政府治理创新与加快法治政府建设的路径选择

黄　斌

(1.中国社会科学院 政治学所， 北京　100282； 2.西安财经学院 公共管理学院， 陕西 西安　710061)



政府治理创新与加快法治政府建设的路径选择

黄斌1，2

(1.中国社会科学院 政治学所， 北京100282； 2.西安财经学院 公共管理学院， 陕西 西安710061)

摘要：法治政府建设作为我国政府治理理念、治理模式和治理实践革命性变革的目标追求，不仅是全面推进依法治国和促进国家治理现代化的重要举措，也是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的关键环节。加快建设法治政府，既要面对人治传统多、政府自身利益扩张、政府驱动动力不足、体制机制缺陷等诸多问题引发的挑战，更要把它置于全面推进依法治国和促进国家治理现代化的顶层设计之中，从创新政府治理理念，厘清政府与市场的治理边界，依法全面履行政府职能，强化依法行政制度建设等方面推进政府治理现代化。

关键词：法治政府建设；政府治理创新；政府治理现代化

党的十八届四中全会决定对“深入推进依法行政，加快法治政府建设”做了全面详细的部署。这实际上也为当代中国的政府治理创新和政治发展提出了新的时代课题，即在当前全面贯彻落实“四个全面”的背景下，如何通过全面推进依法治国加快法治政府建设，切实推进国家治理体系和治理能力现代化。法治政府建设是政府治理创新的重要方面，也是全面推进依法治国的重要内容。本文立足当前我国法治政府建设面临的主要问题，从政府治理创新与法治政府建设互动的视角探究法治政府的实践路径，以期对加快我国法治政府建设和促进国家治理现代化有所裨益。

一、政府治理创新与法治政府建设

政府治理创新主要是指政府在国家治理活动中所遵循的治理理念、治理制度、治理方式和治理路径的优化和变革，其实质是政府在全面深化改革和全面推进依法治国的新的历史背景下如何通过改革创新，优化政府治理理念、方式和路径，提高政府治理能力和法治建设能力, 推进国家治理体系和治理能力现代化。改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国政府治理理念、政府治理模式和政府治理方式等都发生了深刻的变革，出现了从全能型政府向有限政府、从管制型政府向公共服务型政府、从人治政府向法治政府等三个方面的整体性转变与创新。法治政府、责任政府、有限政府、廉洁政府、高效政府、服务型政府、有为政府等新的政府治理理念，成为推动我国政府治理模式、治理方式、治理路径和治理制度联动、系统创新的主要动力。党的十八届四中全会对“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的强调[1]，更是将现代法治理念贯穿于政府治理的理念创新、制度创新、组织创新和行为模式创新等各个方面，以期通过加快法治政府建设，实现政府治理的科学化、民主化和法治化。

法治政府建设是当代中国政府治理改革与创新的重要内容，也是全面推进依法治国的必然选择。法治政府建设对我国政府治理创新的推动作用，集中表现在政府治理模式创新和治理方式创新两个方面。改革开放以来，伴随我国政府治理模式由管制型政府、经济建设型政府向公共服务型政府建设的历史性跃迁，我国政府的治理方式也发生了由人治向法治转变的最为深刻的变革，其主要表现是从按党的文件办事、依政策办事向依法行政、按《宪法》和法律规定办事的法治政府的转变。工具主义的法律观曾长期影响国人的认识，法律仅被当作是政治的“附属物”，而非社会政治、经济和文化关系的调解器。毛泽东就曾指出：“不能靠法律治多数人……我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不能靠民法、刑法来维持秩序。我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法。”[2]从1984年中央提出要“依法办事，依法行政”到2004年国务院确立我国法治政府建设的目标，再到党的十八大报告提出2020年要基本建成法治政府，经过近30年的努力，法治政府建设已成为当前我国政府改革的重要任务。中共十八届四中全会把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重要内容和关键环节，强调必须“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。由此，依法治国、依法行政、法治政府、依宪治国、依宪执政等新理念成为法治中国建设的新共识。

