试析跨国银行破产存款保险制度

徐 扬（中央财经大学 法学院，北京 100081）



试析跨国银行破产存款保险制度

徐 扬
（中央财经大学 法学院，北京 100081）

摘 要：大型金融集团的出现和并表监管原则的实施使得国际银行破产法与传统破产法所主张的地域性原则有着明显的法律冲突。这既包括管辖权冲突、单一实体制度与独立实体制度间的冲突，也包括法律适用及破产程序与协助上的冲突。针对上述冲突，我们应遵循国际合作、考虑银行破产特殊性、灵活与务实等原则建立跨国银行破产的存款保险合作制度。

关键词：跨国银行；国际协作；存款保险制度；破产预防制度

跨国银行在各国的金融体系内占据的地位已经不必赘 述，其破产所带来的危害也可想而知，但是由于各国在处理跨国银行破产上的法律制度并不统一，且各方没有预先设置合作的机制，因此跨国银行的破产面临重重障碍。在学者们提出的诸多解决方法之中，跨国银行存款保险制度尤为独特，同时也面临其他制度所没有的实践困难。

一　跨国银行破产中的存款保险制度基础理论

（一）跨国银行破产的概念

首先，顾名思义，跨国银行破产即是指跨国银行的破产。而在这个概念中，主要需要拆分成两部分理解，第一部分是跨国银行，第二部分是银行破产。跨国银行是指在不同国家或地区有分支机构、同时在多个地区经营业务而分支机构受到总行控股等特征的商业银行。银行破产是指银行由于某些具体原因成为危机银行，亟需内部或外部援助，或者在银行危机难以挽救的情况下针对债权债务处理而启动的程序。

（二）跨国银行的特殊性及其对破产制度的影响

首先，银行破产已突破传统的破产清算，实现破产预防、破产清算与破产救济相统一的破产法律制度。而且，破产预防成为处理银行危机的基本目标并已成为银行破产运动的国际化潮流[1]。其中，存款保险制度作为一个半预防半救济的法律制度被引入银行破产体系中，在银行破产的事前和事后两个阶段都发挥重要的作用。而对于跨国银行，何种制度可以替代存款保险制度对于国内银行的作用，也仅仅处于探索相关协议或者合作框架的阶段。

其次，银行业具有社会性和公共性，银行的产品具有“公共物品”的特征；银行是连接银行系统和金融政策执行的纽带[2]。因此银行的破产制度可能存在破产成本高、系统风险防范要求高、事前规则不完备、宽松监管需求强烈等特点。在这一点上，跨国银行与国内银行并无太大区别，不再赘述。

最后，跨国银行破产相对于国内银行破产具有三个显著区别：（1）债权人分布的广泛性。跨国银行的债权人来自不同区域或国家，进行相关统计难度大，债权的通知、公示的时间的统一难度大，通知到达的时间和申报债券到达的时间很可能也有巨大差异，同时还可能涉及相关币种的汇率结算等等诸多问题。（2）适用规则的复杂性。跨国银行所涉国家众多，涉及的相关破产法律、规则可能存在不一致甚至冲突的情况，这就要求相关国家进行协调或协商，也可以签订双边或者多边的条约进行事前规范，但是笔者认为应当有一个事先设定好的区域性的法律制度进行规制，使法律的适用确定化、扩大化，也为债权人事前评估风险提供确定性的帮助，跨国存款保险制度不失为一个尝试。（3）危机的区域传染性。由于跨国银行本身具有区域性甚至全球性，因此由于银行本身的在金融活动中的中介地位，也使得危机本身具有区域甚至全球性的传染力。

（三）跨国银行破产存款保险制度价值取向

制度的价值取向往往从制度的目标体现出来。IMF在《危机银行合法机构监管框架》草案中写到，监管者的监管行为的监管目标就是维护更广泛的公共利益。我国学者邹德刚曾提出“最优破产法属性”的说法。他认为，最优银行破产法律的第一个属性是其对于银行债权人的立场问题。最优银行破产法律的第二个属性是前破产阶段制度。前破产阶段为及时介入提供便利条件，迫使股东消化损失。最优银行破产法律的第三个属性是给相关机构在银行破产中强大的监管权力。最优银行破产法律的最后一个属性仔细设计存款保险的框架以及随后存款者不同的特殊处理。此外，吴敏、解正山等许多学者也对存款保险制度在银行破产制度中的目的价值进行过阐述，总而言之，既是要正视银行破产与传统破产价值的不同，追求以预防为主，主动干预为主，尽量减少破产清算的可能。正是由于跨国银行破产需要坚持社会本位的价值追求，才需要在制度的构建中注意成本分析的运用，尤其注重存款保险机构主动介入危机处理，增加破产预防适用的可能性。

