大学章程制定和实施的若干思考

张志国，端华倩

（天津中医药大学，天津 300193）

大学章程制定和实施的若干思考

张志国，端华倩

（天津中医药大学，天津 300193）

大学章程是大学的母法和基本法，是现代大学制度的重要载体。大学章程的制定和实施需要遵循法治和创新原则、需处理好理想与现实、共性与个性、自由与制约等三个关系，制定过程应严谨规范，实施过程应重在落实，切实遵守。

大学章程；制定；实施

大学章程是大学的母法和基本法，是现代大学制度的重要载体。自1998年《高等教育法》颁布，特别是《高等学校章程制定暂行办法》出台以来，大学章程的制定和完善在各高校推行。笔者有幸全程参与本校大学章程的制定和实施，并对此进行了一定的研究，现就有关问题提出几点思考。

一、大学章程制定需遵循两个原则

1.法治原则

大学章程在大学内部具有根本性、最高性和纲领性的特点。其制定必须遵循法治原则，在现有的法律框架内进行。具体来说就是以《高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》等法律法规为指导，切实把握社会主义办学方向，将法治理念落实到章程的制定之中。特别是要按照《高等学校章程制定暂行办法》的要求，对于必须载明的事项要有所体现，如名称、办学地点的基本情况，大学的办学理念和主要任务，内部治理基本框架，教职员工与学生、财务、资产和后勤等。

2.创新原则

大学章程制定不可能脱离现实，要依托政治制度、现有法律，因此要继承传统，但也要力争创新。在面临外部环境短期内无法改变的情况下，要以章程制定为契机，充分利用法律政策给予的空间，大胆进行特色和创新研究，主要内容包括大学理念、大学与政府和社会的关系、内部治理结构，党委和行政的关系、行政和学术的关系、学术管理体制、二级学院治理等。

二、大学章程制定需处理三个关系

1.理想与现实的关系

大学章程制定要实现的目标，既包含大学的理想，又不能脱离现实的法律、制度环境和发展状况。大学章程建设要与我国高校所处的现实情况和历史发展特征相结合，包括历史文化传统、政治体制、社会发展阶段、教育管理体制、国际大环境等。

2.共性与个性关系

章程的内容既有共性，也有个性。美国等发达国家大学章程文本结构没有固定格式，内容包罗万象，重点也不尽相同。而我国已有的大学章程往往有一种千校一面的感觉，结构相同，内容相似，只是详尽程度不同而已。因此，在现代大学章程制定过程中，要在统一的基础上进行自主设计，总结归纳学校的特色，凸现学校的个性和特点。

3.自由与制约的关系

自由是大学的一个特点，学术自由是大学的灵魂。大学章程的目的是使高校获得自主办学的自由，在学校内部形成学术研究、教学的自由空间。但章程同时要有自我约束和监督意识，要根据法律和国家相关规定，划定学校自主权的边界。

三、大学章程制定需正视的五个问题

1.法律地位不具有足够的权威性

美国大学章程的设立分为几种情况，一是殖民地时期所建立的私立学院，一般源于当时权力机构颁发的特许状，特许状成为世界著名私立大学章程效力的渊源之一。二是建国后成立的私立学校，其创办需得到政府审批，大学章程制定依据当地的法律法规。三是公立院校章程一般需要各州或联邦议会立法确定。

我国的立法机构是人大。大学章程要想具有足够法律权威性，理论上应提交学校所在的同级人大审议、通过，才有法律效力。但是按照《高等学校章程制定暂行办法》的规定，国内大学章程的核准机构为学校所在的教育行政部门，与国外大学章程相比，显然没有足够法律效力和权威。

2.法律上大学与举办者的关系未能清晰界定

大学不是独立存在的，与社会、企业、校友、举办者等存在各种关系，其中与举办者的关系是大学最重要的外部关系。按照高等教育的规律，大学应该管办分离、依法自主办学，举办者除了履行应尽的义务外不过多干涉大学的内部事务。但实际情况是大学难以去行政化，难以脱离举办者的干预，举办者在大学内部机构设置、项目支出、甚至课程设置方面都存在管得过多问题。当然，大学不应排斥举办者的管理，尤其是公立高校，关键是应理顺大学与举办者的关系，明确大学与举办者的职权所在，清晰界定两者权利边界。而这方面相关法律法规并没有明确的规定。因此上位法不完善的情况下，大学与举办者的关系难以厘清。

