加快永州新型工业化的财政政策选择

2016-04-26周慧玲湖南科技学院经管学院湖南永州425199

湖南科技学院学报 2016年3期

周慧玲张凡（湖南科技学院经管学院，湖南永州 425199）

加快永州新型工业化的财政政策选择

周慧玲张凡
（湖南科技学院经管学院，湖南永州 425199）

摘要：财政政策是政府根据一定时期政治、经济、社会发展的任务和目标而制定的财政工作的指导原则，对新型工业化发展的具有重大的激励、引导作用，文章在分析永州新型工业化及其财政政策选择的现状及其问题的基础上，探索选择良策，分别是打破资金短缺局面、设定专项工作小组，提高财政投入力度、引导区域产业集群发展，严把环保关、巧用税收控污染；重视科技投入、实现产业转型升级，加大人才培养资金投入力度、激发人力资源潜能，建立财政信息平台、提高政府服务职能和调控能力，以促进该地区新型工业化的顺利迈进。

关键词：永州；新型工业化；财政政策

新型工业化是第三次工业革命的高潮，是当今世界经济发展的潮流。它是指在新的时代背景和新的资源环境条件下，形成有别于传统工业的新的工业发展道路和模式。其核心是坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，立足先进技术的应用，强调资源节约，重视环境保护，促进新兴产业的发展及传统产业的升级改造。新型工业化追求最高科技含量、最低资源消耗、最少环境污染、最优经济效益及充分发挥人力资源优势的境界。我国新型工业化在发展背景、发展模式、侧重点等方面既不同于发达国家的传统工业化，也在所有制结构、经济运行方式、发展方式、经济增长内涵、工农业及城乡协调方式等方面不同于我国以往的传统工业化。新型工业是以信息化带动的能够实现跨越式发展的工业化，是能够增强可持续发展能力的工业化，是能够充分发挥我国人力资源优势的工业化。新型工业化是引领我国工业经济发展的第一推动力。

新型工业化是我们党和政府发展工业经济的不二选择，这是因为：（1）新型工业化是我国在经济发展新阶段，工业化城镇化加速发展，矛盾凸显，经济社会发展转型的需要。（2）新型工业化是由粗放向集约生产方式转变的需要。（3）新型工业化是解决城乡发展失衡、就业矛盾突出的需要。（4）新型工业化是面对发达国家加速重大科技成果转化，培育引领全球经济的新能源、新材料、新技术、新产业，抢占新一轮科技制高点的严峻形势，把握世界科技和产业革命的历史机遇，增强国际竞争力的需要。

永州是一个工业底子薄、经济发展慢、财政相对困难的内陆地区。近年来，永州市积极应对经济发展新常态，紧紧抓住促进中部崛起和沿海产业转移的战略机遇，把新型工业化作为实现富民强市的第一推动力，促进了全市经济逆势进位，加快推进新型工业化进程。然而建设新型工业化的过程，也是经济增长、结构调整和社会转型的过程，期间各种新旧矛盾和问题必将制约其发展。那么永州市政府就需要更加高效率的运用财政政策，促使经济运行趋于总量均衡和结构优化的理想状态，为永州建设新型工业化保驾护航。本文在回顾新型工业化财政政策研究的前提下，针对永州现有的财政政策结合新型工业化现状进行全面分析，提出了具体的财政政策建议。

一　研究背景

财政政策在宏观经济中有着重要地位和作用，是研究如何实现新型工业化最优发展的重要选择。目前多数学者对新型工业化与财政政策的研究大多从财政作用和工业化需求两方面入手。凯恩斯经济学认为宏观的经济调控能有效地制约个人特定行为，要从宏观上维持经济平衡。林毅夫对2015年中国经济发展方向进行研究，研究表明当前经济形势正是需要政府大力投资基础设施建设的时机，提出债券置换欠账将成银行的可靠资产，政府投资是拉动经济发展的重要力量[1]。徐立平通过研究财政政策认为在我国有效需求不足、政府支出不足的情形下，要加强财政的监管和预算管理[2]。张志儒分析财政政策对新型工业化的实现作用，发现现行的财政政策对推进新型工业化进程存在问题和偏差，提出改革财政管理制度，完善支出和税收体制，要求信息化与工业化相结合、提高创新能力[3]。通过对财税政策与工业关联性分析，林凌云得出工业与财政相辅相成，财政是工业的驱动器，工业是财政的财源[4]。任东明从理论上分析财政在转变经济发展方式的路径、领域与方法，提出来调整我国产业结构、技术结构的一系列财政方法[5]。颜嘉深入分析我国专项政策扶持新型工业化发展的现状，探讨财政专项政策在实践中的问题，并提供了推动新型工业化发展的专项财政政策[6]。了解提高财政透明度的存在的障碍与困难后，张俊伟认为我国应着力于增强披露的内容，使得财政信息更加透明和全面化[7]。