二　国内法中的存款保险制度概述

存款保险制度（deposit protection）的设立目的是在危机银行破产后，对部分储户进行赔偿。在大多数国家，并非所有储户都能得到赔偿，通常情况下保险只赔偿小储户，不包括大储户以及其他债权人。这种选择可以促使不能享受保险的储户对银行服务的安全性进行审慎评价，跳过承担高风险系数的银行，如此倒逼银行在经营过程中坚持审慎原则。但是实践中，由于存款保险机构成为了处置危机银行的买单人，因此必须赋予“金主”一定的监管权限，这既减轻了银行原有监管机构的负担，减少了权力集中的情况，也符合存款保险机构自身的利益。正如前述的跨国银行破产制度中社会本位、预防为主的价值取向所预示的一样，存款保险机构也应当有积极参与进银行的破产预防中来的权利。因为跨国银行破产本身就不是以清算为目的的，如果把存款保险机构限制在银行宣告破产后才能参与进程序中来，不利于存款保险机构了解银行的情况，而变成了机械地赔付债权人的工具。存款保险机构很有可能最后演变成“出了事就来提款”的提款工具，失去了自身的能动性，也不符合“正当程序”原则的法理基础。因此，存款保险机构除了获得相关信息外，还享有对投保人的监督管理权，如可以加入重组并救济银行，甚至实现清算银行的接管等。

三　跨国银行存款保险制度详论

（一）跨国银行存款保险制度主体论

跨国银行存款保险制度的主体主要包括存款保险机构、保险银行、银行债权人。存款保险机构既包括了国内的存款保险机构（如有），又包括了可能成立的跨国存款保险机构。在存款保险制度中，尽管存在跨区域的银行，但不意味着必须存在跨区域的存款保险机构，在进行制度构建时可以将跨境存款保险的功能并入已存在的国内存款保险机构中，使之成为国内存款保险机构的内设部门。

至于保险银行，需要注意的是如果存在多个存款保险机构的情况下，是否需要重复保险的问题。从法理上来说，答案应该是肯定的，因为一份保费的背后是一份保险合同，一份保险合同的投保人和保险人应当是确定的，既在存款保险机构和保险银行之间确定。如果涉及第三方即另一家存款保险机构的另一份保险应当另立合同。如果答案是肯定的，那么势必存在当多份保险合同的保险费率不一致、保险金额不一致时可能存在的选择性投保的问题，而存款保险机构又往往具有监管职能，这时候又会带来选择监管者而产生的监管套利、监管俘获等问题。但是，如果答案是否定的，那么如前所述于民商法的基本理论上难以说通，也存在着可能产生重复收益的问题，如果重复收益的问题运用保险法上处理复保险的方法解决，那么有以下冲突：普通保险中保险金额无上限，比例原则可以当然适用；存款保险金额有上限（如英国《2009年银行法》中规定限额是50000英镑[3]），大额存款可能造成两份保险均摊赔付，但是可能这笔损失的风险来源并不是均涉域内域外因素的，也就是说国内存款保险机构和跨境存款保险机构的监管义务可能不同等，此时却要求适用均摊赔付并不公平。再者，许多国家都实行强制性存款保险制度，我国2015年5月1日实施的《存款保险条例》中规定我国实行强制存款保险制度。

对于债权人，主要是指在危机银行存款的存款人，在这一点上，与国内的存款保险制度几无区别，在此不再赘述。

（二）跨国银行存款保险的监管权限

前文已经论及，存款保险机构的最大效用并不在于事后的补偿而在于事先的预防，因此存款保险机构应当尽可能发挥破产预防的职能。因为银行的破产对于社会造成的损失过于巨大，应当避免陷入破产的危机。有学者认为，“存款保险机构不是银行监管机构，对于银行业的稳定来说，它毕竟是补充职能，是以经济手段为主的职能，不能取代监管当局的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能”[4]。笔者对这个观点持赞同的态度。首先无论从组织架构、人员专业能力还是机构组建目的来说，存款保险机构不具备和传统银行业监管机构相等同的监管能力；其次存款保险机构有赔付义务，是利益相关方，利益相关可能可以使其更谨慎地进行监管，也可能使其失去中立的监管地位从而影响监管的公正性。

