基于混合扫描模型重构我国民企参军的政策体系

李永生

(渭南师范学院 管理学院， 陕西 渭南　714099)



基于混合扫描模型重构我国民企参军的政策体系

李永生

(渭南师范学院 管理学院， 陕西 渭南714099)

摘要：混合扫描模型是在结合理性决策和渐进决策两种政策分析模式的基础上，发挥二者优点而形成的分析策略，既强调全面考察问题，又注重具体细节，是分析各领域政策运行及变迁的重要模型。我国民企参军的政策路径存在理性的不完善和制度的不灵活，以混合扫描模型重构我国民企参军的政策体系，从而为我国民企参军政策制定及未来规划提供全新视角和可行性对策，对扩大民企参军规模、推动我国军工市场发展具有重要意义。

关键词：混合扫描模型；民企参军；军民融合

我国20世纪50年代提出 “军民结合、平战结合”的方针，围绕军民融合路径出台了一系列措施，逐渐扩大了民营企业参与军品装备生产及研发(民企参军)的规模。改革开放后，随着我国经济体制的转轨，国防工业布局发生了较大变化，国有军工企业逐步从单一军品生产向军民结合过渡，在谋求军事技术向民用领域转化、军民融合及以民养军方面进行了较多尝试，民企参军热情高涨，不仅加快了军品装备技术的更新速度，也增强了国防实力。

目前，我国已出台的政策拓展了民企参军的领域和范围，为民企参军提供了更为便利的条件，但政策只对民企的资质条件、参军领域、产品范围、供给方式等作出宏观规定，无论从理论导向还是现实影响都只从困境及对策上反映问题，是理性或渐进两种基本政策研究模式在民企参军领域的演绎。现有政策既有优势又存在缺陷，结合理性和渐进两种决策模式的混合扫描模型则从全新的视角深刻分析了我国民企参军的现实理性和渐进改革。

一、混合扫描模型的内涵及意义

混合扫描模型(mixed-scanning)是美国哥伦比亚大学社会学教授A.埃泽奥尼(Amitai Etzioni)在著作《混合扫描理论：决策的第三种方法》中提出的。该模型在批判传统理性模式和林德布洛姆渐进模式的基础上，寻求和构建新的研究途径和渠道，认为两种模式在解决实际政策问题中都有缺陷，通过两种模式的比较并剖析二者结合的优点，混合扫描模型才得以出现[1]。

(一)理性模式的缺陷

理性模式(rational model)指决策者可依据完整、综合、全面的资料作出合理分析，能够针对既定问题清楚地面对目标、价值和要点，再根据要达到的目标罗列尽可能穷尽的备选方案，对每一个备选方案的可能结果也有准确的认识和把握，通过比较在备选方案中选出最有效的、最有助于实现目标的方案。该模式把决策者置于一种理性人的假设，认为面对决策问题，决策者可以明确目标、知晓所有选择、有明确的偏好、不考虑时间和成本限制，从而最大化地实现报偿价值。

事实上，由于目标和价值选择冲突的影响，理性模式下的决策者面对的现实政策问题不可能是既定的，列出所有方案的可能性也极小，加之决策者本身能力的限制、客观环境的不确定及时间成本的限制，决策者总会面对不同类型的困惑，造成所谓既定问题表现得非常复杂，需要决策者澄清目标、探查问题所在，这些都让他们难以达到制定政策和解决决策问题的目的。因此，理性模式对现实政策问题的分析是有缺陷的[2]。

(二)渐进模式的困境

渐进模式(Incrementalist Model)是美国经济学家及政策分析家林德布洛姆提出的，指决策者要根据以往经验，经过渐进变迁过程获得一致性政策，主要以现行政策问题作为基本方案，通过新旧方案的比较对现行政策修改和增减，保证新政策的出台。该模式关注政策的细节问题，目标较明确，且决策者考虑的是众多方案中的特定部分，并能对每个方案的可能后果作出科学评价，因此，决策者要经常鉴定和评价现实问题，考察每个决策的优劣势，再对下一阶段的问题进行评价，直到逐步解决问题，保证决策的最终一致。

