异地高考的“负外部性”及治理路径探析——以北京市异地高考改革困局为例

郭中凯

·高等教育·

异地高考的“负外部性”及治理路径探析
——以北京市异地高考改革困局为例

郭中凯7

任何一项制度变迁都不可能完美无缺，异地高考作为不同群体福利有增有减的“非帕累托式”诱致性制度变迁不可避免地带来了一系列教育、经济和社会问题，也就是产生了经济学话语体系中的“负外部性”。通过对北京市异地高考改革的研究和分析发现，随迁子女在北京市参加高考会给当地政府及居民增加显著的外在成本，如防范“高考移民”风险成本、教育财政支出成本、当地考生接受高等教育的机会成本等，导致北京市异地高考政策的制定和执行在各利益相关主体旷日持久的讨价还价和冲突中陷入僵局。为最大限度弱化和减少异地高考引发的负外部性，北京市政府可以通过设置合适的准入标准来完成事前控制，中央政府需要按比例增加录取名额和专项转移支付实现事后补偿；此外，还应积极发挥市场机制在公共资源配置中的作用，拓宽准公共品的供给渠道和途径。

异地高考；负外部性；治理路径

一、改革困局：北京市异地高考改革背景和现状

出于以人为本和资源均衡配置的政策理念考量及外部社会力量的积极推动，2012年8月教育部联合公安部等四部委共同出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，要求各省（自治区、直辖市）政府因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策。这是中央政府首次对“初级行动团体”关于“异地高考”的呼声以“原则上肯定”的形式的积极回应。但囿于具体资源动员和多元配套政策自主设计能力的不足[1]，顶层设计中未对异地高考方案的具体化和操作化做出明确说明，各省（自治区、直辖市）出台的异地高考政策呈现出较大的区域差异性。2013年山东、安徽、浙江等12省率先对符合条件的随迁子女敞开异地高考大门；2014年先后又有吉林、辽宁、重庆等16省（直辖市）公布了异地高考改革方案和具体实施细则；2016年广东省遵循“三步走”战略中最后一步计划，降低异地高考准入门槛，实现异地无差异录取，共使9569名外来考生从中受益。与完成异地高考精细化设计，积极推动具体制度安排纵深发展的兄弟省份形成鲜明对比，北京市异地高考制度改革在利益相关者的矛盾与冲突中举步维艰，受城市自我保护意识的影响而停滞不前，在对现存制度产生的“路径依赖”制约下陷入改革困局，正式改革方案的出台遥遥无期，既有过渡方案条件苛刻又令人望而却步：一是在京异地高考需要满足5项基本条件，且各子项设置的准入门槛较高；二是高考录取制度的区别对待，只允许随迁子女报考职业类技术院校。在此背景下，有学者给北京市异地高考改革方案打 0分，非京籍群体更是对过渡方案表示不满。

二、“负外部性”：解读“异地高考”政策困境的核心概念

“外部性理论”作为现代经济学理论的重要组成部分，对因交往范围的扩大和相互联系的增强而产生的正面或负面影响具有普遍的解释力和说服力。经济学家曼昆（Mankiw）对“负外部性”的定义有一个较为精致的界说：所谓“负外部性”是指一个人的行为对旁观者福利的无补偿的不利影响；[2]换句话说，当一个人做出某种行为选择的成本不完全是由他自己承担，而是将一部分成本转移给其他人且不进行补偿时，“负外部性”就会产生。例如，晚间的广场舞爱好者并不承担噪音的全部成本，附近小区的居民受到噪音干扰且得不到任何形式的补偿，此时跳舞者便对附近居民产生“负外部性”。随着私人空间的压缩与公共空间的扩展，分散的原子式个体逐渐被网络化和结构化，人们因权利行使范围的相互交叉和作用空间的部分重叠而产生的“负外部性”日益增多。就“异地高考”改革而言，其产生的“负外部性”是指非本地户籍考生因在流入地参加高考而带给当地考生、居民及政府一系列的额外成本，具体表现为：提高了流入地政府防范“高考移民”的风险成本以及教育财政支出；增加了当地考生获取高等教育资源尤其是优质高等教育资源的机会成本；增加了当地居民享受优质公共服务的相对成本。正是由于异地高考政策的实施会带来一系列的负面影响，才导致异地高考政策在利益相关主体的博弈中陷入僵局，实质性内容被利益冲突各方所消解，沦为不解决实际问题的象征性文字符号。本文以经济学中的外部性理论为分析框架，对异地高考政策实施过程中的“负外部性”问题进行深入剖析，并积极探索问题解决的措施和途径，以期为异地高考政策有效推进提供可资借鉴的经验。

