国外发展农村基础教育的举措、问题与启示

樊卓思



国外发展农村基础教育的举措、问题与启示

樊卓思

摘要：国外很多国家采取了设立专项基金、提高教师待遇、整合小规模学校等措施，大力发展农村基础教育，取得了很好的效果。然而，一些措施脱离了农村的实际，又导致了一些学校发展困难、教育定位出现偏差、学生上学路途远等问题。新时期我国发展农村基础教育，应借鉴和吸取国外的经验教训，不断加大对农村基础教育的投入、合理布局学校网络、加强师资队伍建设、科学设置教学课程等。

关键词：农村；基础教育；国际经验；启示

基础教育是指学前教育、小学教育和普通中学(初中、高中)教育。在国外，很多国家一直都比较重视发展农村基础教育，他们进行了各种改革，采取了很多措施，取得了很好的效果，但也出现了不少的问题。研究国外发展农村基础教育的举措及其存在的问题，有利于我国“取利弃害”，更好地借鉴其经验，对发展和提升我国农村基础教育具有重大的现实意义。

一、国外发展农村基础教育的举措

世界各国经济发展水平不同，但大多数国家都很重视发展农村基础教育。其措施主要有以下几个方面：

(一)保障农村基础教育投入

美国是分权制国家，基础教育主要由联邦政府和州政府投入。为促进教育机会均等，1965年美国就颁布了《初等和中等教育法》(the Elementary and Secondary Education Act, ESEA)，提出重点帮助少数民族子女、黑人接受教育。2000年克林顿政府实施的“农村教育成就项目”(Rural Education Achievement Program, REAP)，其目的就是通过专项拨款使农村学区获得联邦资源，从而有效地支持农村基础教育发展。2001年美国总统布什又提出了《不让一个孩子掉队》(No Child Left Behind, NCLB)法案，全美所有校区都有机会获得用于聘请、培训校长及教职员工的二号基金，有 4.7万多所学校获得为低收入家庭孩子提供额外学习辅导的一号基金。[1]美国一些专家认为，这部法案是在财政赤字的基础上补救基础教育。[2]

日本为了促进农村教育发展，1954年就制定了《偏僻地区教育振兴法》，规定中央财政要对偏僻地区学校的建设、教材和教具的完善、教育设施的配置所需的经费给予补助。

韩国为了发展岛屿和偏僻地区的教育，1967 年出台了《岛屿、偏僻地区教育振兴法》，规定优先解决这些地区学校建设的用地问题，加强学校基础设施尤其是网络的建设，免费提供教科书和学习指导资料等。从1971年起，这些地区的初等教育全部由国家财政投入。1992 年，农村地区的初中优先实现了免费义务教育。[3]

印度是一个农村人口大国，1987年-1988年政府就开始实施“黑板行动”(Opearation Blackboard)计划。为农村学校提供包括黑板、乐器、图书、地图、玩具及劳动实习工具等在内的最基本的教学材料；为每所农村小学提供两间以上教室；为只有1名教师的小学加派 1 位教师。1995 年印度政府又提出了初等教育营养资助计划，为全国尤其是农村地区及落后地区的小学生提供免费午餐。

有的经济发展较落后的国家，利用国外援助资金建立项目支持农村基础教育发展。如尼泊尔，20世纪 80 年代以来，来自国际组织及其他机构的教育援助资金不断增加，仅1981年到1985 年，来自国外的教育援助资金就相当于同期国家公共教育投入总预算的19.7%，之后这一比例继续提高。20 世纪 90 年代以后，尼泊尔把来自国外的教育援助资金主要用于发展基础教育特别是农村基础教育。[4]

(二)提高农村学区教师待遇

2010 年美国教育部颁布的《师资队伍建设——改革的蓝图怎样提升教育者》(Built for Teachers——How the Blueprint for Reform Empowers Educators)指出，增加对农村基础教育的拨款，可用于农村中小学引进和挽留优秀的教师。[5]美国政府主要是通过设立各种基金项目对农村学区教师进行奖励。如偿还贷款项目，为在农村贫困或偏远地区、低教学成就学区等任职的教师提供贷款1.9 万美元；签约基金项目对在高贫困地区或人数较少的学区任教的教师给予资助4 000 美元。

