海峡两岸金融监管合作研究

林丽敏



海峡两岸金融监管合作研究

林丽敏

摘要：海峡两岸签订MOU已有五年，但两岸金融监管合作的实质进展却比较缓慢。概其原因，一方面是台湾地区当局对金融领域的开放一直持非常谨慎的态度，另一方面在于大陆金融监管法律体系及监管体制本身存在种种问题。因此，今后大陆应当重点推进金融业的立法建设，更新细化金融机构退市机制，完善市场准入机制，强化风险监管的意识和手段，提高金融机构运行和监管行为的透明度，建立金融监管合作的统一协调机制，使两岸共同面对全球化的挑战。

关键词：两岸；金融监管；合作；对策

一、两岸金融监管合作的必要性和紧迫性

自海峡两岸签署《两岸金融监管合作谅解备忘录》（以下简称MOU）、《两岸经济合作框架协议》（以下简称ECFA)后，如何进一步提升两岸金融合作层次便成为学界研究的热点。这些研究从总体上看，侧重于对两岸金融业合作可行性、现状的介绍和对两岸金融合作的发展路径的研究，但对于两岸金融业监管合作框架的构建及具体实施措施的相关研究并不广泛和深入。

两岸相继加入WTO后，皆处于金融全球一体化的时代。2008年的金融危机将全球金融机构的系统性风险推升至历史高位，尽管后来逐渐缓解释放，但在全球经济复苏基础脆弱等不利因素的影响下，全球金融机构的风险水平仍然较高，两岸金融机构自然也不能幸免。因此，加深两岸金融业监管合作既是后ECFA时期推动两岸金融交流的必然要求，也是双方携手应对危机的现实选择。随着大陆近30年的快速发展，两岸经济水平的差距正逐渐缩小，特别是随着大陆金融体制及其监管体制改革的不断深入，两岸的体制差距也逐渐缩小，技术障碍逐步消除，大大降低了两岸金融合作与监管合作的成本，从而提高了两岸监管合作的可能性。①蒋海、程筱：《海峡两岸的金融监管合作：基于新政治经济学的视角》，载《广东金融学院学报》2012年第5期，第122～123页。当然，由于两岸在金融法律体系、市场发育程度及监管体制等方面的差异，监管标准难免宽严不一，且执行金融监管的方法及重点亦有所不同，在迈入两岸金融合作的新时期时，许多难题仍有待克服。因此，大陆如何提高金融监管水平，与台湾地区建立有效及良好的金融监管合作模式，为两岸金融业的可持续协同发展提供有力保障，即为本文欲探讨的课题。

另外，近年来在金融国际化步伐加快、市场经济环境需求与供给的均衡作用下，大陆的金融业经营模式已从分业回归混业，而现有金融监管体制、金融机构组织体系、金融市场体系等方面存在的弊端与问题也逐渐暴露。因此，借鉴台湾地区金融监管措施的改进以及金融法令修订的经验，对我国金融体系的稳健发展亦有相当重要的意义。

二、两岸金融监管模式

（一）大陆的金融监管模式——多元监管机构、分业监管模式

回顾大陆金融监管的发展历程，自20世纪90年代以来逐步改变过去偏重于整顿式、合规性监管的模式，开始走上依法监管的轨道。1995—1997年，全国人大先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》等金融法律，金融监管进入有法可依阶段。随着中国证监会、保监会及银监会的相继成立，大陆正式形成了银监会、证监会、保监会分工明确的金融业分业监管体制，由银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险业务实施分业监管。各个监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势，职责明确、分工细致，可提高监管质量和监管效率，并有效阻止了金融各行业风险的交互传播。

随着金融业混业经营实践的出现及日益繁荣，在金融业分业经营政策进行调整的同时，金融监管制度也“与时俱进”。中国人民银行为改善金融监管，一方面着手调整内部监管机制，改变过去对同一金融机构由多个部门分别监管的制度，实现由同一部门负责同一金融机构从市场准入到市场退出全程性的监管、统一现场监管及非现场监管；另一方面，着手对中国人民银行的组织体系进行重大改革，建立金融监管责任制，明确内部每一层级在金融监管方面的权力与责任。同时，各个金融监管机构间已逐步建立联合监管机制，藉由“监管联席会议机制”及“经常联系机制”进行监管信息的交流。