三、问题分析：北京市异地高考改革的“负外部性”

“异地高考”作为跨部委、跨部门、跨区域、多层次的综合性政策议题，涉及的利益主体的多元性、执行过程的动态性、执行结果的不确定性在公共政策中首屈一指[1]，简单将北京市异地高考改革陷入制度困局的原因归结为政府的“不作为”有失偏颇，外部成本的掣肘也是导致异地高考制度变迁效力递减的重要因素之一。下面将对异地高考政策实施带来的“负外部性”作具体分析。

（一）提高了地方教育部门防范“高考移民”的风险成本

“高考移民”是指在临近高考前从录取率低、录取分数高的地区迁移到录取率高、录取分数低的地区，利用省际间教育发展不平衡与高考录取率的差异攫取高等教育机会的社会现象。[3]对于这种损害考试公正、破坏教育生态系统的机会主义行为，北京市政府是严厉制止与杜绝的。在报名条件为“学籍+户籍”的现存高考制度环境中，北京市教育部门依据户籍这一信号筛选机制，付出较低成本既可实现移民考生与本地考生的“分离均衡”，而异地高考改革旨在剥离户籍制度附加的高考报名功能，实现高考录取由户籍向学籍转变。这将给如何科学有效地鉴别“异地考生”与“移民考生”带来技术上和操作上的难题。尽管二者迁徙动机和原因存在区别和差异，但其行为选择和目标定位却表现出趋同性和相似性——在非户籍所在地参加高考，这无疑会提高处在信息不对称环境下的地方政府防范“高考移民”的风险成本，即控制风险的成本和风险损失的实际成本：前者包括办理和审核“稳定住所”“稳定职业”“社保证明”和“居住证明”等材料的制度运行成本和机会成本，后者是指失范行为发生后的治理成本及对当地考生正当权益的损害。根据《中国青年报》做的一项社会调查，73.5%的受访京籍家长担心开放异地高考会诱发大规模的高考移民。[4]较高的制度风险成本是北京市异地高考改革方案久久难以出台的重要原因。出于社会公平考虑的异地高考改革，稍有不慎，就会给移民考生利用政策漏洞搭乘“政策便车”埋下隐忧，导致更严重的教育不公。

（二）增加了流入地政府的公共教育财政支出成本

综观30省（区、市）公布的异地高考改革方案，高中学籍及三年连续学习经历是异地高考学生准入的基本条件。[5]流入地政府在赋予外来户籍学生高考权利的同时，还应保障他们在当地享有平等接受中等教育的权益。然而，目前流入地以户籍人口为基数的教育资源供给显然无法完全满足随迁子女“异地教育”需求。为解决流动儿童的教育问题，实现教育资源供求平衡，北京市政府及教委面临以下两种选择：其一，继续挖掘既有学校教育资源的潜力，在不影响教育质量的前提下实现“规模经济”，增加学校可接纳流动儿童的相对数量；其二，规划和新建学校，以增添学位的方式扩大教育资源供给总量，提高学校可容纳随迁子女的绝对数量。由于异地高考制度配套的经费责任分担机制的滞后性和“两为主”政策实施的惯性，流动儿童教育经费筹措和分配的财政压力主要由地方政府承担，因此，无论选择哪一种方式，都会增加北京市政府公共教育财政支出成本。第一种选择会增加政府财政预算内生均教育经费和公用经费的支出。据统计，截止2015年秋季开学，北京市义务教育随迁子女约74万人，相比2010年增长率高达80%，之后几年仍将呈现持续增长趋势，市财政每年为此多投入数百亿元。[6]第二种则会导致北京市政府大规模的教育基础建设费用的投入。北京市教委相关官员表示，目前有约 76%的随迁子女就读于公立学校，如果全部满足他们异地接受中等教育的诉求，北京市至少需要兴建200多所高中学校[6]，还需要配备相应的师资力量和设施设备，然而教育资源的准备和建设需要一个工作周期，这项浩大的工程在短时期内不可能实现。