“法治政府内涵的发展与落实是‘法治’理念不断强化而催生的必然结果”[3]。对于法治政府的内涵，可从法治建设的目标、理念以及行为模式等方面予以界定。从现代法治精神和法治理念来说，法治政府就是依法行政的政府，法治政府的基本特征和内涵可归结为守法政府、人权政府、有限政府、民主政府、责任政府、廉洁政府、透明政府和服务型政府等。从法治政府的职责和行为方式来看，法治政府是由法律统治、依法施政的政府，国家宪法规定政府的职责且规定着政府的运作及其行为。因而有学者认为，组织法定、职权法定、程序法定、行为法定和责任法定等构成了法治政府的基本内涵[4]。当然，学界也有学者从国家治理的宏观视域将法治政府的内涵界定为“一种宏观的治国方略，一种理性的办事原则，一种民主的法制，一种文明的法律精神和一种理想的社会状态”[5]。总的来说，法治政府是具有法治精神的政府,是依法行政、治理和运行的政府，是相对于“人治政府”和“专制政府”而言的新的政府治理模式。法治政府建设的基本要求是各级政府在组织结构、职权划分、行政体制、行政决策、行政执法、行政监督等各个环节贯彻法治原则，依法行政，维护公民权利，促进社会公平正义，防止行政专横、滥用职权和权力寻租，建设法治政府，推进政府治理能力现代化。

二、当前我国法治政府建设的困境

当前，我国正处在快速的社会转型期，社会主义市场经济的快速发展，服务型政府建设的持续推进，政府治理的急剧变革等，期待着高水平的法治政府建设。“深入推进依法行政，加快法治政府建设”是当前我国全面深化改革和全面推进依法治国战略部署的重要举措，但是受文化、观念、体制、机制等诸多因素的影响和制约，当代中国的法治政府建设面临着许多亟待克服的挑战和困境。

第一，人治传统多，现代法治理念难以形成普遍共识。经过30多年的改革开放和普法教育，自由、民主、人权、法治、公平、正义等理念在全社会得以广泛传播，依法治国、依法执政、依法行政等基本法治原则也逐渐为世人所熟知。但目前中国仍是一个人治传统比较多、民主法治意识淡薄、“官本位”意识浓厚的国家。政府官员的精英意识、官本位文化、“权大于法”的特权思想与普通民众普遍存在的等级意识、清官意识、上访情结等交织在一起，情、法、理的关系错综复杂，难以厘清。相对于法律、法规，党治文化、党内红头文件对政府官员更具有影响力。在许多政府工作人员看来，法律仅仅是社会管理的工具，法治的主要对象应是社会公众,而非政府本身。因此，在具体的行政事务中，选择性执法,不作为甚至乱作为等现象时有发生。部分政府人员甚至将法治政府建设与全面深化改革、和谐社会建设对立起来，为了追求局部利益和眼前利益故意规避法律或者公然践踏、违背法律，从而影响广大人民群众对法律、法治的认同和坚守。

第二，政府自身利益扩张与政府职权法定原则存在着根本性的冲突。法律是政府存在的基础，也是政府权力的来源。法治政府建设所强调的职权法定原则主要表现在两个方面：一是政府机构依法设立，政府不得擅自设立机构、扩大人员规模；二是行政权力依法取得，无授权即无权力，这是法治政府的关键。当前，我国政府行政机构权力运行不规范的问题、部门超编超支问题、政府部门权力利益化等问题十分突出，这既有政府权力过大的原因，更是政府自身利益扩张的结果。一些拥有审批、收费、执法、处罚等权力的政府部门习惯于自设权限、固化利益。一些政府部门自身就是一个相对独立的经济主体，多重身份的存在为谋取部门利益创造了便利。随着政府拥有各类资源的增多，各级政府部门以权寻租、以权设租、谋取私利的机会也越来越多，这就不可避免地会造成权力滥用，导致政府功能的异化。滥用自由裁量权，行政权力部门化、私人化等现象在各级行政执法领域不同程度的存在，部分政府机构甚至借助政府决策以及政策的执行来为利益相关者服务。在这种情况下，若不通过科学立法、民主立法来规范行政权力，政府即使是依“法”行政，也不可能是法治政府。