在监管方法方面，金融监管部门也日益重视宏观审慎监管体系的构建。2009年8月，经与国际货币基金组织和世界银行协商，我国正式启动了“金融部门评估规划”（Financial Sector Assessment Program，简称FSAP），以识别金融体系的脆弱性，进一步推进金融改革，增强金融体系稳定性。另外，中国人民银行还定期发布《中国金融稳定报告》，研究银行业、证券业和保险业的风险监测与评估方法。在推动金融监管部门间的协调与合作方面，中国人民银行依托《中国人民银行、银监会、证监会、保监会信息共享暂行办法》与《金融监管分工合作备忘录》，协调各金融监管机关的配合，旨在构建防范系统性风险的长效机制。①庄宗明、高志勇：《后危机时期的两岸金融监管合作》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2011年第4期，第74页。.

（二）台湾地区的金融监管模式——一元化监管机关、分业监管模式

2004年以前，台湾地区的金融监管机构为“行政院”下辖的“财政部”及“中央银行”，“财政部”除了对金融行政的监督管理业务负责外，另需处理财政相关问题；“中央银行”则在制定货币政策的同时，致力于金融业务的监督管理。2001年6月，台湾地区“金融六法”通过，其中“金融控股公司法”的颁行，使台湾地区金融业的跨业合并情形与日俱增，以“金融集团”推出展开金融业务的趋势逐渐形成，使得原有多元监管、分工检查的监管模式已难以对金融机构进行有效监管，且金融检查权与行政管理权的分离，也影响金融监管的效能。面对金融业组织和商品的剧烈变迁及分业管理的式微，台湾地区于2004年7月1日成立了单一金融管理机关——“金融监督管理委员会”（以下简称“金管会”），将金融业中的银行、保险、证券与期货的监管检查权及司法调查权统合在单一的金融监管机构下，以实践金融监管一元化的目标。“金管会”成立后，台湾地区亦积极进行金融管理法规的整合工作，对于各行业既有的、却又存在分歧的审慎性规范和金融商品销售行为进行规范，积极调整或整合，并于2007年7月12日公布了“金融服务法”草案，其内容参酌英国整合金融法规的立法范例，对于各金融机构的审慎性规范及金融机构销售金融商品的业务行为整合订定了一致性的规范。

根据“金管会组织法”第1条和第2条规定，“金管会”职掌金融政策的规划和执行及各业别金融机构审慎规范和业务行为规范的研拟和执行。从“金管会”内部组织和职掌观察，台湾地区虽然采取一元化监管机关，但内部组织仍依照固有银行、证券和保险的业别设立监管部门，并在实务运作上，按业务运行的功能面划分管辖，其由银行局监管银行业务、保险局监管保险业务、证券期货局监管证券期货业务的做法，和美国的多元功能性监管模式相近。另一方面，对照一元化的功能监管模式理论及在英国的实践，“金管会”为单一监管机关，设置检查局将金融检查权限整合为一，又与一元化功能性监管的内部组织相符。

台湾地区所实施的一元化监管模式实为多元和一元化监管两种功能性监管模式和机构监管模式的混合。而造成此混合的主因是，台湾地区金融控股公司的法制架构是取材于配合多元监管而制定的美国《金融服务现代化法案》，而单一金融监管制度却是效法英国，两种不同制度的混合以致形成一元化监管组织架构。

从两岸金融监管模式的确立及发展历程来看，两岸金融监管各有特点，具体在监管机构设置、组织形态、主管业务范围、监管职责及监管措施等方面均有不同，且这些不同皆随着时代潮流的演进及各自金融业实际发展状况而不断更新。客观说来，由于台湾地区金融业发展较早、市场化程度较高，在金融法规、监管方式、信息披露、保护消费者及投资者方面均较大陆有着相对成熟的经验，此点将在下文述及大陆金融监管的改进方向时具体介绍。