另一方面，新型工业化发展是基于中国国情和时代特征所提出来的发展任务，为我国经济发展提出了新的思路，吸引了许多学者的关注。李英英通过研究西藏经济发展过程的现状和需求，提出来一系列促进西藏经济发展方式转型的财税政策建议[8]。吴艳玲认为财政政策是推动发展中国家传统农区发展新型工业化的重要支持力[9]。胡兴旺通过分析高新技术产业的现状和问题，找出财政政策在高新技术产业中存在投入和引导方面的问题，为此提出要运用财政政策和资金鼓励高新技术产业的发展[10]。雷鸣等基于链条式的管理思维，探讨出通过优化财政政策能够实现科技成果转化获得生产力水平的发展[11]。

钱纳里和赛尔奎将经济发展阶段划分为前、中、后工业化三个阶段，有关政府部门认为我国正处于工业化中期[12]，是实现产业转型和向新型工业化迈进的关键阶段，政府的宏观调控将直接与经济效益挂钩，所以研究财政政策选择对新型工业化的实现具有重要意义，本文分析了永州新型工业化及其财政政策选择的现状及其问题，从工业和财政双向进行研究，寻求最优财政政策促进永州地区新型工业化的实现。

二　永州新型工业化发展现状

为了加快永州新型工业化进程，推动永州工业经济跨越式发展，永州市政府想方设法拓宽企业投、融资平台，为工业企业解决资金问题、并且提供了相应的政策和资金支持，2014年永州市启动产业园区建设暨“135”工程，即重点扶持100个创新创业园区、重点建设3000万平方米以上的标准厂房、重点引进5000家以上创新创业企业。同时制定两年内全市要重点发展12个创新创业园区的目标。每个县区要依托现有产业园区规划建设1个1-2平方公里的创新创业园区；新建360万平方米以上标准厂房。每个园区平均达到30万平方米以上；引进500家新型企业。每个园区引进不少于40家创新企业，园区内创新企业占比不低于40%，高新技术企业占比不低于30%。努力把产业园区打造成经济转型先行区、现代产业集聚区和创新创业示范区。

表1.永州市工业系统引进并开工建设重点项目情况

由表1可以看出，通过招商引资，永州市的建设重点是逐步向新型工业化转型，实现了一系列的新型项目入驻永州的目标。2014年，市本级安排各类产业和社会事业发展资金1.35亿元，比2013年增长14.4%。其中安排项目前期经费1000万元，支持重点项目开发和包装；安排1000万元支持通关平台建设，提升承接产业转移的能力；投入1900多万元支持以农贸市场改造为重点的市场体系建设，优化消费环境。并且在今年的1-5月，全市完成工业固定资产投资149.18万元，同比增长25.5%，列全省第二位；全市完成规模工业增加值114.82亿元，同比增长10.2%，高于全省3.2个百分点，排全省第一位[13]。随着一系列政策制度的实施，永州市工业经济取得了巨大进步，为新型工业化的推进打下了基础。目前永州市工业园共有12个，其中省级工业园7个，但是许多产业园的主打产业存在重复或相似现象，如宁远、东安和蓝山产业园的主打产业中都有机械制造业，这样就容易造成同行之间的资源竞争。存在产业分布不合理，区域分工不明确的弊端，所以政府需要加以引导，促进同类产业之间的交流，从而打破产业园与产业园之间的隔阂，形成产业之间的良性循环。

