农村私房买卖合同效力认定的法律规定与学术纷争

2017-01-14侯军亮胡鹏飞

法制与社会 2016年34期

侯军亮+胡鹏飞

摘要目前，我国农村私有房屋买卖现象大量存在，并呈现日益上升之趋势，随之而来的利益冲突、诉讼争端也间连不断。由于我国现行的法律中对此未作出具体规范，最高人民法院也没有典型的案例可供参考，因而，农村私有房屋买卖纠纷现俨然是司法实务中亟待解决的疑难问题。本文正是在这样的背景下，对我国农村私有房屋买卖合同效力如何认定的相关问题进行分析、研究，以期对妥善处理此类问题有所裨益。

关键词农村私房合同效力房地合一宅基地使用权集体经济组织

基金项目：本文是广东省教育厅重大科研项目（青年创新人才类项目）“农村私房买卖的合同效力及宅基地流转法律问题研究”（项目编号：2015WQNCX162）的阶段性成果。

作者简介：侯军亮，广东理工学院教师；胡鹏飞，广东理工学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.104

随着改革开放的继续深化，大量的农村人口涌向城市，同时又有很多城市居民选择去农村购买房屋居住，由此农村私有房屋买卖现象频繁出现。在房屋价格不断上涨、房屋拆迁以及土地升值的背景下，农村私有房屋买卖合同引起的纠纷近几年不断增加，呈现出复杂化、典型化的趋势，但此类合同究竟合法与否以及其产生的效力如何认定一直存在着争议。

因为房屋与土地不可分割的固有属性，基于“房地合一”①的原则，农村私有房屋买卖首先是其所有权的转移，其次就是宅基地得使用权移转；②而农村宅基地不仅关系着中国农民的“安身立命”，更为重要的是，还与中国更稳更好向前发展紧密连接着。③可到目前为止，我国不论是在农村私有房屋买卖合同效力认定方面，还是在宅基地使用权流转问题上均没有据以作为依据的法律规范，最高人民法院也没有典型案例可供参照，因而，此类房屋买卖纠纷俨然是司法实务中亟待解决的疑难问题。同时，这类问题既是“三农”问题中的一个新课题，又是社会主义新农村建设过程中必须解决的一个新问题，更是维护与发展社会主义市场经济秩序所要直面的新问题。④笔者尝试着对农村私有房屋买卖这一社会现象及该类房屋买卖产生的合同效力认定问题进行分析、研究，以期对妥善处理此类问题有所裨益。

一、我国农村私有房屋买卖现状分析

在分析合同效力之前，第一要清晰的是私有房屋买卖的现实状况，具体包括该类合同的标的物——农村私有房屋的概念，合同主体具体包括哪些群体，该类房屋买卖的供需情况等，而理解这些方面，将有利于更深层次地分析该类房屋买卖合同及其出现的效力认定问题。

（一）农村私有房屋及买卖主体的界定

1.农村私有房屋的界定：

什么是农村私有房屋，目前我国现行法律和理论学界没有明确统一的概念，本文认为农村私有房屋买卖合同中的房屋是指农村居民所居住生活的房屋，如农家私宅，以及附属在其宅子内的牲畜棚等。由此，农村公共基础设施建设用房、各类企业建设用房等则不在此列。关于农村私有房屋之下的宅基地是指依据《土地管理法》的规定，在符合土地利用总体规划的之下，经政府审核和批准，专供农村村民建造住宅的属农民集体所有的土地。

2.农村私有房屋买卖主体的界定：

农村私有房屋交易的卖房人，一般为农村集体经济组织成员即村民。而买房人具体包括两大类：一是本村村民，二是除本村村民外的外部成员。其中，本村村民员又有以下几类情形：

（1）较为富裕的农户自身已拥有一处宅基地，并且符合法定的宅基地标准，而为了更好的居住环境的。

（2）由于人多房子拥挤且又无法另立“一户”的农户自身已拥有一处宅基地，并且符合法定的宅基地标准，但是受到“一户一宅”的限制的。

（3）已拥有宅基地，但尚未达到宅基地的相应标准，亦受“一户一宅” 的限制。

（4）从外地迁移至本村，并成为该村村民，但未分属到宅基地。⑤对于外部成员中作为其买房人的情形主要指外村村民和城镇居民。

（二）农村私有房屋买卖供需分析

1.供给分析：

（1）一户村民拥有多处私宅，造成“空心房”。“一户只能有一处宅基地”，这是土地管理法的规定，使用权流转现象在现实中已经十分普遍，进而“一户多宅”的情形自然也就不足为奇，此处的“一户多宅”是指本村村民在该村宅基地上拥有多处住宅。⑥形成这种多处住宅的具体表现：一是继承家产，二是赠与房产，三是分析家产，四是因结婚等原因使本村的两户村民结为一户，新的一户便可能拥有两处农宅，五是因子女成家等原因新建住宅。