渐进模式具有较大的影响力，符合政策分析的实际情况，认为政策制定者缺少时间、信息和资源，将关注的重点集中于某些发挥作用的问题上，且为大多数人所接受，但渐进模式倾向于分析保守问题，安于现状、效应短视，忽视了长远目标和社会激烈变革等因素[1]。

(三)混合扫描的优势

由于理性模式和渐进模式在政策分析上都存在局限性，受到众多学者的抨击，由此衍生出更多的政策分析模式，其中，埃泽奥尼试图把理性模式和渐进模式的优点结合来分析现实政策因素，提出了混合扫描模型，以此作为科学合理的政策研究方案。

混合扫描模型主要基于这样一种理念：对现实问题的解决，若从理性角度分析，就要考察所有相关因素，产生众多备选方案，穷尽该问题的解决办法，但代价较高；若从渐进角度分析，则要搜集该现实问题的重点部分，查明细节因素，制定较为稳妥有效的方案逐步推进，实现一致性同意和认可的目标，但会忽略一些本该引起注意的问题。在混合扫描模型的分析框架下，既要用理性模式确定行动的基本方向，又要以渐进模式的形成过程为理性决策做充分准备，在作出根本性决策后加以实施和推广，决策者力量越大，扫描范围越广泛，决策越有意义。从现实情况来看，混合扫描模型主要提醒决策者注重一个事实：即现实问题的重要程度和应用范围要从多角度选择不同的决策模式[3]。

二、民企参军政策的混合扫描分析

我国鼓励民企参军，有利于实现国有军工企业和民营企业的良性竞争，推动军工市场的有序发展，构建高效、科学合理的国防科技工业体系，从而打破军民二元结构，把国防科技及武器装备纳入国民经济社会发展体系。近几年，国家和地方采取有力措施积极扶持民企参军，壮大了民企参军的规模。

(一)基于理性决策模式的探讨

1.民企参军是推动国防建设的需要

提高国防能力和水平是维护国家安全利益、捍卫国家主权和领土完整、防备外来侵略的重要保障。我国国防事业的建设长期是由国有军工企业承担，其垄断军工市场造成的单一体制影响了国防事业的整体实力和长效发展。民企则积极关注市场动态，在市场博弈中注重生产成本和效率，在提供高质量军品方面具有绝对优势。随着国有军工企业单独提供军品装备弊端的日益暴露，国防产业已不再是民企的禁区，其参军不仅消除了军民割裂和军工封闭的格局，也实现了军用资源的有效配置，在优化军工市场的同时保证了丰富军品装备的供给。

民企较强的科技研发能力和追求市场利润的优势，使其成为研发和生产军品项目、巩固国防事业、统筹国防和经济建设的重要力量，在增加军资储备中不断提高军品装备的质量，使其与国有军工企业共同合作，支持国防事业的发展，实现富国强军的目标。民企参军门槛不断拓宽，其参与国防建设的领域更加广泛，凸显了我国国防建设全方位、立体化的新局面，因此，民企参军是我国推动国防事业发展的重要决策[4]。

2.民企参军是提升自身水平的需要

民企也有参军的强烈愿望，这种愿望和动机源于其对利润的最大追求，通过参军提高民企的层次和地位、扩大民企的影响力、争取更多军用资源等。当然，民企参军时间短，在我国还是一个新事物，仍存在较多障碍和挑战，由于研发和更新时间长、经营风险大、补偿不合理、认证资质及条件高、体制僵化和政策扶持力度不够等因素的影响，民企参军还缺乏健全的保障机制，保密意识淡薄，军品研发的经费、资源和市场较匮乏，使多数民企参军后不能适应军工市场的需要，影响其盈利水平。政府为增强民企参军的信心，不断出台新规改革现有军用规范和标准体系，在这一形势下，民企充分依托政策并凭借自身的设备、人力和科技水平参与军品装备的生产，构建起高质量的民营军工体系。