三、两岸金融监管合作进展缓慢的原因分析

两岸金融监管宗旨有其共性：公益方面，都着重于维持金融体系健全、维护货币体系安定及促进整体经济发展；私益方面，则着重于保护存款人权益、健全银行业务经营。在世界经济一体化及两岸经贸交流日益密切的背景下，两岸金融监管互动合作可谓“双赢”之举，可是主要碍于政治原因，两岸金融监管机构始终未能步入正式的监管合作。2009年11月16日，两岸签署了《海峡两岸银行业监督管理合作谅解备忘录》、《海峡两岸保险业监督管理合作谅解备忘录》和《海峡两岸证券及期货监督管理合作谅解备忘录》（以下简称MOU），于2010年1月16日正式生效，才标志着两岸金融合作进入实质阶段。从MOU的核心内容上看，均以金融监管合作为主线，包括信息交换及协助调查、检查方式、技术合作等几方面的重要原则，为两岸监管合作提供了依据。

遗憾的是，MOU生效迄今已五年，两岸间的金融监管合作却进展缓慢，很多已开展的监管合作仍停留在原则性的框架协议上，没有太多实质性的举措。探析原因，除了台湾当局对金融领域的开放一直持非常谨慎的态度外，大陆金融监管法律体系及监管体制的相对落后也是一重要原因。

（一）金融立法存在缺陷

在大多数国家和地区，金融业是高度管制行业，因此金融监管远较其他政府行为更具保护性且有干预性的规范，从金融机构的设立、经营范围、负责人适格性、资产负债的选择、财务比率、业务限制乃至退市机制，各国均有详细的立法，但我国大陆金融监管法律体系不完备、系统性不强却是不争的事实。

1．在构成现有金融监管法律体系的众多法律文件中， 尽管有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《反洗钱法》等“法律”层级上的立法，但就金融监督管理实务而言，却多以部门规章、行政命令作为规范依据。此类规范内容多为概况性的定义、解释、原则，法律层次较低，缺乏权威性。同时，银行、证券、保险各行业间规范性法律文件之间的衔接性不强，规范模式缺乏统一规划，导致法律条文之间存在重复或矛盾的现象，严重影响金融监管的效率及公信力。

2．法律规范的可操作性不强。在大陆现有的金融监管法律体系中，大多是原则性的规定，尽管对市场准入、市场稽核、市场退出等具体事项基本上都有所涉及，但对诸如系统性金融风险的监测识别、系统性风险的处置、问题金融机构的救助等重要事项没有明确的规定，也没有制定出有效的金融稳定工具和监管措施，可操作性不够强，在实践中难以有效实施，致使经营者的违法成本较低，而监管当局为此付出的代价则是监管效率低下，监管成本增加。

3．在现有的金融监管法律体系中，缺少针对金融危机的应急处理法律机制的设计。2015年七、八月份大陆证券市场异常巨幅震荡，甚至可能引发系统性风险，而证券监管部门只能主要采取行政强制干预手段应对，充分暴露了应急处理法律机制的缺失。另外，对系统性风险、法律规避及不公平竞争风险、资金跨境转移风险等各类金融风险也缺乏应对法律机制的具体设计。

4．监管规则与国际标准间仍存在明显差距

尽管近年来大陆在制定或修订金融法律规范时，一般都参考借鉴了国际金融监管的规则，力图达到较高的水准，但实际上与国际标准相比仍有明显差距，如金融机构退出制度不够规范、全面的风险指标监管体系尚未建立、对信息披露监管工作不够重视等，这些缺失导致监管效果差强人意，直接影响了台湾地区推进两岸金融监管合作的意向。

（二）监管真空与多头监管并存，监管效率不高

尽管在推动金融监管部门间的协调与合作方面已作了许多积极尝试，但毕竟我国大陆仍是实行“一行三会”的分业监管体制。在金融混业经营快速发展，而金融监管协调机制尚未完全有效建立的背景下，金融监管机构本身又存在监管内容不够全面、监管手段不够规范、监管权力受制于行政权力或部门利益等问题，监管的准确性、有效性难以保障，监管真空与多头监管并存的尴尬难以避免。以分业监管应对混业经营，必将大大降低监管的功能与实效。