（2）农民经“农转非”进入城市后，原有的农宅成为“空心房”。自上个世纪末，我国每年大约有1500万农村人口移居城市，有的人在城市已经分配到房子或者已经购买了商品房，因而造成原农村私有房屋闲置。这预示着未来会有大量农民进入城市，农村私有房屋空置的数量也随之不断增加。

（3）农村村民进城打工或做生意，拥有一定的经济基础后购买商品房并在城市定居，使得原农村私有房屋闲置。据了解，很多进城务工或经商的农民，经过自身努力与奋斗，在城市拥有一定的经济能力后，往往会选择定居到城市，不愿再回到农村生活，由此，不少农村地区出现了“空心村”。

（4）居住在城郊或者城市与乡镇交界地区的村民往往已购买城市商品房，之前的农宅成为“空心房”，该现象在东部发达地区较为明显。

（5）农村村民的子女考上城市内的大学后或者到城市工作并定居到城市后，其父母跟随子女一起生活在城市，原农村私有房屋闲置。

（6）农村中较富裕的农民为了孩子读书、成家、工作等原因考虑购买城市商品房，进而定居到城市，之前的农宅成为“空心房”。

（7）本集体经济组织内部成员的村民与非本村集体经济组织内部成员的村民因结婚等原因使两户合为一户，其中一处私有房屋闲置。

（8）部分农村村民因生产投资、经济生活困难、治病救人等原因出卖农村私有房屋。

（9）已拥有自家农村住宅的外村村民通过继承、购买等方式取得其他农民集体所在地的农村房屋，造成其中一处房屋闲置。

（10）造成农村私有房屋闲置的其他情形。

2.需求分析：

（1）村集体内部成员需购买农村私有房屋，有以下几种情况：一是符合“一户一宅”的富裕农民，有意愿且有条件再次购买农村房屋，二是虽拥有“一户一宅”，但因子女结婚等原因导致住房紧张，需购买农村房屋，三是已在农村集体经济组织内落户，但未分配到宅基地，没有自己的房屋。

（2）非本农村集体经济组织内部成员的村民即外村村民需购买农村私有房屋，存在以下几种情况：一是外村村民在另一村的企业等单位内长期工作，需要在该村定居，二是外村村民在另一村长期经商或投资办企业，需要购买该村的农宅，三是外村村民所在的农村宅基地资源短缺，欲从其他村庄购买农宅。

（3）城市居民需要购买农村私有房屋的情况：一是在城市生活多年的城市居民，向往农村的田园生活，希望远离城市喧嚣，比如退休人群，二是在农村投资兴办企业的城市居民，为更好地经营发展，需长期居住在农村，三是恬静秀美的农村风光和良好的生态环境吸引着城市居民，并激发这些群体购买农村房屋的想法，如北京市昌平区兴寿镇画家村的形成主要是这方面的原因，四是部分在城市没有能力购买商品房的城市居民，逐渐开始选择到城市郊区或城乡结合部附近的农村购买价格相对较低的农村房屋。

二、农村私有房屋买卖合同效力的认定依据

关于其合同效力的认定，可见法律并未明确规定，目前亦没有统一的认定标准。笔者试着从国家现行的法律条文、国家政策和司法裁判的法律依据以及众学者们所持的观点中进行搜索、归纳、总结，将其与农村私有房屋买卖及其合同效力有关的法律法规、司法解释以及国家政策作了罗列。

（一）法律的相关规定

1.宪法：

《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”该条第三款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”

2.民法：

《民法通则》在第五章第一节具体规定了“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”的内容，其中第七十一条也做了相关规定。”

3.物权法：

（1）《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）在第一章“总则”中规定，第二条：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。本法所称物，包括不动产和动产。”

（2）《物权法》在第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”中规定，第六十四条：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”

4.合同法之规定：

《合同法》在第三章“合同的效力”中之规定，第四十四条：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”

综上所述，从现行的法律中可以得知，民法、物权法、合同法均没有对农村私有房屋买卖问题作出明确规定；虽然土地管理法允许农户可以出卖、出租自家房屋，但对该类房屋交易产生的法律效力问题也未作出相应的规定。《城市房地产管理法》是我国目前唯一一部规范房地产市场交易的法律，可仅适用于城市规划区内国有土地上房地产交易领域，而发生在农村宅基地上的私房买卖问题并没有只言片语的规定。由此看来，关于农村私有房屋能否进行买卖，以及合同效力如何，我国现行法律还没有明确的规定，亦无可适用的法律予以规范。