军工市场较大的利润空间和广阔的社会需求，使民企愿意通过参与军品装备生产及研发提升自身的实力和水平，其积极性越高，越有利于推动国防和军队建设发展方式的转变，越能从长远考虑国防建设和发展的潜在影响，也更容易以提升自身资质水平获取军工市场的利润。这样，在参军的形势和要求下民企会按照军工企业生产模式和军工市场需求范围调整生产规模、层次和方向，提供适销对路的军品装备，真正实现自身获取军品利润和实现军品生产目标的需要，促进民企参军的结构转型。

(二)基于渐进决策模式的分析

1.民企参军政策调整和演进具有渐进决策的特征

民企参军从禁止、准许到大规模发展离不开国家对国防产业的扶持和引导，其政策的修正和调整符合渐进主义特点，另外，我国民企参军政策变迁由浅入深、由点到面，这种循序渐进的推进过程和步骤也符合渐进决策的要求。2005年出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《武器装备科研生产许可实施办法》，首次提出非公有制经济可以参与军品科研和生产。2007年出台的《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》指出要“鼓励和引导非公有资本进入国防科技工业建设领域”。2010年，国务院、中央军委印发的《关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》提出要“推动军工技术成果向民用转化，促进军民融合式发展”。2012年，国防科工局和总装备部下发的《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》提出“吸引和鼓励民间资本进入武器装备科研生产、国防科技工业投资建设、军民两用技术开发等国防科技工业领域”。2013年初，国家强调大力推行军民融合式发展政策。十八届三中全会明确提出“推动军民深度融合发展，以装备采购和定价模式改革为契机，鼓励民营或混合所有制企业参与军事装备研制和配套”。政策的渐进演变为民企参军提供了合法性依据，尽管目标政策不同，但理念前后相关、一脉相承，都是为解决民企参军的途径、领域、范围和方向而实施的战略性调整[5]。

2.民企参军政策的决策机制与渐进决策有矛盾

渐进主义模式承认理性模式追求的全面理性实际中是不存在的，那么，民企参军政策的决策机制只靠专家或国家有关部门分析来决定也无法满足民企参军的多元化需求。多数情况下，国家出台的政策只是一种引导或保障性条件，实际的政策运行却没有达到理想效果，需要通过广泛征集各利益主体的偏好，以妥协调适、相互交流促进实现民企参军政策的动态平衡。我国民企参军政策的国家导向虽然短时间就得以出台，对民企参军的方向、领域和目标明确有一定保障，但事实上多数民企参军后仍存在良莠不齐、资质认证困难、资金回收慢、产销不对路等问题，由于民企缺乏必要的军品生产知识和信息，对复杂的社会需求把握不准，决策与现实脱离在所难免，客观上影响了民企渐进参军的进程。国家制定的政策需要考虑军工市场现状、军品装备的社会需求、民企参军的构成、社会成员的认可等多种因素，才符合渐进决策的多元特征，然而，我国民企参军决策机制显然不符合渐进决策的本质要求[6]。

(三)两种决策模式的比较

民企参军政策出台往往是基于我国军工市场需求变化和民企参军意愿扩大的理性思考而作出，由于缺乏深刻的论证，实施过程存在一些问题。理性往往是一种理想化的模式，是国家有关部门设定方向和条件，有关专家协商探讨而实施，如果运行不合理，必然会对民企造成不公正的影响。另外，近十几年民企参军政策的运行由于市场环境变化、认证资格、资金技术以及社会认可的影响，政策执行也会发生失真、扭曲、替换，价值利益驱动和冲突，需要在理性决策的基础上引入渐进决策模式，从民主协商、逐步实施上减少民企参军政策运行的主观臆断和执行偏差，增强民企参军政策运行的有效性和公正性，两种决策模式的结合就要充分考虑混合扫描模型的具体应用。

三、民企参军政策缺失的思考及调整方向

(一)民企参军政策的缺失

1.民企参军政策的理性思维欠缺

理性思维要求决策过程的程序、决策信息的把握和决策后果的认识都要理性，对成本和收益也要有较准确的预测和估计。然而，自我国民企参军有了合法性政策依据以来，军工市场的调整、民企参军的预期收益、总体规模及保障体系建设等都没有达到理性的结果，民企参军政策仍然是国家和地方根据需要做出的经验决策。尽管各地民企参军的规模壮大，但多数民企还没有完全按照自己的方式提供军品装备，国家往往优先考虑国有军工企业的生产水平和能力，对民企参军的资格认证、产品质量认证、保密认证等缺乏明确的评判标准和条件，门槛依然较高，政策制定的初衷、运行过程和内容调整等都说明我国民企参军政策理性思维的欠缺。