同时，永州市是传统农业地区，是经济欠发达地区，与发达地区和新型工业化的差距是工业的差距，主要体现在：（1）经济基础差，工业底子薄、起步晚；（2）人才、技术、产业水平相对落后；（3）龙头和领军企业少，名牌一、品牌产品少；（4）经济信息化水平低；（5）规模集约水平差，落后工艺和落后产能未退出生产；（6）经济发展环境和市场机制相对落后；（7）农业生产化、工业化水平不高；（8）城乡二元经济和人口就业矛盾突出，农村青壮劳力转移流失严重；（9）经济总量小，财政收入少，人平收入只及中等发达地区的60%。

三　新型工业化道路必须发挥财政的经济杠杆和支撑功能

财政部门作为政府资金的综合管理部门，在支持新型工业化过程中具有经济杠杆和支持功能。特定阶段的高新经济形式，以科技重大突破为前提，以新兴技术和新兴产业深度融合为基础，能够引导社会新需求，带动产业结构调整和经济发展方式转变，并能在一定时期内成长为对国家综合实力和社会进步具有重大影响的主导产业、先导产业或支柱产业集群。新兴产业具有知识密集、综合效益强的特点，在其发展过程中，具有较强的扩散作用，会产生正的外部性的功利，即社会效益大于私人效益。如果所创造的效益得不到补偿，根据价值规律和市场法则，生产者就会尽量减少生产，从而导致社会资源的配置无法达到帕累托最优状态。所以庇古提出，对于正的外部性的生产者，政府应提供接近于外部收益的财政补偿，鼓励其将产出量扩大到最大效率水平，避免其消极和懈怠。

财政部门的职能很多，但归纳起来，无非就是培财和理财两大类别，有以下几项。（1）满足资金需求，提供财力保障。新型工业化建设项目大多具有很强的社会性，项目运行初期需要大量的资金投入，经济效益不确定性和风险性，需要政府大力扶持，提供财力保障。（2）精心筛选重点扶持项目，导向结构升级。通过财政政策的杠杆作用，实现资源的有效配置，是财政最基本的功能。财政应该科学选择投资重点，将财政资金集中投向能带动其他投资主体和产生较大效益的关键环节上，对国家鼓励发展的产业给予更多的优惠政策，对限制发展的产业实行财政限制措施。（3）营造良好的市场环境，激发主体活力。财政对“两型”生产方式的市场主体实行合理的收入负担（税收），以利于企业有充足的资本加大对发展和科技的投入。（4）加强财政监督，控制负面行为。财政监督能为国家制定有利于新型工业化的法律、行政、经济，财政控制措施，提供重要依据和参照，使市场朝着健康的方向发展。

四　永州新型工业化进程中财政政策选择取得的成绩及障碍

近年来，永州新型工业化的财政政策取得了如下成就：一是大力推进产业平台建设，促进经济可持续发展。支持工业园区建设，推进以生态城市为重点的中心城市建设，改善投资环境，加速永州海关、商检、口岸建设。二是促进产业升级，扩大政府融资。2014年为止，市本级财政安排了9000多万元作为中小型企业的专项发展资金，其中仅小型企业的专项发展资金就有1049万元，采取奖补、贷款贴息、财税优惠等措施支持先进装备制造等扩能改造，支持冶金等传统产业技术创新，提升产能，增强后劲。三是广开渠道，吸纳外部资金。积极向上级争取资金15.2亿元，协助中央代地方发行债券资金3.11亿元，有效地支持了新型工业化的资金需求，成绩斐然，但也存在着一些问题：

（一）招商引资缺乏针对性，产业凝聚力低

自2013年以来，全市40支招商小分队签约项目32个，总投资100亿元。但是财政投入不足，低于GDP的1.5%，小于全国水平，助推产业升级功能弱化，只有高效率的运用财政，把优势产业做成特色产业，才能带动整体经济获得最优发展。反观被誉为“火车拉来的城市”——株洲，将主力围绕干线轨道、地铁轻轨等主要产品门类，到2015年，株洲电力机车公司和时代集团主营业务收入分别过350亿元和300亿元。永州市产业园有12个，各个产业园基本平均覆盖在永州地区，园区之间的联系并不强，存在只图园区内部发展而忽略各园区整体水平提高的问题。2014年上半年，永州冷水滩区新增入统企业实际完成数为7户，而东安、宁远、新田县仅为1户；工业资产固定投资增速江永县达84.8%，而江华县仅为11.4%。财政在统筹区域经济平衡，促进各县区协调发展，缩小产业园间的发展差距方面没有发挥作用，没有系统的制度政策鼓励和引导这些散落在各地区的力量集中起来，形成集群效应，缩小产业差距。由于政策制定没有针对性，缺乏对整体的引导，造成财政方向多而杂，产业没用产生集群、辐射和带动整体经济发展的作用。