（二）国家政策层面的规定

1.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：

该《决定》（国发[2004]28号）由国务院于2004年10月21日发布，其中第二项内容是关于“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的规定，在该项内容的第十条明确指出：“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地……”

2.《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》：

该《通知》第二项内容是明确指出“……农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证……”

3.《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》：

该《意见》（以下简称《意见》①）由中共中央和国务院于2007年12月31日联合发布，其第六项的标题为“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”，明确指出：“（二）切实保障农民土地权益……城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房……”

从国家政策中看出，政府为了保护农村土地利益与农民利益，严禁城镇居民购置宅基地、农民住宅等，若违反其规定，不予办理土地登记；虽然有些政策允许农民出租、出卖自家房屋，但对于该类房屋买卖后的法律效力问题同样没有作出明确规定。

（三）司法解释层面的规定

1.最高人民法院关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函：

该复函（以下简称复函[1992]民他字第8号），其主要内容是：对于贵州省高级法院于报来的《关于范怀诉郭明华房屋买卖纠纷一案的请示报告》，认为房屋买卖系要式法律行为，买卖双方订有书面契约，还应依法办理该项手续后，才能认定买卖有效。本案范怀与郭明华双方既未订立买卖房屋的书面契约，亦未按口头约定付清房款，不具备所有权转移的基本要件，故同意贵州省高级人民法院审判委员会第一种意见，即：双方口头房屋买卖协议无效，对由此而产生的其他争议，争取合情合理的调解解决。

2.《合同法》解释（一）：

最高人民法院关于适用《合同法》解释（一）于1999年12月1日通过，自1999年12月29日起施行。在《合同法》适用范围方面之规定，第四条：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据。”

3.《合同法》解释（二）：

最高人民法院关于适用《合同法》解释（二）于2009年2月9日最高人民法院通过，其中第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定，是指效力性强制性规定。”

由此可知，司法解释没有完全禁止，而是对该类房屋交易及其法律效力规定了更为严格的法律要件。

三、农村私有房屋买卖合同效力的学术纷争

从上文罗列的与农村私有房屋买卖合同效力认定有关的现行法律法规、司法解释以及国家政策来看，没有一个实际而具体的规定说明农村私有房屋买卖合同是有效还是无效，因此我国学术界对该类合同的效力认定亦是各抒己见，争论不休，综合起来，主要存在两种较为代表性的理论观点，即有效论、无效论。

（一）农村私有房屋买卖合同有效论

同意此观点的学者们虽然都认为合同有效，但各自所持的理由却有所不同；归纳起来有三个表现，具体如下：

1.农民有权处分自己房屋：

首先，依据我国《宪法》规定，国家依法保护公民自身的合法财产，且该财产绝不允许受到侵犯；以及《民法通则》的规定，公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋等合法财产，对于这些财产，公民依法拥有财产所有权；由此可知，公民居住的房屋可以依法占有、使用、收益、处分自己的私有财产，而处分，理应包括赠与、互易、出卖等方式。其次，《物权法》和《土地管理法》未禁止农村村民可以出卖房屋，只是在此行为之后不允许再申请宅基地。

虽然国办发[1999]39号和国办发[2007]71号都明确要求农民的住宅不得向城市居民出售，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”；但是根据《行政法规制定程序条例》第四条的内容，以“条例”、“规定”和“办法”命名的法律文件均属于行政法规的范畴；而上述《通知》当然不具有法律效力。同时，法释[1999]19号第四条规定，人民法院在司法实务中确认合同效力是以法律和行政法规为依据；故认定农村私有房屋买卖合同效力不能以上述的《通知》为法律依据。

2.以《合同法》为认定依据：

由于法律、法规和司法解释没有禁止私有房屋买卖，也未有房屋买卖合同无效的具体规定，那么根据《合同法》在第三章“合同的效力”中的规定和复函[1992]民他字第8号指出，农村私有房屋买卖应当具备当事人双方签订的书面协议、中人证明，如约向卖房人交付房款以及管理房屋的要件；如果有些地区明确规定办理房产契税或者房屋过户手续的，买卖双方必须按照规定办理其手续后，才能认定该类房屋买卖合同有效。从该《复函》可知农村私有房屋买卖并未被禁止，且依据《合同法》第四十四条之规定，该类房屋买卖只要具备应当具备的条件，合同应该是有效的。