（三）提高了当地考生接受高等教育的机会成本

计划经济体制下“赶超战略”的实施和地方政府财政实力的悬殊，导致地区间高校分布失衡，而带有“省部共建”性质的部属高校在中央财政拨款总体恒定的情况下为了套取更多的地方财政配套性支持[7]，也倾向于扩大所在地招生比例。这进一步加剧了优质高等教育资源区域分布非均衡化，使高等教育资源呈现出“东强西弱，阶梯分布”的发展态势。以“重点”大学为例：北京市共有“211工程”大学23所，“985工程”大学4所，分别占全国“211工程”和“985工程”大学总量的10%和22%；北京考生考上北大的几率是广东的 37.5倍，是安徽的41倍，是全国平均的53倍。[8]北京市不仅本科院校多，而且重点高校所占比例大，在丰富的高等教育资源及较高的招生比例双重因素作用下，北京市当地考生付出与其他地区考生相同的时间与精力可以考入质量更好的学校，或者说考入相同层次水平的学校需要付出较少的努力，即高考的“机会成本”与其他地区考生相比较低。假如“异地高考”政策全面放开，外来考生势必会挤占本地考生录取名额，加剧北京市高考竞争压力。2015年北京市参加高考的考生共有61436人，一本录取率达25.38%，本科录取率高达71.8%，义务教育阶段随迁子女约有74万人[9]，假设每年级所占学生均衡分布，那么将会有约 8万流动儿童在京参加高考和录取，如果省内招生计划保持不变，那么一本录取率降低为10%，本科录取率降至31%。这种情况下，北京市当地考生为确保自己被高校录取的几率不受异地高考政策的影响，不得不放弃一些休息和娱乐时间用于提高学业成绩，其考入普通院校和重点院校的“机会成本”则显著提高。

（四）增加了本地居民获取“准公共品”的比较成本

经济学理论中的准公共品是指由公共部门提供用来满足社会公共需要，具有有限非竞争性或有限非排他性的商品或服务[10]。随着市场经济的发展和政府职能理念的转变，城市准公共品的内容和规模呈现增长的趋势，城市中比较普遍和常见的“准公共品”形式有公路、医疗、供水和供电等基础设施和公共设施。虽然异地高考改革带来的压力主要是在教育领域，但其引发的连锁反应对流入地“准公共品”的生产和使用同样产生了显著影响。2015年北京市常住人口已达2170.5万人，迫近城市适度人口容量2300万人的“红线”[11]，假如异地高考政策付诸实施，将会有更多的农村留守儿童向随迁子女转化，人口流动模式也将由“候鸟式迁徙”向“举家式迁徙”演化，北京市未来人口调控任务将会更加艰巨，一旦超出城市适度人口容量，将会对当地“准公共品”的供给和消费造成严重冲击。首当其冲就是日益匮乏的淡水资源：2014年北京市的水资源生成量是21亿立方米，全市水资源耗费量是37.5亿立方米，即使每年通过“南水北调”向北京输送10亿立方米的水，仍不能改变北京市整体缺水的局面。[11]目前北京市人均水资源占有量只有 300立方米，仅是全国人均水资源占有量的1/8，远远低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。外来人口无限制的涌入将进一步加剧北京市用水的紧张局面。其次，北京市优质的医疗和卫生资源将会在过度分配中被稀释和冲淡。据《瞭望》新闻周刊报道，每天约有70万外地人来京看病，北京的三级医院就医患者中，三分之一为外地来京人员[11]，本地居民面临着“挂号难”和“看病难”的无奈和危机。此外，人口规模的急剧膨胀还会引发“环境污染”。而“交通拥挤”“住房紧张”等一系列社会问题，既考验着当地政府的公共治理能力，也降低了当地人可享用“准公共品”的数量和质量。而当地居民从单位“准公共品”获得效用的减少，也就意味着他们为获取等量效用的“准公共品”而付出的成本提高。

四、建议和对策：异地高考改革的“负外部性”治理路径探析

异地高考改革涉及考试权利和教育资源的重新配置，有着复杂的生成缘由和发展逻辑，仅仅运用“教育公平”话语来期盼实现异地高考问题的满意性解决实则困难[12]，只有超越异地高考命题本身和应然价值层面，引向制度变迁背后隐藏的外部成本和实然价值方面，才能为异地高考制度创新的精细化设计和现实可操作性开辟新的可行思路。异地高考公共政策潜在的“负外部性”既有其特殊性，又有外部性理论的共性，政府可以在具体问题具体分析的同时，借鉴经济学理论中减少和内化“负外部性”的普遍性经验和方法。

（一）设置合理的准入标准，使进城务工人员及其子女将部分外部成本“内化”

英国福利经济学家庇古（Pigou）提出以征收“纠正税”的方式解决经济活动中出现的负外部性，即当一个企业对其他企业施加外部成本时，政府通过征收等于企业引起的外部成本的税收，迫使企业实现负外部性的内化。[13]96由于异地高考改革带来的外部成本的复杂性及多样性，很难通过直接税收的形式实现随迁子女私人成本与社会成本的一致，但北京市政府可以借鉴“纠正税”的基本原理与合理内核，通过设置合理的“准入标准”来引导外来人员承担起自身行为选择给他人带来的额外成本。