2.民企参军政策的互动交流不足

互动交流是渐进模式下多元决策和精英决策的前提。我国民企参军政策本应该形成政府保证、社会认可、民企参与、上下互动的局面，才符合我国利益高度分化的社会格局，为民企参军提供更全面的服务，而实际情况却是民企参军政策基本由中央及地方政府决策制定，较少考虑民企的需求，缺乏民企的利益表达机制。围绕民企参军的各类会议也主要以服务国防、提供军品装备、优化军工市场为主，以此补充和完善民企参军的政策。事实上，民企参军主要是以获取军工市场利润为主要目标，其产品类型应该多样化，社会需求应该更大，社会认可度应该更高，但高层的决策没有及时考虑和满足社会和民企的需求，反映出我国民企参军决策缺少互动交流。

3.民企参军政策的推广应用狭窄

政策的推广应用是政策执行的重要环节，从理性角度思考，政策要有应用价值才能体现其实用性，从渐进角度看，政策要逐步实施才能达到推广延伸的目的，不断适应变化的政策环境。我国市场经济转轨的关键期，军工产业受波动的影响较小，导致政策瓶颈被打破、军工市场壁垒向民企放开，从而刺激我国多元化经济模式的形成，我国民企参军政策经过三次大调整和多次具体应用。目前民企进入军工行业实行许可证制度使民企参军受到重重限制，人才、技术和资金门槛等都对民企参军施加不同程度的影响，寓军于民和军民融合的国防科工体制还未得到完善，资质限制和信息壁垒仍然是民企参军的障碍。这说明我国政策的调整和变迁并未触及民企参军运行环节的实质，其推广程度和应用水平相对狭窄。

(二)民企参军政策的调整

我国军工市场多元化和国防建设长效化要以国有军工企业为主，但民企灵活的生产形式、强烈的利润导向、较强的研发和创新行为也是国防建设的重要力量，其参与军品装备生产及研发会消除军民割裂状态，在打破军工封闭状态下减少军品生产的重复建设，在竞争中实现军品资源的优化配置，在发挥军工市场基础性作用的同时促进军品生产技术进步、提高军品性能、降低采购成本。由于民企以市场为导向、以营利为目标，保密性和认证性引人怀疑，对参军的涉密领域和重点行业要缩小涉足面，在顾全国防建设和维护国家稳定的基础上实现民企和国有军工企业之间的利益和市场划分，保证军工市场均衡发展的基础上准确定位民企地位，才能实现公平和利润共赢的目标，这是政策首先要解决和考虑的问题。

1.加强民企参军政策的理性研究

民企参军的经验性决策程序不利于推动民企参军的纵深发展，因此，改变民企参军决策缺乏系统性和可行性论证的弊端，才能提高民企参军决策的科学性。目前需要理性研究民企参军的政策环节，使政策的理性研究与决策有机结合，在遵循宏观调控、保障国防和总体效益基础上探索现有军工企业资产重组的最佳模式，建立和完善适应我国武器装备建设和军工市场发展要求的国防科工新体制，在实现规模经济的同时为民企参军提供广阔的前景。理性研究还要实现与渐进互补、定性与定量统一、主观思考与客观影响结合，实现研究手段的丰富化、弹性化和广泛化，通过政府、专家学者和社会相关机构的共同努力作出适合我国民企参军的科学决策，才能提高民企的综合实力，树立强烈的国防安全意识，促进民企参军的结构转型。