日本和韩国为鼓励教师到农村中小学任教，除了对城乡公立学校实行教师定期轮换制度外，还积极改善农村教师住宿和生活条件，增发额外津贴。如韩国对执行复式班教学的农村小学教师增发工资外的教学津贴；日本都道府县对在偏僻地区学校工作的教师增发不低于教师本人月工资和月抚养津贴的 25%的特殊津贴。[6]

在经济发展相对滞后的尼泊尔，还根据各学校的偏僻和艰苦程度给教师加发浮动工资和特殊津贴，金额一般为教师工资总额的 20%，有的达到 70%。[4]

(三)扩大农村学校办学规模

学校分散、规模小是各国农村基础教育普遍面临的一个重要问题。美国在20世纪40年代至50年代就开始加快农村学校合并和学区重组的步伐，努力推进农村学校城市化。如1932年和1939年，美国分别共有学区12.77万个和11.71万个，但到1949年和1959年，分别只剩下学区8.37万个和4.05万个。[7](P44)有的地区如宾夕法尼亚州要求将小型学区尽量地整合为大型学区，到1963年该州的学区由合并前的2 500个缩减到500个，学区的学生人数最多的达到1.5万人，最少的也有1 000多人。[8](P14)至20世纪末，由于交通条件的改善及在校生数量的减少，美国农村基础教育仍以城市中小学校的规模发展模式为标准，不断将农村规模较小的学校撤并成为集中的大型学校。

日本自20 世纪 80 年代以来也采取了合校、合班的措施。韩国在2000 年开始建设区域中心“学校群”，并在农村地区建立和发展优秀高中。到 2007 年，韩国郡范围内的优秀高中达到86 所，比2004 年增加了79所。[3]印度在2000 年开始实施“普及初等教育计划”，凡是在1公里以内没有教育设施的居住区都要建立新的学校。[4]印度政府在农村地区基本上每个自然村庄都建有1所小学。[6]

国外发展农村基础教育的举措，取得了很好的效果。在发达国家如美国实现了“一个都不能少”，城乡基础教育差异很小；在发展中国家如印度、尼泊尔也逐步实现了基础教育机会均等和城乡基础教育均衡发展。

二、国外发展农村基础教育存在的问题

国外发展农村基础教育存在的问题，有的是政策本身存在瑕疵，有的是政策在执行过程中出现的偏差。这些问题严重影响了农村基础教育的健康发展。

(一)政策脱离实际，导致学校和教师难发展

如美国《不让一个孩子掉队》法案颁布的目的是，向美国少数族裔和穷苦儿童提供更好的学校和教育，以适应充满竞争和挑战的社会。但是，该法案对中小学校和教师的要求很高。每年都有很多学校尤其是农村学校达不到“年度进步学校”的条件，或被标注为“失败的学校”，学校被降级，财政拨款被减少，有的甚至被撤并。在对农村教师质量的要求方面，《不让一个孩子掉队》法案规定，公立学校的核心学科如数学、英语、地理、历史、科学等的任课教师都必须在 2006 学年前达到“高度合格”，即这些学科的任课教师要有本科及以上学历，并熟知该学科领域的教育教学方法和技能。尽管后来美国政府的相关政策放宽了对农村中小学校教师达到“高度合格”的时间限制，并采取相应的措施使教师达到“高度合格”[5]，一些经验丰富的优秀教师还是难以达到“高度合格”，为了规避压力，一些教师纷纷转行或提前退休，教师难以成为年轻人追求的职业。[1]由于《不让一个孩子掉队》法案中一些规定过于严厉且不切实际，在该法案签署实施10 年后的2011年，美国总统奥巴马宣布允许各州请求免除《不让一个孩子掉队》法案束缚性的规定。[9]