第三，政府驱动型动力机制所引发的动力不足，严重阻滞着法治政府建设。法治政府建设在动力机制上有自然演进型、 议会驱动型、政府驱动型和政府社会互动型四种类型。我国法治政府建设的动力机制属于典型的政府驱动型，政府既是法治政府建设的主体，也是最为主要的推动力量。这一模式的固有缺陷是仅将法治政府建设看作是政府系统自身的目标和工作任务，而非中国共产党、中国人大等国家机构共同的工作目标。治理主体的多元化和政府权力的有限化，是国家治理现代化的重要特征。以法治政府建设推进法治中国、法治社会一体化建设，除了政府依法行政之外，还有赖于包括党的领导、立法监督、司法监督、公民监督等多元主体功能的有效发挥，它应该建立的是党的领导、立法主导、政府内驱、多力协动的联动合力工作机制。但是，传统的政府驱动模式将行政权自身作为法治政府建设的核心，忽视执政党、人大、政协和各人民团体在建设法治政府中的作用，这不仅加剧了司法监督、民主监督在法治政府建设中被边缘化的程度，也影响了执政党领导法治政府建设作用的发挥。

第四，法治政府建设所面临的体制机制缺陷短期内难于消除。这主要表现在四个方面:一是行政主导的立法体制导致政府选择性立法，这不仅给法律制定、法律适用带来困难，而且引发行政机关借“法”扩权、以“法”争利，使得部分己颁布的法律被不同程度地异化或虚置，有的甚至沦为一纸空文。二是行政执法领域存在的行政权力部门化、私人化和滥用自由裁量权等问题，导致行政权力运行不规范问题突出，使得依法治理难度较大，以言代法，以权代法问题突出。同时，行政执法中各部门之间因职能交叉缠绕、信息割裂等因素“互设壁垒”所导致的“互耗”、“外耗”难于根除。三是行政程序制度不健全，行政监督和问责机制不完善，导致行政权力运行不透明，监督渠道不畅通。实践中存在的重实体、轻程序，有程序、不遵守，随意决策的问题；听证会“走过场”，“可行性论证”变成“可批性论证”的问题，等等，不仅严重影响政府科学、民主的决策，而且严重损害法律的尊严和权威。四是法治政府建设综合考评体系存在的理论与现实的背离，使得各级地方政府在法治政府建设的考评上，“要么是考核目标导向、功能定位、路径方式、评价内容不清晰，指标体系庞杂，要么是目标评价多是信访率、破案率、安全事故率、‘一票否决制’等功能技术性目标。”[7]这既违反了科学精神和法治精神，也使得我国法治政府建设大多流于形式，法治政府建设所需要的具体政策和措施往往难以落实。

三、政府治理创新与加快法治政府建设的路径选择

法治是一种价值追求，也是一种治理方式。建设法治政府，坚持依法行政，运用法治思维和法治方式推进国家治理体系与治理能力现代化，不仅是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的关键环节，而且是社会和谐稳定的基本保障。对此，我们不仅需要从我国政府治理理念、治理模式和治理方式的革命性变革中探寻法治政府建设的理论逻辑，更要把它置于我国全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计之中，从国家治理现代化的视域探寻推进法治政府建设的实践路径。