3.领导体制需进一步优化

为了保证党的执政地位不动摇，我国大学一般实行党委领导下的校长负责制。实践证明，这一制度符合我国国情和高等教育发展规律，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。

国外大学施行董事会领导下的校长负责制，这个体制历经数百年，已经非常成熟和完善，董事会和校长各自的职责界定比较清楚，二者的运行机制也很完善。而党委领导下的校长负责制实行不过二十年，主要表现为党委和校长的职责权利及运行机制交叉融合，混淆不清，操作性差，因此要在法律框架内对党委领导下的校长负责制进行完善和具体化，通过科学合理的责任分工，清晰界定二者的边界和关系，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，形成有战斗力的领导机构，带动引领学校事业的发展。

4.学术组织需进一步加强

大学是一个复杂的组织体系，教授治学、学术自由是最重要的职能。我国大学通过学术组织来实现教授治学，但这一运行过程中存在一定的问题，主要是行政组织和学术组织权力边界不清，行政权力挤占学术权力，教授治学、学术自由未能得到充分实现。

大学章程是大学的宪法，最重要任务之一就是平衡各组织之间的关系，尤其是矫正学术权力的弱化。因而要在《高等学校学术委员会规程》的框架内，对学术组织情况进行明确清晰的规定。第一要明确学术组织体系框架。学术委员会是最高学术机构，统筹指导各级各类学术活动，学术委员会可以设立若干专门委员会，也可以在学院设置学术分委员会。第二要明确学术组织与行政组织的关系，这一点可以通过规定学术组织和行政组织的职权范围来实现。第三要对学术委员会的组成人员提出要求，特别是兼任党政领导职务的教师数量要控制在一定范围，非党政领导职务的教师数量要多。总之，大学章程有必要通过一系列的规定来加强学术组织建设，使学术组织的作用得以正常发挥，推进教授治学、学术自由。

5.章程内容可操作性有待加强

我国的大学章程在条文表述上比较笼统，缺乏可操作性，重规定权利、职责和目标，轻规定实现其的体制、机制、策略、措施和手段。如，对学生有关条款的规定，只是规定了学生的权利和义务，没有规定保证学生权利实现的组织体系和运行方式。因此，大学章程的制定应该规定明确，职责具体，注重细节、可操作性强，注重保障体系和运行方式的规定。

四、大学章程制定过程需严谨规范

大学章程制定程序规范是其合法的前提。大学章程作为大学的“宪章”，制定过程必须要严谨规范。美国大学章程一般是由学校的决策机构即董事会讨论制定修改，如耶鲁大学规定，章程可在董事会的任何常规或特别会议上以董事会出席人员的三分之二以上通过修改、补充或更换，修改后，新的章程条款取代旧的章程条款。密歇根大学规定章程可在学校董事会的任何一次通常会议或特别会议上被修订，但前提是每位董事已提前一个星期获得相应的通知。对于国内大学章程的制定，应按照《高等学校章程制定暂行办法》的要求，成立专门领导机构部署推动，广大师生员工、校友、有关人员广泛参与，严格程序，有条不紊进行。

1.高度重视

由于大学章程在学校的纲领性地位，必须是“一把手”工程，需要成立专门的机构。一是领导小组，由党政主要领导担任组长，其他校领导为副组长，领导小组要分析学校的特色与需求，对章程总体框架内容进行研究、决定，制定时间进度安排表，统筹章程制定工作；二是工作小组由分管领导为副组长，有关职能部门为成员，主要任务是负责分管领域的研究、起草工作。

2.广泛参与

章程起草必须按照“民主公开、广泛参与”的原则，征求所有利益相关者的意见，包括学校党政领导、教师代表、学生代表、相关专家、退休教职工代表以及学校举办者代表、校友代表、社会知名人士等。特别是涉及到学校大学理念、内部治理结构、学术组织体系以及师生切身利益等的重大问题要反复征询、慎之又慎。

