农民住房财产权抵押的困境及出路

傅明+谭服桂

摘要：农民住房财产权抵押贷款是推进农村金融改革，探索农民财产权实现的一种新路径。因长期囿于我国严格的土地管理制度，农民住房财产权抵押的实现面临法律和制度的双重困境。在当今的社会背景下，构建农民住房财产权抵押制度应在土地“两权分离”的原则下，尽快推进农村土地和房屋的确权登记工作，在试点地区放宽小产权房入市政策，允许城镇居民购买农村住房。

关键词：农民住房财产权；宅基地使用权；抵押

农村金融是关系到三农问题的重要环节，是农村经济发展的助推剂，有利于资源优化配置，实现城乡经济的统筹发展。但现实是农民融资渠道单一，缺乏金融抵押物，融资几率可能性小。尤其是房屋作为农民最重要的资产受到国家法律、政策的严格流转限制，而不能发挥其财产性价值。为了拓宽农民融资渠道，引导农村金融健康有序发展。十八届三中全会首次提出的农民住房财产权抵押贷款的政策意见，到最近央行出台的试点地区抵押贷款暂行办法，这些政策文件为农民住房财产权抵押贷款提供了指导原则和实施要求，有利于对农民住房财产权抵押担保制度的构建。当然制度构建的过程并非一帆风顺，还有诸多困境有待破解。本文将通过分析当前农民住房财产抵押权实现的法律和制度困境，并就该融资担保制度的建立提出些许构想。

一、农民住房财产权抵押的法律困境

第一，《物权法》第184条和《担保法》第37条的规定禁止宅基地进行抵押。但是我国对建筑物的抵押和流转上采取的是“房地一体”原则，《物权法》的第182条和《担保法》的第36条都规定建筑物所有权的建设用地使用权必须一并抵押。因此按照“房地一体原则”，设立房屋的抵押权而必然会涉及到宅基地使用权。

第二，《物权法》第152条只是明确规定了农民对宅基地的占有和使用权能，并没有明确赋予其处分权能。但是《物权法》第180条和《担保法》第34条规定对抵押物的处分必须是有权处分，农民对于自己不享有处分权的宅基地，显然是无法在其上设立抵押权。

第三，宅基地使用权作为一种用益物权，本应该兼有使用价值和经济财产性价值，但是在现行的制度下宅基地使用权的经济财产性价值得不到彰显。宅基地使用权的取得是无偿加无期限的，加上严格的限制流转，这更多体现的是宅基地使用权的社会保障功能，是基于集体组织成员身份而享有的福利性权利，所以宅基地使用权体现的价值属性难以纳入担保物权的视野内。

第四，宅基地使用权的严格限制流转致使抵押权难以实现。当债务无法请偿时，就要求抵押物能够在一定的公开市场上变卖、拍卖以偿还债务。但是宅基地使用权在我国现行政策内只允许在同一集体经济组织成员之间流转，流动主体范围过小，更何况本集体经济组织成员还可以无偿申请取得宅基地使用权，去购买其他成员的宅基地使用权的可能性就更小。所以在宅基地上设立抵押权，债务无法清偿时要是实现抵押权是十分困难的。

二、农民住房财产权抵押的制度困境

第一，宅基地制度。在宅基地上制度基础上设立了三种权利形态：集体经济组织的宅基地所有权、农民的宅基地使用权，农民的房屋所有权。现行宅基地使用权制度的目的是保障农民“居者有其屋”。宅基地使用权的无偿取得和无偿使用，是保障农民最基本的生存权利；“一户一宅”的规定是为了宅基地的分配公平；宅基地的严格限制流转是为了避免农民流转宅基地后，颠沛流离。这种宅基地的取得和管理制度会对农民住房财产权抵押的实现产生以下两个影响：首先，宅基地是按照集体组织成员身份依申请无偿取得的，在目前只允许在本集体经济组织内流转的范围内，很少有人会付出代价去取得宅基地使用权。其次，宅基地限制流转除了有保护农民利益的因素之外，还有社会稳定作用，制度设计者担心放宽宅基地流转会出现农民流离失所的现象。