（三）金融监管的独立性不够

巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》规定：在一个有效的银行监管体系下，参与监管的各个机构要有明确的责任和目标，并应享有操作上的独立自主权。我国银监会、证监会、保监会作为国务院下属机构，在制定法规、操作业务时，却较多地服从国务院甚至财政部的指令，在实际监管中很难不受行政权力的制约。当监管机构的监管行为触动政府或部门利益时，政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用。

（四）金融机构的运行及监管行为的透明度不高

透明度原则要求金融机构保证对内对外提供信息的完整、及时和准确，这样既可以在一定程度上强化金融机构的自律，也可以为监管机构的监管行为提供依据。但目前大陆金融机构的信息披露大多只满足“合规”，甚至一些金融机构是在媒体和舆论曝出相关信息之后，才被动做出反应。金融监管基本上也还是一种行业内部监管，大部分的监管报告、报表资料仍然属于内部资料，高度保密，由此造成信息披露渠道与形式不统一、信息披露内容过于简单空洞以及内部控制缺陷披露较少等问题的存在。这些状况对于自身信息披露透明度较高，同时希望对等获得我方相关信息的台湾金融监管部门来说，自然是开展监管合作的明显阻碍。

四、推进两岸金融监管合作的对策

上述客观事实一定程度上制约着两岸跨境金融监管合作的实质开展与推进，因此，笔者主要从大陆金融监管的改进方向出发，提出以下具体建议：

（一）重点推进金融业的立法建设

大陆必须按照巴塞尔协议要求及金融业发展的实际情况，加快修订已不合时宜的金融法律法规，制定新的金融法律法规以填补法律空白。具体而言：

1．应尽快修订《中国人民银行法》、《商业银行法》、《外汇管理条例》、《非存款类放贷组织条例》、《现金管理暂行条例》、《证券法》、《保险法》等，旨在明确各金融监管机构的宏观审慎管理职责，构建我国金融宏观审慎管理的框架；厘清地方政府的金融监管职责范围，督促政府依法行政；细化金融监管机构的职责及手段，明确系统性风险的处置与救助等制度；强化金融监管机构获取信息的权力和能力，为监管职责的实现提供保障。另外，还要完善《物权法》《破产法》《信托法》等基础性法律法规，保护投资人、债权人等金融市场参与主体的合法权益；推动制定商业银行破产风险处置条例、上市公司监管条例等。

2．更新细化金融机构退市机制。金融业是竞争性行业，只有充分的市场竞争，才能优化资源配置，为实体经济提供必要的金融供给。而金融机构市场化退出机制正是保障市场有序竞争、防范道德风险的基础性制度。现行法律制度中关于金融机构退市的规定比较原则且已不适应新形势的发展，亟需补充完善。目前《存款保险条例》已经出台，建立了金融机构退出时存款人保护的相关制度。以此为基础，还需要明确金融机构经营失败时的退市规则和保障机制，包括具体的退市原因和程序，具体的清算条件、形式及法律后果（包括风险补偿和分担机制），以便应对可能发生的金融风险。大陆健全金融体制发展历时较短，而台湾地区历经多次金融危机，为保护存款人利益、维护金融稳定，台湾地区设置“行政院”金融重建基金并制定“管理条例”、修正“存款保险条例”与“营业税法”，加强对问题金融机构的处理，强化市场退出机制，这些法令规定及机制值得大陆借鉴。

3．对照国际金融监管标准，完善金融监管规则

建立与国际接轨的监管标准是有效防范金融风险的基本前提。金融监管部门应把握国际金融业情势的实时变化，密切跟踪并认真研究国际监管规则的调整，借鉴国际金融业监管立法的先进经验和实践，逐步使我国的金融立法和监管措施符合国际通行做法。具体到金融监管法规的更新，除依据《巴塞尔资本协定》将风险管理从事后提升为事前，从定性转为定量，并以风险考量因素订定金融监管架构模式外，还须逐步调整分业监管的情形，以厘清各分业监管机关的权责，为两岸金融监管机关的合作建立良好基础。由于两岸金融法律法规具有相当的差异性，金融实务部门还必须详加研究熟悉，避免在业务活动中因违规遭受台湾地区金融监管部门的处罚。

