民对宅基地往往无偿、无期限使用，农民对宅基地使用权事实上已经享有了永久性权利，宅基地其实处于私有。⑤贺日开：《我国农村自己地使用权流转的困境与出路》，载《江苏社会科学》2014年第6期，第76页。为了解决农村房屋转让问题，有人主张，应将现行对宅基地使用从无偿、无期限变为有偿、有期限使用（申建平：《宅基地使用权流转模式的选择》，载《政法论丛》2011年第3期，第37页；刘广明：《“双轨”运行：城镇化进程中农村宅基地（使用权）制度解困的可行性》，载《法学论坛》2014年第2期，第108页），但此种见解无视《物权法》所确立的住宅建设用地使用权期间届满自动续期的立法理念，不值得采纳。再者，随着农村土地承包经营权的确权，宅基地已经无法通过集体分配而取得，现实中取得宅基地主要通过分家析产、继承、转让等方式，将宅基地视为了私有财产已经毋庸置疑。⑥冯小：《宅基地权属观念的地方性建构——基于皖北S村宅基地制度实践的分析》，载《西北农林科技大学学报》2014年第5期，第4页。如此，为了应对农民对房屋享有所有权的事实，宅基地也往往随着房屋所有权一并流转，实务中亦有农村集体认可了本集体成员向非集体成员出让房屋，且将宅基地使用权人登记为受让人。⑦吴越：《从农民角度解读农村土地权属制度变革——农村土地权属及流转调研报告》，载《河北法学》2009年第2期，第75页。

此外，自2008年来，我国开始允许集体经营性建设用地流转，尤其是2013年的十八届三中全会明确提出了允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。然而，现行立法对集体经营性建设用地的范围并没有具体规定，集体经营性建设用地往往限制为乡镇企业用地，将宅基地转为经营性建设用地入市于法无据，但在理论界要求放开宅基地流转的呼吁下，各地方也进行了宅基地流转的试点工作，典型的就是宅基地置换模式，此种模式实际上就是将宅基地转为经营性建设用地。⑧侯银萍：《产权性质视角下的“农地入市”困境破解》，载《法学》2014年第5期，第60～61页。当然，宅基地换房模式表面上是农民以其宅基地面积换取小城镇内的一套住宅，实质上是各地已经将农村宅基地视为了私有，此种后果无疑就是间接承认了房屋及其宅基地已经归农民私有，此种现实恰为反思宅基地的权利属性奠定了基础。

总之，尽管现行立法将宅基地规定为集体所有，但农村传统习惯一直将宅基地视为私有财产，即在立法禁止将农村房屋转让给非集体成员的前提下，不仅没有禁止作为非本集体成员的继承人进行继承，也并没有禁止将农村房屋转让给非集体成员，只不过，目前我国的房地产市场主要是建设在国有土地上的城镇房屋的交易市场，若允许农村房屋进行交易，两种土地所有权必然会诱发冲突，立法就将宅基地私有化程度限制在一定范围。①朱新华、柴涛修等：《土地股份合作制效率的经济学分析——基于国家、产权和契约的视角》，载《中国土地科学》2010年第6期，第40～44页。当然，目前对宅基地所有权的改革见解较多，但不容忽视的是，人们已经将其视为了私有财产，宅基地已经成为了农民的私有财产，②实务中已经出现了将宅基地确定了农户所有的见解。参见徐万钢、杨少垒：《城市化视角下的农村宅基地流转制度分析》，载《社会科学家》2009年第3期，第69页。宅基地集体所有的权利属性已经弱化，宅基地自由流转也就会成为必然，此点恰为解决现实中的农村房屋登记困境提供了有效基础。

四、余论

现实中所出现的农村房屋登记诸问题其实与农村土地的集体所有具有本质关系，因在农村社会保障制度不健全的前提下，农村土地往往又负有社会保障功能，禁止集体所有的农村土地自由流转也就理所当然，农村房屋流转也就受到了限制。然而，随着近年来农村社会保障制度逐步予以完善，人们其实已经将宅基地视为了私有，为了对农民的利益充分保护，理应允许农村房屋及其占有范围内的宅基地一并流转，现实中的农村房屋登记诸多问题也就得到了迎刃而解。只不过，城镇房屋以国有土地为基础，土地使用权人已经向国家缴纳了土地出让费，若允许农村房屋流转，因宅基地为集体所有，宅基地使用权人往往无偿使用，此种情形必然致使统一的房地产市场中存有两种不同类型的房屋所有权，房地产市场必然处于混乱状态。③参见何博：《从政法传统看中国的地方变通——以宅基地流转试验为切入点》，载《政法论坛》2012年第2期，153～154页；朱新华、陈利根等：《农村宅基地制度变迁的规律及启示》，载《中国土地科学》2012年第7期，第41页。如此，目前应对农村房屋登记困境的诸多见解并不能彻底解决诸多问题，④为了破除此种城乡土地所有权二元的现状，实有必要对两类土地所有权进行统一而设立统一的土地使用权。参见李凤章、张秀全：《土地所有权立法之反思：透过历史的映照》，载《北方法学》2009年第2期，第64页。有待进一步详细研讨。

（责任编辑：常琳）

【作者简介】冯乐坤（1972- ），男，甘肃榆中人，甘肃政法学院教授，甘肃省经济法制研究中心研究人员。杨扬（1991 - ），男，四川成都人，甘肃政法学院2013级民商法学硕士研究生。

【基金项目】本文系2010年国家社会科学基金项目《村民自治的基本理论研究》（项目编号：10XF0007）、2011年甘肃省高等学校基本科研业务费项目《农村集体土地发展权研究》的阶段性研究成果。

【收稿日期】2015-12-02

中图分类号：D922.38;F301.22

文献标识码：A

文章编号：1674-8557（2016）01-0049-09