第二，城乡土地二元制度。国有土地制度和集体土地制度在流转方面有着鲜明的差别，这种差别不是源自于土地本身，而是来源于制度的设计。宅基地使用权和建设用地使用权同为用益物权，却因为国有土地和集体土地的差别，使得同一种权利类型却表现出不同的权能。农村经济发展要求以市场为基础来配置资源，使得宅基地这一生产要素能在城乡间自由流动，实现资源的优化配置。但是现实的城乡的二元结构却阻隔了生产要素的流动，致使宅基地变成了农民凝固的财产，妨碍了农民财产利益的实现，使得城乡之间的发展没有公平可言。

三、农民住房财产权抵押制度的出路

农民住房财产权的抵押担保必然会涉及到一些高度敏感性问题题，比如集体土地所有制、宅基地流转、小产权房。鉴于上述情况，在不改变集体土地所有制的前提下，根据农村经济实际发展情况，对农民住房财产权抵押制度的构造提出以下几点建议。

第一，土地的“两权分离”。农村集体土地所有制是《宪法》规定的一项基本土地制度，在可预见的时期内农村集体土地的所有权进行市场流转是没有现实的可能性。但是实现农民住房财产权的抵押，不可避免的要求土地进入市场流转。相对可行有效的机制是保持农村集体土地所有制的前提下，将土地所有权和使用权相剥离开来，从而允许土地使用权进入市场流通。在土地“两权分离”的原则下，实现农村宅基地及其房屋的流转，并依此来设计住房财产权抵押制度。

第二，完善农村土地和房屋的确权登记。物权变动的重要原则是公示公信原则，通过对土地和房屋的确权登记，使得相对人有理由相信土地及房屋的真实有效的权利状态，从而维护交易安全。农民住房财产权的抵押实现需要建立在产权明确的基础上，产权不明的房屋因难以实现物权变动是无法保障担保权人的利益。所以进行农民住房财产权的抵押的第一步工作是要完成确权登记工作，否则要在没有确权登记的财产上设立担保物权是不可能的。

第三，适当放宽小产权房入市政策。因为城乡土地二元制结构，根据土地性质不同，国有土地上建设起的房屋是商品房，集体土地上建设起来的是小产权房。商品房是可以在市场上自由流通的，但是小产权房是严格限制进入市场流通，只能在集体组织内部流通，这对于农民拥有部分地理位置优越的小产权房无法实现其真正的财产价值。农民住房财产的抵押必然会涉及到小产权房这一敏感问题，如果仍然死守小产权房不得入市的政策，那关于农民住房财产抵押的政策无异于纸上谈兵。考虑到小产权房入市会对商品房市场造成的冲击，应该暂时只在农村土地改革试点地区允许小产权房进入市场流通，以保证风险的可控性。

第四，允许城镇居民购买农民住房。国家政策是明确限制城镇居民购买农村宅基地，基于房地一体主义，也是变相的禁止购买农村房屋。这样的禁止政策使得农村住房只能在本集体经济组织内进行，造成住房流动性差，购买者稀少，无法体现其财产性价值，也难以纳入担保物权的视野。只有从政策上解除对城镇居民购买农村房屋的限制，才能使更多主体参与到农村住房财产权的抵押担保中。允许城镇居民购买农村住房，一是能刺激市场需求是农民住房得到增值，二是能为农村土地制度的改革扫除一个障碍。（作者单位：南昌大学法学院）

参考文献：

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[2] 房绍坤.农民住房抵押之制度设计[J].法学家，2015，6.

[3] 王刚.农民住房财产权抵押的制度障碍与建议[J].江苏农村经济，2016，1.

[4] 王文卓.关于农民住房财产权抵押贷款试点的调查思考[J].现代金融，2016，3.