(二)片面追求成绩，导致学生被忽视

在韩国，多数人认为，农村初中学校教育的目标，应是帮助更多的学生考上当地的优秀高中学校，而高中学校的教学目标则是让更多的学生考上名牌大学。一些农村学校在自主管理和独立发展的过程中，忽视了农村基础教育的区域价值和地方特色。[3]在美国，一些农村中小学校为了迎合《不让一个孩子掉队》法案所注重的数学和阅读等课程，压缩了音乐、艺术、自然科学和社会研究等课程的教学时间；一些学校为了达到《不让一个孩子掉队》法案所谓的某些考试分数标准，不仅只重视考试科目的教学，而且忙于帮助成绩处于临界线的学生，忽视了成绩较差和成绩较好的学生，造成教育筛余。甚至有的学校为了应付各种压力，在上报学生情况时将较差的学生谎报为少数族裔学生，或者忽略少数族裔学生，或将一些学生拒之门外，造成越来越多的学生辍学。[2]同时，学校实行工厂式标准化教学和标准化考试，忽视了学生的天性和想象力及创造性思维，牺牲了基础教育的全面健康发展。从某种意义上来说，《不让一个孩子掉队》法案实施之后，美国基础教育的改变是一个退步。[1]在很多案例中，甚至一些被认为完成任务比较好的学校，事实上，也让很多学生走向了失败。[10]

(三)盲目合并小型学校，导致群众不满意

一些国家调整农村中小学校布局的举措如并校、合班等做法，导致了一些农村学校“空壳化”，农村基础教育出现两极分化。如韩国，“学校群”的建立和一郡培育一所优秀高中的举措，集中了大量的优质教育资源，许多农村的学生涌向这些学校就读，造成了生源爆满和大班教学，而其他的农村中小学则生源严重萎缩。有的地方一旦学校学生人数不足就关闭重组，引起了一些村民的不满。一些地区的村民甚至成立了“应急措施委员会”，反对政府合并和撤销农村小规模学校。[3]在美国和日本，在将农村小规模学校合并的过程中，也出现了农村学生上学路途远、农村原小型学校家庭般的氛围被破坏、老师与学生关系不够密切和融洽，尤其是家长与小孩接触机会少等问题，所以，民众对小学生到离家较远的学校寄宿和就读的做法也普遍不认同。[6]

三、国外发展农村基础教育的举措对我国的启示

尽管各国经济发展水平及政府财政对农村基础教育发展的支持方式不一样，但教育有其自身发展的规律，国外发展农村基础教育所取得的成功经验及教训，对我国有很好的启示。

(一)不断加大农村基础教育投入力度

发展农村基础教育不仅要在理念和规划上高度重视，更要在具体措施上给予落实。目前我国正在实施工业反哺农业战略，而且2015年11月国务院印发的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》又强调“继续加大义务教育投入，重点向农村义务教育倾斜”。因此，可以以工业反哺农业为契机，并认真灵活执行中央文件，建立“农村教育发展基金”，把改善农村基础教育生态提到制度和日常“经济中心工作”上来，即政府在配置教育资源时，应从工业反哺农业的角度出发，通过设立项目的形式不断提高农村基础教育投入的比重。一是不断提高农村基础教育投入在城乡基础教育总投入中所占的比重，实现城乡基础教育均衡发展；二是不断提高农村基础教育投入在农村各类教育总投入中所占的比重，保障农村基础教育在农村各类教育中优先优质发展。

(二)合理规划农村基础教育学校布局

教育既要讲效率，更要讲公平。尤其是对于基础教育，政府必须以公平作为首要的价值选择。目前我国农村中小学撤点并校对农村基础教育造成了不公平，农村孩子吃了不少亏。一是农村学生上学路途遥远，安全隐患多；二是农村学生受教育成本提高，加重了家长的负担；三是学生与父母之间亲情过早疏离，家庭教育过早缺失。[11]农村中小学学校及班级因规模过小而撤点并校、合班，有利于让乡村学生享受到与城镇学生一样的优质教育资源，缩小城乡教育差距。但是，对一些学生来说，撤点并校带来的问题远远超过带来的实惠，甚至造成一些学生因此失学或辍学。目前在美国等发达国家人们也已在反思并校合班的做法，从社会各界到决策者已不再把并校合班作为发展和提升农村基础教育的唯一途径。在美国甚至还有像“乔伊”这样的“一师一生”学校，并且被认为这是最好的教育的方法。[6]在印度，目前农村初等教育学校学生人数少于25 人的仍占农村初等教育学校总数的 10.59%，单师学校的比例仍占9.07%，教师不足3人的学校仍占39.75%。[12]印度政府对这些学校主要是增派教师，而不是简单的撤并。