（二）完善市场准入机制，强化风险监管的意识和手段

金融监管合作实质上是双方利益的协调与平衡。MOU签订后，金融市场开放成为两岸关注的关键问题。但MOU主要是针对两岸金融监管机构进行信息交流、金融检查、持续联系等合作事项，并不涉及市场准入议题，因此ECFA的签署对两岸金融市场准入与合作将发挥巨大的影响。然而，两岸金融市场存在结构性差异是现实情况，两岸又都是WTO的成员，因此在符合WTO的原则下，双方在ECFA中有关两岸金融市场开放相互进入的条件，应该依照对等原则进行协商。大陆金融机构具有规模较大，资金雄厚的优势，而台湾地区金融机构则在金融创新能力及服务效率方面比较领先，因此在两岸金融机构进入对方市场时，两岸金融监管机构应当充分考虑上述事实，并依据《巴塞尔协定》规定的各项金融监管原则，订立更为完善的审核制度与监管程序，包括事前审核、事中审查及事后处置等配套措施，调整有关财务、业务标准，在扩大两岸金融开放的同时维护本地区的金融稳定。

两岸金融监管当局还都应该进一步提高对金融风险破坏性的认识，在鼓励两岸金融机构金融创新、公平竞争的同时，必须将金融监管的重点转移到对金融创新过程中产生的风险的监督上，强化对金融创新中的金融风险进行指标监测并明确具体措施，例如：加强对不良资产比率、资产流动性比率、盈亏状况、内部控制制度及市场风险水平等风险指标的监测，建立起相对完善的评估、预警、监测和防范金融风险的管理体系，建立起对高风险金融企业进行整顿、救助和退出市场的监管制度。为实现上述目标，大陆可学习台湾地区方面，开放会计师参与金融检查。①所谓的“金融检查”是指主管机关对金融机构的业务、财务及整体经营状况，利用报表分析及实地检查方式，配合金融预警制度，提早防范弊端发生的金融管理工作。台湾地区非常重视及信任会计师的专业能力，会计师可以对金融机构内部控制的制度设计及执行的有效性进行专案审查，②陈玉珍：《两岸金融监督管理合作之若干法律问题》，载《法律适用》2011年第2期，第11页。还可以参与董事会、监事会，并针对会议中拟订的议案表达专业意见。根据ECFA的规定，两岸会计师完全可以在金融检查方面充分发挥职能。

另外，目前大陆金融行业仍普遍存在企业股权过度集中于政府部门、信息不够透明、投资者保护功能不足及监督公司运营绩效的市场机制尚待大幅度改善等诸多问题，因此台湾金融业近年来努力推动风险管理，强化独立董事与审计委员会制度，规范会计主管专业能力，强化信息披露责任等公司治理的经验，非常值得大陆金融业学习和参考。

（三）提高金融机构运行的透明度和监管行为的透明度

1．完备金融信息系统

完备的金融信息系统是提高金融监管透明度的重要前提，更是防范金融风险的必要基础。而我国大陆的金融监管信息系统尚存在较多问题：一是“一行三会”的监管体系尚未完全实现监管信息共享；二是金融监管信息的收集囿于收集手段，效率不高；三是金融机构报送的数据可能存在人为调整之嫌，导致金融监管信息失真。