美国的联邦存款保险公司基本职责是监管在州注册的非联储会员的银行及储贷机构。联邦存款保险公司可以要求被监管的银行对于其经营状态、收支平衡等财务资料做定期报告；开展现场检查；对从事不安全和不稳健业务的银行及其管理人员进行罚款、发布停业整顿命令、撤销高层管理人员职务、终止并取消其存款保险等处罚权力[4]。对于存款保险机构的监管内容，联邦存款保险公司的检查在实践中涉足了并购、反洗钱等领域。该检查权的核心是风控，具体则囊括了资本充足率、盈余情况、资产流动性、压力测试等方面的检查。除监管外，联邦存款保险公司还拥有终止权和临时中止权。联邦存款保险公司在下列情况下可以裁定信贷机构退出保险：董事会认为被保险人在实施或者已实施危机银行安全运营的业务行为；被保险人有危机或潜在危机状态；双方的达成合意退保。联邦存款保险公司应于裁定被保人退出后30天内通知相应的联邦机构和银行监管机构；如果被保银行有上述行为的，联邦存款保险公司可以发布禁止令，禁止令在颁布后的30天生效。被保险机构有权申诉或者要求司法机关进行审查[5]。

值得注意的是，以上的监管权具有强制性的性质，跨国存款保险制度的强制性也应当得到保证。如果跨境制度的强制性不能得到保障那么任何跨境法律制度都必将沦为空中楼阁。如欧盟1994年颁布的《存款保险方案指令》中就明确规定了该跨境存款保险制度的强制性。一旦成员国承认加入该存款保险制度，也就意味着承认存款保险机构的监管权。尽管如此，笔者认为在跨国存款保险制度中，应当允许成员国存在部分保留，即限制存款保险机构的某些监管权力，比如某些国家或地区有斋月等宗教活动，此时该地区或国家可以做出限制跨境存款保险机构进行现场检查的时间的规定。此种保留这不仅是国际法中通用的行为，也是目前对跨国银行破产中“新实用主义”思想在法律效力之外领域的响应。

（三）跨国银行存款保险制度救助与接管权限

金融危机后，在传统的破产阶段，存款保险机构也被赋予了广泛的职权以保障银行危机的顺利解决。主要而言，存款保险机构的职权主要可以分成两个方面：银行危机救助和银行破产管理。

有关银行危机救助，国内存款保险机构主要有三种方式：紧急贷款、财产管理和公开市场援助（不包括贷款）。首先是紧急贷款，目前世界上部分国家的存款保险机构可以对危机银行提供贷款或者援助。但是对于跨国存款保险机构来说，紧急贷款并不是主要的援助方式。因为首先国内存款保险机构的援助行为是中央银行最后贷款人制度的前置行为，是最后贷款人制度的安全阀，如果存款保险机构的援助起到作用则不必动用央行的资金，本质上是由于中央银行为中心的监管体系出于国内金融系统的稳定而采取的措施。但是跨国存款保险机构的系统性目的相比国内存款保险机构而言并不显著，其中央银行的目的主要考虑的是针对特定跨国银行的安全运营，因此当国内存款保险机构和跨国存款保险机构同时提供资金等援助时跨国存款保险机构应当让位于国内存款保险机构，但是当国内存款保险机构认为不需援助而跨国存款保险机构认为需要时，基于对自我意志的尊重可以援助自不待言。

其次是财产管理（conservatorship）。物业管理与破产程序中的破产重整程序类似，其目的是恢复银行的经营价值，并恢复正常运行。监管部门可以指定一个存款保险机构作为资产管理机构。该机构可以管理银行资产，对银行的债权债务进行清理，采取一定措施以保障银行资产不至过度折损。但事实上，资产管理这一措施并没有被广泛地运用，在绝大多数情况下，处置破产银行最常见的方式是接管。