（二）科技资金投入不足，新型产业缺乏动力

资源环境制约是当前我国经济社会发展面临的突出矛盾，今年株洲市节能环保产业装备制造产业园正式落户株洲县南洲新区，园区已有20余家环保型企业签约入驻，环保产业园整体规划建设面积3000亩，总投资将近40亿。而永州为了促进新型产业发展，为推动新能源汽车得发展，对以菲斯克为代表的低速纯电动车制订扶持措施，制定了鼓励加快推广运用新能源汽车的政策、个人购买市产新能源汽车的财政补贴政策等，虽然一定程度上为工业化发展提供了重要财力保障，但是对比株洲对新能源产业的投入可见，永州的科技投入力度还远远不够。2013年永州市政府财政投资总量突破千亿，但是第二产业、第三产业完成的投资分别是470.0亿元和536.76亿元，工业化投资优势并不明显，存在资金使用分散，重点领域不足的弊端。2013年，永州高新技术产业产值127.69亿元，而株洲的高新技术产业增加值就达409.3亿元，永州能源消耗地、竞争力强的新型工业严重滞后，出现这种现状的原因是科学技术投入低、设备落后，使永州的工业形成不了核心的市场竞争力。财政是科技发展的坚强后盾，政府对科技的投入直接与产业升级挂钩，只有连续不断的财政科技投入才能为新型工业化提供源源不绝的动力，即使永州财政政策的制定对环保产业关注度有所提升，却没有系统完善的支持政策，这将成为永州新型工业化的制约条件。

（三）财政协调能力弱，产业结构质量低

2013年永州第一产业增加值249.70亿元、增长2.9%；第二产业增加值447.29亿元、增长10.1%；第三产业增加值464.76亿元、增长12.5%。按常住人口计算，人均地区生产总值21951元，同比增长8.3%。全市三次产业结构比重为21.5：38.5：40.0，呈现第二产业比重不突出现象。而2013年的株洲，三次产业结构为7.9：60.1：32已经进一步优化调整了产业格局。对比可见永州的产业现状不符合其经济发展所处的阶段需求，不仅如此，永州还存在产业结构不优、资源消耗过多、环境污染严重的问题。但是值得肯定的是2013年永州淘汰落后产能企业14家，关闭小企业55家；2014年全市列入国家公告的10家企业，淘汰铁合金产能6.83万吨，稀土分离产能1.19万吨，行政性关闭小企业32家。可见永州的产业结构调整工作取得了阶段性成绩，但是淘汰落后产能和需要关闭的中小企业经济实力弱，资金严重短缺，无力更新设备或进行产业转型，后续发展成为问题，政府协调财政解决产业结构升级困难将成为产业升级至关重要的因素。

（四）财政体系不成熟，政策手段需提高

财政政策作为政府资金的安排制度，能有效地调动资本流动、协调产业经济比重。而现在各地政府为引进私人资本和吸引外资来发展地方经济，相互之间展开了激励的竞争，财政政策则成为政府实现经济目标的重要工具，所以政府的财政体系在影响新型工业化发展方面扮演着重要角色。财政政策手段不能因循守旧、封闭狭义，但是永州市政府的采购政策手段没有运用起来，根据永州市财政局采购信息了解到，永州财政采购项目大多以政府等事业型单位为主，政府采购没有与企业联系起来；其次资渠道单一，目前企业获取资金的主要来源是民间借贷和银行贷款，通过股票市场筹资和引入股权、风险投资的企业比重较少，资本市场发展不成熟；最后信贷资金运用效率不高，贷存比总体呈下降趋势，据了解永州地区银行的贷款倾向于给城市建设和公益事业单位，这些贷款占贷款率的60%以上，可见市财政部门对信贷资金的宏观调控有待加强，激活银行在资金流转中补位、桥梁作用的配套政策不完善。