(一)树立依法行政的现代治理理念

法治政府的本质要求就是依法行政，就是要让一切行政权力在法律的规范和制约下运行，通过法律对政府行为、政府职责和政府服务予以规范，为法治中国和法治社会建设提供必要的制度保障。加快法治政府建设，全面推进依法治国，首先需要运用现代法治思维创新政府治理理念，树立依法行政的现代政府治理理念。一是树立现代政府理念。新世纪以来，在风靡全球的政府改革和“重塑政府”运动的影响下，以人为本的公共服务型政府、法治政府、有限政府、高效政府、廉洁政府、责任政府、有为政府等新的政府治理理念逐渐取代我国传统的全能型政府、管制型政府和建设型政府等理念，成为我国政府治理创新和行政体制改革的主导观念[4]。职权法定、公开透明、注重服务、讲求诚信、权责一致等现代法治政府理念也逐渐成为我国法治政府建设的基本要求。二是确立民本价值理念。政府的权力来源于人民，政府及其工作人员仅是人民的受托人。法治政府在本质上是依法行使政府权力以保护、管理和服务于人民的政府。“建设法治政府，其核心就是各级行政机关按照体现最广大人民群众意志的法律、法规、规章，管理国家和社会事务、经济和文化事业。”[8]三是确立政府“法治人”理念。法治政府是由国家宪法或相关法律规定其职责的政府，是建立在法治精神基础上的现代政府。建设法治政府，必须以政府“法治人”理念纠正政府“经济人”理念，强化政府公共服务职能和依法行政的意识，在尊重市场在资源配置中的决定性作用的基础上，更好地发挥政府运用法律、法规在加强市场监管和促进经济发展中的重要作用。四是确立职权法定和监督用权理念。职权法定原则强调行政权力来源于法律，任何政府公务人员都必须在《宪法》和法律的规定范围行使职权，不得有凌驾于《宪法》和法律之上的特权，不得“以权压法”、“以权代法”，更不能“以权乱法”和“以权废法”。同时要将自己的行政行为置于党内监督、人大监督、法律监督、行政监督和人民监督之下，养成按法律办事、按制度办事、按规矩办事的理念和习惯。

(二)厘清政府、市场、社会的治理边界

厘清政府与市场、政府与社会的关系是我国法治政府建设中最为主要的内容。通过法律法规“管好并用好政府‘有形之手’，放活市场‘无形之手’，完善社会的‘自治之手’，做到还权于民，还权于市场，分权于社会，建构各类治理主体都积极参与网络治理模式”[9]，是解决我国政府职能缺位、错位与越位并存难题，建设法治政府的有效路径。对此，首先需要根据党十八届三中全会全面推进依法治国的有关部署，按照关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求[1]，正确理解政府、市场和社会在国家治理体系中的定位，并以法律的形式界定政府、市场、社会三者的治理边界，努力提高政府依法行政的能力。主要来说，一是要大力推行政府权力清单制度，坚决清理政府不合理的经济职能，大幅度减少行政审批和政府对资源的直接配置权，坚决消除政府权力设租、寻租空间。二是政府要“依法行政”，即利用法律机制明确界定政府权力介入市场的范围、程度、方式、途径、手段和程序，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，保证政府权力及时、有效而公正的实施。三是全面梳理政府的管理职能和公共服务职能，坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项移交给市场和社会，排除政府对市场的过度干扰，同时做好服务工作和保障工作。四是按照简政放权的要求，加快政府治理改革与创新,合理匹配事权与执法权，充分调动地方政府参与法治政府建设的积极性。同时，通过开展普法宣传教育把各社会主体共同参与法治政府建设的积极性、主动性调动起来，形成政府、企业、社会组织和公民个人共建共享法治社会的氛围。

(三)建构依法行政的现代政府治理方式

政府是依法治国最为重要的执行主体，政府能否自觉依法行政、严格依法办事，直接影响到我国法治政府建设战略部署的有效实施。建设法治政府就是要确立法治理念，坚持依法治理，运用法治思维和法治方式推进政府职能转变，提高政府依法行政的能力。当前，转变政府职能的关键就是要深入推进依法行政，创新政府治理方式，合理调适政府、市场和社会的关系，深化行政审批制度改革，建构依法行政的现代政府治理方式，提高政府公共服务水平和依法行政的能力。建设法治政府是政府的一场自我革命，对此，各级政府既要遵循权责一致和“有所为有所不为”的思路和原则，厘清政府职能范围，转变政府职能，合理划分部门职责，理顺政府各部门之间的职能关系；更要遵循职权法定原则，深化行政体制改革，创新行政管理方式，理顺政府与市场、政府与社会的关系，着力解决政府治理方式中“重宏观、轻微观”、“重审批、轻监管”、“重管理、轻服务”的问题。当然，各级政府要以勇于担当的精神，自觉依法全面履行政府职能，还必须在法治政府建设过程中，进一步优化组织机构设置，在制度和体制两个层面处理好职责与权力的“放”和“收”的关系，把不该管的事坚决交出去，把该管的事切实管住、管好，切实解决政府管理过程中的“越位”、“错位”和“缺位”等问题，切实保证行政权力的运用符合法治精神，更好地发挥政府在推进法治政府、法治社会和发展政府一体化建设中的重要作用。