3.严格程序

采取“三上三下”的方式，征询意见，反复研讨，字斟句酌地拟定。形成草案后，严格按照教代会讨论、校长办公会审议、党委常委会审定的程序进行，最后报主管教育部门核准。

五、大学章程关键在落实

如上所述，国内大学章程法律效力相对较弱，但毕竟是现有体制下大学的“宪章”，必须要进行实施，落到实处，不能束之高阁。

1.教育主管部门要切实遵守

大学的外部关系中最重要的就是与举办者的关系，章程一般明确了学校与举办者的关系，而且这种关系是大学与举办者协商而定的，另外大学章程也是教育主管部门核准的。教育主管部门应该切实遵守大学章程，履行其义务，行使其权利，在章程框架内给大学更大的办学自主权，不应过多地干涉大学的内部事务，影响大学的独立发展。

2.高校党政领导要率先垂范

大学章程是全体教职员工智慧的结晶，大家应共同遵守，维护大学章程的权威性，任何人不能凌驾于大学章程之上。高校党政领导作为学校的带头人应率先垂范，带头遵守。大学章程能否顺利实施，党政领导负有主要责任。

3.积极宣传，营造氛围

大学章程制定采取了“民主公开、广泛参与”的原则，是制定也是宣传的过程，营造了氛围，实际上已经将依法治校、依章管理的意识深入人心。大学章程核准后，要通过报刊、讲座、研讨、网络新媒体等多种方式深入解读研讨，积极推动大家学习章程、遵守章程、落实章程的良好氛围。

4.完善配套制度，促进章程落实

大学章程构建了学校治理的基本框架，具有纲领性和概括性的特点，其实施落实必须要完善配套制度。为了落实党委领导下的校长负责制，必须制定完善党委常委会和校长办公会议事规则；为了推进教授治学、学术自由，必须制定学术组织体系系列制度，如校学术委员会章程、教学工作指导委员会、学位评定委员会、教师职务聘任委员会等专门委员会工作条例等；为了深化民主管理，必须制定教职工代表大会章程，学生代表大会章程；为了完善学院多元治理结构，加强学院在学校授权范围内实行自主管理，必须要制定学院党政联席会议事规则、学院学术委员会章程、学院教职工代表大会章程等。

综上所述，高校要以章程作为依法治校的准则和依据，按照中国特色大学制度的要求，积极探索章程执行落实的有效机制，健全以章程为核心的制度体系，不断完善内部治理结构，完善配套制度，推动学校治理体系的科学化。

［1］陈立鹏.关于我国大学章程几个重要问题的探讨［J］.中国高教研究，2008（7）：19-22.

［2］符琼霖.我国大学章程文本分析——以教育部首批核准的六所大学章程为例［J］.高校教育管理，2015（1）：45-50.

［3］熊丙奇.如何让大学章程成为大学“宪章”［N］.东方早报，2012-1-11（23）.

［4］李伟华，任雪浩，胡航.依法治校视域下的职技师范大学章程建设特色探讨——以天津职业技术师范大学为例［J］.天津职业技术师范大学学报，2015，25（2）：63-65+70.

编辑朱荣华

Some Thoughts on the Formulation and Implementation of University Charters

ZHANG Zhi-guo，DUAN Hua-qian
（Tianjin University of Traditional Chinese Medicine，Tianjin 300193，China）

The university charter，as the basic law，serves as an important supporter in the modern university system.This article proposes some ideas on the formulation and implementation of university charters，including the principle of formulation and innovation，the relationship between ideal and reality，generality and individuality，freedom and regulation.It puts forward that the formulation process should be standardized，and the implementation process should be workable and practical.

The university charter；Formulation；Implementation

G647

A

2095-8528（2016）04-045-04

2016-06-03

张志国（1978），男，天津市人，办公室副主任，助理研究员，研究方向为高等教育管理。此文为天津中医药大学教育教学改革研究课题“大学章程文本构建及大学内部治理的几个关键问题研究”（项目编号：2013JYB005）的研究成果。