公开市场援助是存款保险机构不关停该机构反而注入新的资金的一种救助方式。通常来说，各国立法对此确立了严格的标准要求公开市场援助，包括：缺少援助就难以达到资本要求；适格的机构进行合法的管理；被救助人的团队无内幕交易等违反相关法律法规的行为。公开市场援助的原则是成本最小化。公开市场援助包括债权债务继受、交易资产或证券等方式。跨国银行保险机构在公开市场援助中，拥有与国内存款保险机构相等同的权力，在此种操作中，存款保险机构以平等主体的身份进行交易，因此也是在援助行为中法律冲突最少的措施之一，跨国存款保险机构应当更多地适用这样的援助。

有关银行破产管理，主要包括购买和承接交易、过桥银行。购买和承接交易是指当问题银行被存款保险机构等机构关闭后，关闭机构任命问题银行的接管人，接管人随后与一家健康的银行签订协议，由该健康银行购买问题银行的全部或部分资产，承接问题银行的全部或部分债务。在这里，收购方只收购资产和负债，与问题银行本身无涉。在跨国银行存款保险制度中，监管者的任务应包括：（1）收购方承接问题银行的存款，可以承接所有存款，也可以承接承保存款，或者兼而有之；（2）收购方为承接存款按照所承接的存款的比率支付给接管人贴水，但在有的时候接管人为了更快成交也会不要求收购银行支付贴水；（3）收购方向接管人购买问题银行的资产，在很多情况下收购方只购买部分资产，而由接管人处置问题银行的剩余资产[6]。

过桥银行则是指设立一个新的银行作为问题银行的接管者来运营问题银行。本质上过桥银行是购买与承接交易的一种类型，只不过是购买与承接交易运行过程中的临时性机构。在跨国银行破产中，是否允许设立他国的过桥银行是一个值得考虑的问题。出于对问题银行所在地监管机构的监管方便要求考虑，应当否定他国的过桥银行，因为监管的效力可能会存在问题；但是从维护区域性金融稳定的目的考量，允许设立他国过桥银行又无疑给跨国存款保险机构以更大的自由从而有利于问题银行的危机化解。如果允许设立他国的过桥银行，跨国存款保险机构对于过桥银行的设置有可能存在法律上的冲突，不同国家对于银行的资本充足率、存款准备金率等各个监管指标要求不同，甚至一些国家对于资本等指标计算的要求都不一样，因此设立该银行时在哪一国注册法人，成为哪一国的银行就尤为重要了。因为不同国家的监管者对于本国的问题银行出售给不同财务状况的收购方所带来的影响，尤其是对问题银行危机解决的影响认识是不一样的，例如，对于资本充足率和其他金融指标要求较高的国内监管机构则认为，来自低资本充足率的国家的银行抵御银行自身的风险的能力更为不足，从而更倾向于否决这一决定；而一些国家的国内监管者可能更看重对于过桥银行资产管理能力等其他指标甚至是非量化指标，而对于过桥银行本身的风险承受能力要求并不严格，这时候低资本充足率等财务指标的过桥银行可能得到青睐。而设立过桥银行的目的在于保持银行特许令状的价值，减少问题银行对金融运行的负面影响。从这点上来看，跨国存款保险机构应当倾向于在对资本充足率等指标要求严格的监管较为严格的国家设立过桥银行，这样对于区域内所有国家而言，设立这样的银行都是可以被各国监管者所接受的，也是最为普遍被认为可以维护区域内金融稳定的。

参考文献：

[1]吴敏.论法律视角下的银行破产[D].西南政法大学博士学位论文,2006.

[2]邹德刚.银行破产法律理论逻辑——一个法律经济学的视角[D].吉林大学博士学位论文,2013.

[3]解正山.金融稳定与存款人保护:英国银行破产法改革及其借鉴意义[J].金融论坛,2011,(11):77.

[4]吴敏.论法律视角下的银行破产[M].北京:法律出版社,2010:251.

[5]周晓松,李讯,肖翔.存款保险制度与商业银行退出制度协调机制研究[J].金融评论,2010,(6).

[6]周仲飞.银行法研究[M].上海:上海财经大学出版社,2010: 359.

（责任编校：周欣）

作者简介：徐扬（1990－），男，广西玉林人，中央财经大学法学院硕士研究生，研究方向为金融服务法。

收稿日期：2015－11－28

中图分类号：F833

文献标识码：A

文章编号：1673-2219（2016）03-0086-03