(四)建构完备的依法行政的治理体系

建设法治政府，推进政府治理现代化，制度建设是关键，其核心是要立足于立法、执法和行政权力监督三个层面，建构完备的依法行政的制度体系和治理体系。一是立法上要通过科学立法、民主立法，规范行政权力，创新政府治理模式。要按照全面深化改革和全面依法治国的要求，针对我国普遍存在的政府权力部门化、部门权力利益化等问题，坚持“立”、“改”、“废”并重原则，适时推出信息自由法、行政程序法、行政强制法等注重规范行政权力运行的法律，通过立新法、建新规，填补制度空白，消除制度盲点。同时健全专家咨询论证制度、社会公众参与制度等，拓展公众参与渠道，及时修订或废止不合时宜、影响法治政府建设、有损公正和法律权威的法律制度。二是执法上，必须采取切实措施，严格控制政府部门的自由裁量权，严格按照法律规定，建立职权法授、程序法定、行为法限、责任法究制度，规范各级政府机关及其工作人员的行政行为和行政执法工作，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。同时，要以“公开为常态、不公开为例外”的原则全面推进政务公开，在行政许可、行政审批、行政处罚、行政服务、行政收费等各方面全面实施行政服务事项法定化、程序化、规范化，确保政府公共服务公正、公开、透明[9]。三是要充分发挥我国多途径、多渠道的行政监督体系的整体效力，建构科学有效的权力运行监督机制和问责制度。监督机制和问责制度既是法治政府建设最具挑战的环节，也是预防、纠正、惩戒行政不当、违法以及滥用权力等行为的最具震慑力的举措。对于加强政府内部权力制约、强化行政权力监督来说，既要强化对权力集中部门和岗位的授权、设权和行权的内部流程的控制，防止公权力的滥用；又要“完善政府内部层级监督、专门监督和纠错问责机制，改进上级机关对下级机关的监督机制，建立常态化的监督制度”[10]。党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督等外部监督，是强化行政权力问责制度和监督制度建设的重要方面。要通过完善审计制度，全面推进政务公开，制定公开透明的社会参与机制等举措，充分发挥各种监督机制对权力实施监督与约束，让权力在阳光下行使，让科学有效的权力运行制约机制和监督体系成为法治政府建设的重要保障。

参考文献

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(责任编辑：任红梅)

Government Governance Innovation and the Routing Selection

of Accelerating the Construction of Government Ruled by Law

HUANGBin1, 2

(1.Political Research Institute in Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100282, China；

2.School of Public Adminisitration Xi’an University of Finance and Economics,Xi’an 710061,China)

Abstract:As a pursuit goal of a revolutionary reform of our government governance idea, governance pattern and management practice,constructing a government by law is not only an important measure to comprehensively promote the rule of law and the modernization of national governance, and it is also the key to the integrated construction of the country under the rule of law and the government under the rule of law, the society under the rule of law. Speeding up the construction of the government by law as will not only face challenges such as the traditional rule of man, government its own interests expansion, government driven power shortage, system defect, but also put it to the top design in comprehensively promote the rule of law and promote the modernization of state governance, we should from the innovation of government governance, clarify the governance boundary of government and market, full implementation of government functions according to law and strengthen the administration construction by law system to promote the modernization of government management.

Keywords:construction of government ruled by law; government governance innovation; government governance modernization

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1672-2817(2016)01-0103-05

作者简介：黄斌(1973-)，男，陕西汉阴人，西安财经学院公共管理学院副院长，教授,硕士生导师，中国社会科学院政治学所博士后，研究方向为政治学理论和地方政府治理。

收稿日期：2015-06-13