目前我国在一些地方由于学校过度撤并已导致了基础教育出现“城挤、乡弱、村空”的危局。[13]随着我国全面放开二孩的计划生育政策的实施，今后农村人口将有较大幅度的增加，为促进农村基础教育发展，农村基础教育学校布局应坚持公平和因地制宜原则。一个地区的农村中小学校或某个具体的教学点是否撤并，不能简单地看成经济学问题而重在提高办学效益，必须更加关注公平和农村实际。对一些离城镇较远，且交通不方便的农村地区，应适当保留甚至恢复一些屯教学点、村完全小学及乡镇中学。

(三)灵活配置农村基础教育师资力量

教师是学校的灵魂，是提高教学质量的根本保障。目前我国农村基础教育教师数量基本上达到国家的要求，但与城市相比比重低下，学历较低专业素养不高。由于教师水平较低，一些农村居民不惜高代价将小孩送到县城或城市就读小学，又造成了一些农村学校规模小化和教育质量低化的恶性循环，已经普及的义务教育也难以巩固。

为缩小城乡师资水平差距，2015年6月国务院颁布的《乡村教师支持计划(2015-2020年)》已明确指出，拓展乡村教师补充渠道，提高乡村教师生活待遇，全面提升乡村教师能力素质。根据这一文件精神和农村实际，各级政府应以计划与市场为手段，灵活配置农村基础教育师资力量。

从计划手段来看，主要是政府依托师范院校有计划地为农村基础教育培养高质量的教师。扩大师范院校招收定向培养生的比例，实行“4+1”或“3+1”(4年本科或3年专科学科专业学习加1年教师业务免费培训)培养模式，对这些师范生的培养，要渗透“农村”因子，让他们在校时就学习和体验“农村生活”、“农村文化”，将他们培养成为了解和热爱农村及农村教育的“新型”教师。[14]

从市场手段来看，首先是给农村地区尤其是边远落后地区教师发放特殊津贴，用经济杠杆激励优秀教师到农村任教。其次是从当地农村的知识青年中选拔一些代课教师。农村经济社会发展比较落后，尤其是在一些较偏远落后的少数民族农村地区，仍较难以招到大学毕业生去任教，正式教师也不稳定。在这些地区可以灵活运用政策，适当降低对教师的要求，从当地的知识青年中招聘一些编外的代课教师。印度政府为了解决农村学校教师不足的问题，也经常从当地选拔一些知识青年作为“准教师”(Para-teacher)充实教师队伍，这些本地知识青年懂得地方语言，他们在与学生沟通以及促进学校与社区沟通等方面具有优势。[15]对偏远农村地区的代课教师，在经济上应给予较优厚的待遇。对一些优秀的代课教师也应灵活运用政策，给予“入编机会”。

(四)科学设置农村基础教育教学课程

基础教育教学和课程目标的准确定位至关重要。被誉为“现代课程理论之父”的美国教育学家拉尔夫·泰勒(Ralph W.Tyler)认为，教学目标应从研究“学习者本身”、“当代校外生活”和“学科专家的建议”中去寻找。所以，农村基础教育的教学目标及课程设置，应考虑学生的需要、社会生活的需求及学科的发展。