五　永州新型工业化的财政政策建议

永州市由于经济欠发达，企业盈利能力弱小，财力有限，培财、用财都很困难。但市财政在保民生、保正常支出的前提下，只要盘活资金存量，调整支出结构，突出投资重点，科学调度资金，在推进新型工业化发展上，同样可以大有可为，为此，特提出如下政策建议。

（一）打破资金短缺局面，设定专项工作小组

1.科学分配财政资金。目前永州政府在企业新的生产性建设项目规划报建时，对其行政事业性收费和服务性收费作为特殊费用进行减免。虽然一定程度上这样能够激励企业争创业绩，但是现阶段并没有形成完善的奖励扶持制度，而且表现出财政资金对企业投入的方法单一，导致支持企业的类型有所偏好得现象。建议市政府对重点企业进行多渠道融资。与金融机构联手合作，争取本地项目进入“理财”产品，疏通储蓄转化为投资的渠道；引导民间资金向重点企业投资流向；积极向上级争取配套资金；鼓励符合条件的企业发行企业债、中期票据及中小企业集合债券；促进民间资本及其组织机构运行。在继续增加资金投入规模的同时，要根据企业的特点、不同的发展阶段采取有针对性的资助方法。完善政府采购。政府采购是指国家机关为从事日常的政务活动或为满足公共服务的目的，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者限额标准以内的货物、工程和服务行为。给予战略新兴产业优先待遇，实行政府采购，在国家“十二五”规划中被明确为财税金融外的另一种重要宏观调控手段和扶持政策。市财政应给予本市新兴产业产量优先待遇，通过合同、委托等形式实行政府购买，扶持本地企业。

2.组织阶段性跟踪小组，发挥政府与产业之间的桥梁作用。由于经济市场是多变的，所以建议设定一个月、一个季度、或是一个项目的阶段性跟踪小组，实时把握整体状况，及时做出有效的策略。同时引导产业园发展特色产业，打造自身独特优势，争取构造“一县一品牌，一园一特色”的产业格局。其次工作小组要积极支持承接产业转移和招商引资项目，根据需要及时安排承接产业转移资金，主要用于标准厂房建设、保税仓库和海关联网监管项目，加工贸易企业技改项目。

（二）提高财政投入力度，引导区域产业集群发展

由于永州的产业地产开发经营处于刚起步阶段，开发企业和运营商缺乏经验，容易出现产业园内互动性差、生产效率低、配套不平衡等问题。而永州涉及高科技高附加值的企业并不多，普遍存在关联度低、规模偏小、辐射带动作用不强等弱点，导致产业集群效应低。建议财政政提高扶持力度，从税收制度、工业资源消耗、厂房租金方面降低收费，与企业共同客服市场压力。同时产业园肩负凝聚创新资源、带动关联产业发展的使命，能为地方经济形成日益完整的产业链条和合理的资源配置格局奠定基础，最终为走新型工业化道路找到有效途径。所以建议政府选择具有较高科技含量的大项目、大企业入驻工业园，创新投入机制，放大财政引导功能。可以考虑新设立国家创业投资基金、新能源产业基金、生物医药产业基金、三支基金、产业发展奖励基金等。同时完善工业基础设施，加大投资力度，介入风险投资，创立高新技术开发服务中心，采取财政扶持政策来减轻企业压力。通过提高政府的引导作用，促进工业园实现产业升级从而发挥其积极的辐射、示范和带动作用。

（三）严把环保关，巧用税收控污染

粗放型的经济增长方式，造成资源矛盾越来越突出，环境污染局面越来越严峻[12]。面对这些问题，永州必须正确处理环境与经济的关系，要通过财政有效地调节资源配置。首先要坚决抵制那些高能耗、高污染的项目，同时大力淘汰落后产能，坚决关停那些能耗高、污染严重的企业。其次要重视“两型社会”建设，建议把环境保护融入本区域经济发展的总体战略中，防治结合，引导企业从一开始就树立环保观念。其次完善与经济发展相协调的政策法规体系，加大监管力度，控制排污权，通过阶梯型税费等方式来引导企业控污减排。同时实行优惠税收政策。制定支持新兴产业发展的税收（惠税、免税）目录，增加间接税收优惠的种类，通过加速折旧、费用加计折除、提取准备金等方法来降低企业的税负，重视对新兴产业风险投资的税收优惠政策，从企业所得税、个人所得税、增值税几个税种进行税收优惠，提高国内外资本对我国新兴产业发展的风险投资；允许有色、冶金、采掘、选矿、建材、化工、发电等新兴产业税前提取发展基金。