首先，对学籍属地和异地就学年限作出明确规定，从而降低市教委防范“高考移民”的风险成本。目前社会各界对“学籍在京”的报考条件均无异议。全国统一中小学生学籍信息管理系统的建立为学籍的登记、管理和核查扫清了技术障碍。过往出现的“一人多籍”“学籍造假”等不规范现象将得到彻底的根治和杜绝。现阶段争论的焦点主要围绕在异地就学年限的规定上：民间出台的“随迁子女输入地高考方案”认为拥有 4年以上学籍即可在京参加高考，而北京市公布的“异地高考过渡方案”规定报考高职类院校的最低就读年限为 6年，既得利益分布和个人目标函数的不同是二者产生分歧的主要原因。考虑到北京市的资源承载力和最佳人口容量，笔者认为异地就学年限设定为 6年为宜，但应向外来考生开放本科院校。这样既可以实现符合条件的随迁子女的考试和录取权益诉求，还可以保障学制的连贯性和完整性，也有别于在高考前夕迁到北京进行考试的移民考生。其次，要求随迁子女及父母有居住证和稳定居住场所，一来便于政府建立以常住人口登记制度为依托的准公共品供给模式，二来利于降低因外来考生随意流动给学校教学秩序带来的不利影响。最后，随迁子女父母还应拥有稳定工作且缴纳社会保险达到一定年限，给予那些为北京市经济社会发展做贡献的外来人员的子女以在京参加高考的权利，“以贡献换机会”的利益平衡机制在适度维护京籍考生既得利益的同时，激励进城务工人员承担部分医疗等准公共品供给成本责任。因此，就教育经济学的观点来看，异地高考准入标准的设置具有合理性和必要性，有条件地开放异地高考并非是对社会弱势群体的歧视，而是外来务工人员对因自身行为选择给流入地其他利益相关主体带来额外成本的分担和补偿。

（二）中央政府采取多种措施和途径对相关主体进行“补贴”，减少他们承担的外部成本

根据新制度经济学理论，除了采取向施加外部成本的企业征收纠正税将负外部性内化的方式之外，政府还可以通过向分担外部成本的其它企业进行经济补贴以弱化和降低“负外部性”影响。[13]72同理，中央政府在督促北京市尽快出台正式的异地高考改革方案的同时，还要运用行政和经济等多种手段对流入地考生、地方政府等利益相关者进行补偿，减少因异地高考公共政策的制定和实施带给他们的外部成本，从而化解北京市异地高考改革的冲突和阻力，促进不同主体间新的“纳什均衡点”的形成。首先，教育部应根据各省（市、自治区）实际高考报名人数重新调整招生计划，预留异地高考招生专项指标，提前把异地考生在原户籍地的指标预拨出来，将原本属于流出地的招生名额拿出适当部分配给流入地[14]，努力使各省在异地高考政策实施前后的高考录取率维持不变，从而在保障随迁子女权利的同时兼顾当地考生群体利益，或虽不能兼顾，但尽量减少这些利益群体的相对损失。其次，中央政府以财政专项转移支付的形式对公共财政教育支出进行援助和补偿，缓解和减轻北京市政府的财政压力。进城务工人员作为人力资本载体为当地经济的发展和居民生活水平的提高做出了贡献，作为受益方的北京市政府理应与中央政府共同承担满足其随迁子女教育需求的义务。二者经费投入责任的具体比例划分可以参照义务教育经费成本分担机制：中央财政承担流动儿童教育经费的 40%左右，省级财政负担 40%左右，市、县级财政负担剩下的20%左右。考虑到地区间的不平衡，其他地区的分担比例应视地方经济发展水平和当地政府财政实力而定。

（三）流入地政府提供“借考”服务，减少京籍考生接受高等教育的机会成本

科斯定理认为，外部性问题可以通过重新分配产权得到解决。如果一个单位的生产活动对另外一个单位产生有利或不利影响的话，可以通过订立契约的方式将两个单位合并成一个单位从而使外部问题内部化。[13]174由于作为地方行政区划中最高一级行政组织的省与市场经济基本构成单位的企业在组织结构和职能行使上有本质的区别，不可能通过简单合并省级行政单位的方式化解异地高考产生的“负外部性”难题，但可以通过不同省份之间的合作将高考报名和考试一体化即“异地借考”的方式最大限度的减少外部成本，也就是说在两地试卷相同的前提下，考生可在学习所在地参加考试，并由户籍所在地省级招办负责评卷及录取。这样既避免随迁子女因回迁户籍所在地高考而产生的货币成本和心理成本，也防止了京籍考生接受高等教育机会成本的增加。2016年全国共有26个省（市、自治区）选择统一命题，这有助于克服不同省份间高考分数转化的技术性难题，增强了“异地借考”方案的可操作性和可行性。此外，我国早已指定统一的国家课程标准，在教育教学目标的要求是相同的，各省应该采取一致的评价标准。因此，北京应尽快加入“全国卷”的使用之列，为“异地借考”制度的实施完善相应的技术配套工作。