2.实现民企参军政策的互动交流

多元参与能够实现科学的民主决策，避免单一主体决策造成的失误。决策失误会打击民企参军的热情，直接影响我国军民融合的深度发展。2014年5月底，由解放军总装备部、工业和信息化部、国防科工局和全国工商联合办的首届“民营企业高科技成果展暨军民融合高层论坛”实现了民企参军的有效互动，其经验交流、信息传递、产品体验和规划前景等为军队、军工集团等需求单位和民营企业提供充分沟通展示的平台，也为今后民企参军政策内容的完善和决策民主提供了方向，对民企参军与军工市场多元化、军品装备丰富化、国防建设保障化等都有重大意义。因此，决策过程要充分吸收更多的观点、意见，使决策内容符合国家、社会、民企的需要。这种民主参与、多元交流的互动模式才能促进军用、民用技术研发及创新成果的双向转移，是推动我国民企参军民主决策的重要举措[7]。

3.注重民企参军的制度建设

制度建设是决策科学化的根本保证，民企参军的方向、目标和收益等保障要做好政策引导工作，注意统筹军方、民企和国有军工企业之间的利益诉求，建立政府主导、政企合作、国有民营有序竞争和管理规范的优势互补新机制，理顺民企参军的管理关系，政府要做好协调、监管和服务工作，明确民企参军的资格认证、资金供给、人才保证和技术更新等，发挥民企生产自由、利润驱使的优势，给予其相应的补偿和支持，提供更多有效的信息及资源[8]。通过政策确立民企参军的制度框架，将民企参军过程中的政策咨询、成果交流、人才培训、技术支持、项目孵化、认证认可和资金保障等都纳入制度体系，保证民企参军的规范运行和有效实施，使其同国有军工企业和国家有关部门协商，充分利用国防科工转型升级和国防建设需要拓展的机遇，实现自身的预期收益[9]。

混合扫描模型是在结合理性和渐进两种模式基础上提出的政策分析方法，针对我国近几年民企参军的发展规模和未来趋势，既要从理性角度思考民企参军的困境及出路，又要从渐进角度推动民企参军的快速发展，才能满足民企参军的利益诉求，实现国防科工体制的完善和升级，服务于我国的国防建设。

参考文献

[1]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2003：52-53.

[2]王骚.政策原理与政策分析[M].天津:天津大学出版社，2005：239.

[3]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社, 2003：283.

[4]舒本耀.“民参军”的战略模式分析与策略选择[J].国防科技工业，2008(2)：25-28.

[5]孙霞，赵林榜.军民融合国防科技创新体系中企业的地位与作用[J].科技进步与对策，2011，(23)：95.

[6]高俊梅，田大山，李小宁.民参军的政府政策与管理[J].中国军转民，2008(8)：26-31.

[7]张硕，鹿庚，胡程.公私伙伴关系机制——军民融合式发展的新选择[J].军事经济研究，2011(8)：19-21.

[8]尤琳，陈化平.军民融合背景下我国国防科技体系面临的市场风险及其应对策略[J].西安财经学院学报，2015(5)：72-75.

[9]周宾.基于SE-SBM的中国军民融合产业示范基地的经济效率测评[J].西安财经学院学报，2015(5)：66-71.

(责任编辑：任红梅)

Reconstruction Policy System of the Private

Enterprises’ Join the Army Based on Mixed-Scanning Model

LIYong-sheng

(School of Management, Weinan Normal University, Weinan 714099， China)

Abstract:Mixed-scanning model is an analysis strategy based on a combination of the advantages of rational and progressive decision-making.The model emphases on comprehensive study questions, and highlight to pay attention to detail, which is an important model to analyze the field of policy operation and change.The policy path of private enterprises’ join the army has imperfect rationality and inflexible system, reconfiguration the policy system of private enterprises’ join the army based on Mixed-scanning model, which can provide a new perspective and feasible countermeasures for policy change and future planning of private enterprises’ join the army, and has an important significant to expand the scale of private enterprises’ join the army and promote China’s military industry market development.

Keywords:mixed scanning model; private enterprises’ join the army; combination of military and civilian

中图分类号：E0-054

文献标识码：A

文章编号：1672-2817(2016)01-0027-05

作者简介：李永生(1979-)，男，内蒙古包头人，渭南师范学院管理学院旅游与公管系主任，副教授，研究方向为公共政策实现机制研究。

基金项目：陕西省军民融合产业研究院项目“民企‘参军’政策机制创新的多源流分析”(13JMR05)

收稿日期：2015-09-23