3.其他理由：

除了上述主要理由外，部分学者认为认定该合同效力的还有其他依据，概括而言有三点，分别是：

（1）按照民事法律之理论，民事法律行为生效应具备以下三个要件：一是行为人具有相应的民事行为能力；二是意思表示自愿真实；三是行为的内容不违法。⑦因此，农村私有房屋买卖合同若符合上述生效要件，应认定有效，否则视为无效合同。

（2）虽然我国农村私有房屋买卖多数存在房屋不过户的情形，但这并不影响其买卖合同的效力，因为根据《物权法》第九条和第十五条⑧，它与不动产买卖合同的效力是完全不同的概念，不应该混为一谈。在房屋未经依法登记情况下，买房人只是不能取得房屋所有权，但该农村私有房屋买卖合同是具有法律效力的，即在当事人之间发生债权效力。

（二）农村私有房屋买卖合同无效论

持此种观点的学者们虽然都认为农村私有房屋买卖合同无效，但是各自认定其无效的依据亦有所差别，具体表现为两个方面：

1.农村私有房屋买卖违背法律和国家政策规定：

由于房屋与土地存在着天然的不可分割的密切联系，因此农村私有房屋买卖必然涉及到房屋占有宅基地使用权的转移，即“地随房走”。⑨根据《土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农民集体所有的土地使用权一般不得用于非农业建设，宅基地属于农民集体所有，那么其使用权亦不得用于非农业建设。如果允许农村私有房屋进行买卖，暗示着与房屋相关联的宅基地使用权也要转移，即将宅基地使用权用于非农业建设，这明显违背了我国法律规定。

同时，国办发[1999]39号、国办发[2007]71号、国土资发[2004]234号和《意见》①、《意见》②均明确规定：严禁城镇居民在农村购买宅基地、农民住宅......根据《民法通则》第六条：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”前文已述，我国现行法律未对农村私有房屋买卖作出明确系统的规定；上述《通知》、《意见》作为规范性文件，属于国家政策范畴，这类文件既是弥补了我国现行法律具体实践中的不足，又是我国当今社会经济发展过程中所必须的规范形式之一；综上，农村私有房屋买卖中出现的问题完全符合《民法通则》第六条规定的法律情形，所以在判断该类房屋买卖合同效力时，对于我国现行的《通知》、《意见》等国家政策应予以参照执行。⑩最后，依据上述文件内容，由于农村私有房屋买卖明显违背了国家政策性规定，故其合同效力当属无效。

2.农村私有房屋买卖涉及宅基地使用权的移转：

武汉大学法学院孟勤国教授在论述“农村宅基地与房屋的关系”中指出，土地与地上物的权利关系在理论和实践上一直比较混乱。土地使用权随建筑物或其他附着物所有权一并移转，由于土地使用权一般是为了地上物而设立，如果土地使用权与地上物所有权分别属于不同的权利主体，那么关于财产权利的归属和利用问题就很容易发生利益纠纷，无形中便增加了诉讼成本，因此，土地使用权与地上物的所有权应该只能属于一个权利主体；现实生活中，人们往往选择地随房走，而不是房随地走，因为这样能够更好的体现土地的价值；可是，若土地使用权不允许或者限制移转，自然地上物的所有权也不能或者限制移转，否则，表面上是移转地上物所有权，实际上是移转土地使用权。同理，农村宅基地使用权是不允许或者限制移转的，所以，其房屋所有权亦不允许或者限制移转。从这段文字可知，孟勤国教授亦不主张农村私有房屋买卖。

有些学者也认为容许买卖不可避免的会牵涉到宅基地买卖，而其作为是中国成千上亿的农民安身立命之所和关系到九亿农民切身利益的一项用益物权制度。如果贸然允许宅基地交易，可能导致社会强势群体对农村利益的侵蚀，比如宅基地的兼并等许多利益问题，最终将影响社会秩序和稳定，因此，农村宅基地的不可交易性决定了农村私有房屋买卖合同无效。

四、结语

笔者认为，房屋买卖涉及到所有权和宅基地使用权的移转两个方面，如果不加限制地允许农村私有房屋买卖，间接性地也在允许农村宅基地进入市场进行交易，而农村宅基地一旦市场化，一定会产生许多不利益社会稳定与发展的问题与矛盾；同时党的十八大报告中也明确强调“要依法维护宅基地使用权”，因此，现阶段我们应严格限制农村宅基地使用权的移转，既而严格限制农村私有房屋买卖。

注释：

这里的“房地合一”包括通常所说的“房随地走”和“地随房走”。

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中国农业经济研究会、中国法学会农业与农村法治制研究会.物权性质视野和市场经济背景下的宅基地使用权转让研究//纪念农村改革发展30周年论文集.2008“农村法制建设论坛”暨中国农业经济研究会上海年会.2009.180.

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