（四）发挥市场机制在公共资源配置中的作用，减少当地居民获取准公共品的比较成本

具有完全的非竞争性和非排他性的萨缪尔森“灯塔”式纯公共品在现实经济生活中是极其少见的，大部分公共品都属于兼有公共产品和私人产品两种经济属性的准公共品。[15]32准公共品的属性决定其提供方式并不存在简单化和一成不变的最优模式，而是具有不同的可选择模式。我国在准公共品的生产制度安排中，政府长期占据垄断地位，公共资源配置和利用效率过低，无法满足或无法完全满足城市人口对公共品或公共服务的需求，导致社会公共福利水平的降低。为减少当地居民因异地高考改革而增加的获取准公共品的比较成本，北京市政府除加大财政投入力度外，还应改变产权单一的市场结构，实现公共服务系统中公域产权和私域产权的有机结合，使私人部门和市场机制在融合产品有效配置中充分发挥作用。[15]118以教育这一准公共产品为例，应打破公立学校对教育的垄断，实现办学主体多元化和办学模式的多样化，有效挖掘民间闲散资金和闲置资产，使之进入教育活动领域，并鼓励民间资本从低效领域转移至教育领域，从而有效地增加教育供给，满足随迁子女的教育需求。比如将符合办学标准的随迁子女学校纳入民办教育管理体系，并享有民办学校的一系列优惠待遇和政策支持。对于那些不能完全符合办学标准但在事实上又能够减轻政府负担的随迁子女学校加大扶持力度，帮助其完善基础设施，提高师资力量，帮助其达到民办学校的标准。一个多元化的社会，理当是多种生态模式共存的，在政府能力所不及之处，民间力量往往能起到非常关键的作用。相对于同等经济发展水平下的单一投资体制，多元化的投资机制和成本分担体制更能拓宽公共资源筹集渠道，扩大准公共品的供给数量，从而避免当地居民和外来人员因争夺稀缺公共资源而引发的相互“负外部性”。

五、结语

事实上，“一直行走在路上”的中国教育公平之路的确不可能一蹴而就。随迁子女异地教育诉求的合法性并不等于诉求的可行性，如果异地高考彻底放开，就会因外来人口的无节制涌入而带来巨大的外部成本，不仅会抵消城市扩容增质空间的释放效应，还会导致城市公共服务的全面崩溃。[12]因此，真正理性的异地高考改革是在扩充教育资源增量的同时设置合理的准入门槛，既改变外来人员单纯追求自身利益最大化的激励，又对流入地的利益相关主体承担的外部成本进行补偿，从而使双方在妥协中消除分歧，实现二者共赢的“正和博弈”。

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"Negative Externality"of the Migrant Students to Sit College Entrance Exam in Citiesandthe solution——Take the Reform Dilemma of Beijing for an Example

GUO Zhongkai

As the “non-Pareto type”reform, the policy of allowing migrant students to sit College Entrance Examination in cities can’t benefit everyone, it causes social problemswhich arecalled “negative externality” in economics. Through researching and analyzing the college entrance examination reform in Beijing city, the author finds out that the trailing children in Beijing to attend the university entrance exam will add significantly external costs to the local government and residents,such as the beforehand control of the National College Entrance Exam migrant, the increase of governmental educational expenditure, the opportunity cost of the local students, the leading policy falls into a deadlock because of the longtime conflict and unsatisfactory results. In order to eliminate and reduce negative externality caused by the policy,the governmentcan settaxes and all kinds of compensationmeasures to complete beforehandcontrol.The central government also needs to scale up places and special transfer payments to achieve indemnity.Besides, the government should make the market mechanism take part in the allocation of public resources in order to broaden the channels and ways of products supply.

entrance examination; negative externalities; governance path

G521

A

2095-6762(2016)06-0037-06

（责任编辑 于小艳）

2016-06-29

郭中凯，华东师范大学教育学部硕士研究生（上海，200333）