学生的需要，就是作为学习主体的学生从其生存和发展的实际出发所关注的学习的内容。在基础教育阶段，农村学生的需要具有差异性和多样性，但更有同一性。如一些学生有考试升学的需要，而另一些学生有务农和打工的愿望，但不管是哪一种需要，都必须学好基础知识和提高基本文化水平。社会生活的需求，包括社会生活的现实需要和社会发展的未来需求。随着科技不断进步和农业小部门化，农业一方面不需要太多的劳动力，另一方面又需要更多的高素质的新型劳动者。学生是未来的劳动力和社会的建设者，其学习的课程和内容，必须适应当代社会生活及其发展的需要，不能片面强调“为农”或“离农”教育。

学科的发展，需要人去学习、探索和传承。基础教育必须保证相关学科知识的传递和文化的保存，促进学科的长足发展。因此，农村基础教育课程的设置应与城市基础教育课程的设置基本相同，传授系统的普遍性知识，促进学科有序发展，而不能以农村特色为借口，违背学科演进逻辑规律，降低课程在促进学科发展方面的作用。基于此，农村基础教育课程的设置应是“一纲多元”。所谓“一纲”，就是按照国家基础教育所规定的教学任务设置课程，以保证农村基础教育课程的基础性和同一性，使学生学到相应的科学文化知识。所谓“多元”，就是“纲”下的“目”，即在按照国家所规定的教学任务设置课程的基础上，尊重农村地区的价值观和农村教育的异质性，将农村文化作为农村基础教育的重要考量维度之一，开设一些有特色的地方化和本土化课程，实现“知识与实践、教育与生活”的融合。

发展农村基础教育是我国发展基础教育的重点和难点。国外发展农村基础教育的举措取得了很大的成效，也存在不少的问题。我国发展农村基础教育既要借鉴国外的成功经验，又要重视其存在的问题。新时期我国要不断加大对农村基础教育的投入，整合农村基础教育资源，提高农村教师待遇，完善农村基础教育课程体系，但又要结合农村实际和因地制宜，不能搞“一刀切”，尽量避免走国外的弯路，促进我国农村基础教育健康发展。

参考文献：

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[4] 张乐天.发展中国家农村教育补偿政策实施状况及其比较——中国、印度、马来西亚、尼泊尔四国案例分析[J].比较教育研究，2006(11).

[5] U.S. Department of Education. Built for Teachers——How the Blueprint for Reform Empowers Educators[EB/OL].(2010-09-03)[2016-03-06].http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/blueprint/teachers/publication.html.

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[12] 董静，于海波.印度农村初等教育教师：短缺现状、补充策略及启示[J].外国教育研究，2014(5).

[13] 张丽珍. “撤点并校”政策的演变轨迹、主导逻辑及优化机制[J].四川师范大学学报(社会科学版)，2015(6).

[14] 陶晓燕. 农村文化困境中的基础教育课程使命[J].天津师范大学学报 (基础教育版)，2015(3).

[15] Govinda，R., & Josephine，Y. Para-teachers in India: A Review[J].Contemporary Education Dialogue, 2005(2).

[责任编辑：陈浮]

收稿日期：2016-03-06

作者简介：樊卓思，广西民族大学(广西 南宁 530006)广西民族教育研究中心教师。

基金项目：广西教育科学“十二五”规划立项课题“工业反哺农业视阈下发展广西农村基础教育研究”(2013C11)。

中图分类号：G511

文献标识码：A

文章编号：1009-7228(2016)03-0036-05

DOI:10.16826/j.cnki.1009-7228.2016.03.008

Developing Countryside Basic Education: Foreign Countries’ Measures, Problems and Enlightenment

FAN Zhuosi

Abstract:In order to develop countryside basic education, many foreign countries take measures such as setting up special fund, improving the treatment of teachers, merging small-scale schools, etc. and good result is gained. However, some measures are divorced from the actual situation in rural areas, and resulted in some problems such as the difficulties of school development, the deviation of educational orientation, the long distance from students’ homes to school. and etc. In the new period, the development of our countryside basic education should learn from other countries’ experience, increase countryside basic education inputs, distribute school network rationally, reinforce teaching staff construction, design curriculum, and so on.

Key Words:countryside; basic education; international experience; enlightenment