当前，信息通讯技术和互联网的发展正如火如荼，对金融市场的影响已经相当深入。以此为契机，首先应制定完善的信息披露监管法规和实施办法，使得监管部门执法时“有法可依”，同时加快金融监管信息系统的网络化建设，为金融监管提供系统、实时的信息服务：一是加快各监管机构之间的监管信息网络建设，以实现金融监管信息共享，提高监管效率。二是实现监管部门与监管对象业务系统之间的信息联网，将金融机构的原始信息真实反映到监管部门，实时观察与分析监管对象经营活动的合规性和风险情况，依此作出监管决策。三是建立面向公众的信息披露体系，使监管机构与社会公众之间、各类金融机构与社会公众之间能进行充分的信息披露与交换，避免信息不对称。

另外，两岸金融监管部门还应尽快建立和完善两岸金融监管的信息交流与交换平台，真正建立起定期会晤与协商机制，实现两岸金融监管信息的资源共享。①蒋海、程筱：《海峡两岸的金融监管合作:基于新政治经济学的视角》，载《广东金融学院学报》2012年第5期，第126页。

2．制定《金融消费者保护法》

金融消费者保护的立法近年来已经成为全球金融立法的核心领域之一。消费者是金融市场不可忽视的参与者与监督者，因此，必须提高对消费者的保护意识，保障消费者在金融活动中享有公平的待遇，并能获得充分的信息。台湾地区2011年12月30日正式施行的“金融消费者保护法”的主要内容涉及金融教育倡导、订约公平原则、金融服务业的广告内容真实义务、确保金融商品或服务对金融消费者的适合度、金融商品说明与风险告知义务等。这些规定除了能为金融消费者提供完善的保护，也对金融机构运行的透明度提出了具体的要求，非常值得大陆参考借鉴。

3．加强征信合作

两岸金融监管合作还需在征信方面加强合作，通过制度的设计，设立一个联合征信信息交流平台。台湾地区早在1993年便成立了“金融联合征信中心”，专门搜集并建立企业与个人的信用报告，其资料完整且公信力极高。2008年5月于上海正式挂牌的中国人民银行征信中心已经建设成为世界上规模最大、收录人数最多、收集信息全面、覆盖范围和使用广泛的信用信息基础数据库。截止2015年4月底，征信系统收录自然人8.6亿多人次，收录企业及其他组织近2068万户。征信中心出具的信用报告已经成为国内企业和个人的“经济身份证”。②中国人民银行征信中心：http://www.pbccrc.org.cn/zxzx/zxgk/gywm.shtml，下载日期：2015年8月10日。征信系统在金融机构信用风险管理中已广泛应用，有效解决了信息不对称问题，提高了社会公众融资的便利性，促进了信贷市场发展。2013年大陆又出台了《征信业管理条例》，旨在规范征信机构、信息提供者和使用者的行为，保护信息主体权益，解决征信业发展中无法可依的问题，更极大缓和了两岸不同征信体制所形成的信息透明度方面的落差。随着时日推动，双方定能共享信用资料，正确评估市场参与者的真实价值，使金融交易行为更具信用。

（四）建立两岸人才交流机制，培养专业化的监管队伍

金融监管工作需要既有专业知识又有实务经验的高素质人才，两岸金融监管合作更对监管人员的综合素质提出了更高的要求。对此，一方面要重视培养和不断提升监管人员的专业素质，并创造良好的激励约束机制，吸引更多的优秀人才。另一方面要认真研究台湾方面的金融法令及金融监管经验从而取长补短，还可以邀请台湾专家对大陆金融监管人员的业务、效率及公正独立性进行有针对性的培训，更新监管理念，提高专业水平。

随着两岸经济的快速整合，两岸的金融监管合作必将不断深入，但监管合作的瓶颈与障碍也客观存在。两岸应在保持金融监管机构独立的基础上，建立金融监管合作的统一协调机制，各取所需形成互补，进而在制度上、操作上与国际接轨，使两岸共同面对全球化的挑战。

（责任编辑：刘冰）

【作者简介】林丽敏（1976- ），女，福建福州人，福建江夏学院法学院副教授。

【基金项目】本文系2012年度福建省教育厅A类社科项目《海峡两岸金融业监管合作研究》（项目编号：JA12330S）的研究成果。

【收稿日期】2015-11-02

中图分类号：F832.1

文献标识码：A

文章编号：1674-8557（2016）01-0003-07