（四）重视科技投入，实现产业转型升级

科学技术是第一生产力，目前科技上的差距阻碍了永州工业化进程。据了解经济发达国家常采用的政府创新资助的方式，运用财政资金支持企业技术创新。一直在工业化道路上探索的株洲也将产业转型升级作为长期目标，2014年积极落实支持园区发展的各项优惠政策，市财政安排各类专项资金2.18亿元，并向上争取资金1.22亿元，大力支持了战略性新兴产业发展，并且在2015年预算科学技术支出5.2亿元[14]。永州能源消耗低、竞争力强的新型工业严重滞后，想要改变这种缺陷，就需要正确发挥政府科技投入的引导作用，建立健全以政府科技为领导的投资体系，安排专项资金，实施科技研究开发计划，支持企业自主研发，创造自主知识产权和核心科技能力，推动科技进步和产业升级，增强高新技术产业的竞争实力。

（五）加大人才培养资金投入力度，激发人力资源潜能

人才是科技的载体，是科技的发明创造者。需要企业和政府的管理从物转向以人为中心，更加重视人力资源的开发，更加重视人力资源的投入，从而提高人力资源的利用程度，实现企业核心竞争力与可持续发展的长远目标。美国实行“曼哈顿计划”，集合西方国家最优秀的科技人才的力量，使美国率先掌握了核武器，从而取得了第二次世界大战的战略主导地位。战后至今，同样高度重视对科技人才的培养和投资，使美国从军事到医学，从制造业到互联网等不同的领域一直保持领先优势。所以发现人才，培养人才，用好人才在科研中至关重要。建议加大人才培养资金投入力度，提高对人才的激励作用，只有创造环境和条件留住人才，最大限度调动人才的积极性，才能在工业化中抢占竞争高地。

（六）建立财政信息平台，提高政府服务职能和调控能力

政府创造环境，企业创造财富，政府要突出财政的服务职能。财政信息不仅反映着一个地区经济运行和社会稳定的动态．同时反映出一个地区财政工作的质量以及服务水平。因此财政信息对上级部门决策具有很重要的参考价值，是重要的决策依据。建立国有资本经营预算制度，确保资金到位。这是完善社会主义市场经济制度的一项制度建设，对增强政府宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构的战略调整，集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题具有重要意义，建立规范性的财政长效投入增长机制，把研发搞入占GDP比重列入经济社会发展目标，科技财政投入增幅明显高于财政经常性收入增幅。预算科目如：新型工业化引导资金，企业技改资金，信息化专项资金，贷款贴息，科技项目资金，产学研专项资金等。同时将信息及时公开，让企业更清晰地了解资金动态信息，从而有效地对企业目标和发展方向进行调整。提供财政信用担保。建议组建政策性担保机构，支持金融机构融资，为银行贷款，提供担保，改善投资环境。总之企业哪里有困难，政府就要服务到哪里。

财政无疑是一个区域新型工业化发展的助推器，在政策的实际实施中永州政府必须摸清现状，找准薄弱环节，进一步整合使用财政资金，改进支持方式，提高资金使用效率，发挥好财政的引导和杠杆作用，才能提高工业化发展的质量和效益。新型工业化具有综合性特征，要求科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少和人力资源优势得到充分发挥，希望通过抓住其特征结合永州工业以及财政现状进行分析，能够进一步完善财政支持新型工业经济发展的思路和措施，实现经济跨越式发展。

参考文献:

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[4]林凌云.广西工业发展与财税增收研究[J].财税金融,2015,131(2):59-65.

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[6]颜嘉.财政专项资金在推动新型工业化发展中的效用研究[D].南昌大学公共管理学院,2013.

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[8]李英英.促进西藏经济发展方式转变的财税政策研究[D].西藏民族学院,2014.

[9]吴艳玲.传统农区走新型工业化道路的财政政策研究[J].生产力研究,2011,(6):43-45.

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