整体性治理视阈下的基层社会治理创新

于洪生

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）



整体性治理视阈下的基层社会治理创新

于洪生

（中国浦东干部学院教研部，上海201204）

摘要：经济社会的快速发展使城市管理体制改革变得日益紧迫，城市中存在的新情况、新矛盾、新问题使以往不彻底的基层创新举措变得喜忧参半，直至收效甚微。围绕着基层街道体制改革目前存在着撤销、改良、强化、多元等观点，各地的实践也参差不齐。如何基于现实中“选择性治理”和“碎片化治理”等不良现象，有针对性地设计改革策略变得异常重要。整体性治理理论以满足公民需求为主导理念，以协调、合作、整合和责任为治理策略，借助现代信息技术手段，构建一种基于协同、合作和整合的运作机制，为今后基层治理改革的走向提供了启示。

关键词：基层治理；街道体制；整体性治理

20世纪末上海市实施的“两级政府、三级管理”体制改革，对社区管理的发动与推进发挥了重要作用，但也正是社区与街道的合二为一成为城市基层治理进一步提升发展的体制性障碍。城市管理的改革与发展，使街道成为以职能转变为核心的自上而下体制改革与以居民自治为核心的自下而上社会自治改革的交会点，成为城市管理的前沿和基础平台。全国不少城市的改革许多是从改革现有街道办事处体制着手，通过改革街道办事处体制，拓展社区空间，增强基层群众自治范围。街道办事处是城市行政权力的末端，是政府与社会互动的基础平台，出于多种压力下的社区管理成为上海新一轮改革的对象和目标。本研究正是缘于2014年开始的上海基层治理的改革实践，将街道改革放在激活基层社会活力的位置上来进行思考，如何实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，应成为当下探索适合国情的基层治理模式的核心难题。

一、近20年来的基层体制改革的成效与局限性

20世纪90年代，上海开始推行“两级政府，三级管理”的体制改革。1997年1月，上海市第十届人大常委会通过了《上海市街道办事处条例》，用法律对这一新体制加以确立。新体制的重点和核心是强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现城市基层社会的有效管理。具体途径是推动市、区两级政府及职能部门的权力下放和分权，实现管理重心下移。“权随责走，事随费转”是这一体制的通俗写照。

其主要举措有如下方面。第一，逐步扩大“街道办”的管理权限，相应配套下放人、财、物的支配权。第二，在区（县）职能部门的派出机构与“街道”机构对应设置的基础上，逐步明确区政府与“街道”之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分，努力做到统一规划、分级管理、条块结合、以块为主，按照权责一致的原则，由“街道”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任。第三，重组“街道”所设机构，推进“政企、政事、政社”职能三分开，更好地发挥各类组织在社区建设和管理方面的作用；第四，探索建立“街道”综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面，充分发挥联合执法和综合管理的效能，强化“街道办”的行政管理职能。

（一）基层体制改革的成效

1．上海“两级政府、三级管理”实施后，社区（街道）管理权限得到明显加强，社区（街道）能够整合和调动社区内各种资源，加强了政府在社区管理第一线的人力、物力和财力投入，不仅带来了基层行政管理者工作的极大热情，也提高了政府的行政权威和行政效能。能够在短时间内提高城市管理效率，有利于解决突发社会问题，推动社区发展。

2．改进了社区（街道）管理上的“条块协调”，在社区（街道）内建立了全面对应于区政府派出机构的部门设置，实行对派出机构的双重领导。形成了“以块为主、条块结合”的机构组合，克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端，对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高管理效率具有作用。

3．在一定程度上实现了政事、政企、政社的分离，建立起新的社区管理框架，有利于推动社区建设，加快社区发展。

（二）“两级政府、三级管理”遗留的问题

1．法律上的困惑。首先是对现行法律规定的突破，相关规定街道办事处是派出机关，而非一级政府。从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但从逻辑上讲，能够行使国家一级管理权的主体，只能是一级政府。故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。实际上，确立社区（街道）对辖区管理负总责的地位，由社区（街道）对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任，能担当此任的只能是一级政府。其次，在相关法律对社区（街道）本身该做什么、不该做什么缺乏明确的规定，这导致社区（街道）往往难以依法行政，“以行政代替法律”或越权管理等现象时有发生。

2．基层社会管理上的困惑。体现在社区（街道）与市、区政府职能部门之间存在着“条块关系”矛盾没有得到根本缓解。“两级政府、三级管理”的体制虽然初步调整了“条块关系”，但长期沿袭下来的“条条管理”依然是支配城市管理机制的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”，双重管理实际上发挥不了作用。按此制度设计，原本应是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中往往是“条管块包”。市、区政府的职能部门经常把任务推给社区（街道），于是，街道承担了大量工作，却吃力不讨好，“块”上工作做好了职能部门报成果，“块”上工作不到位，板子打在街道身上。

3．社区自治上的困惑。放大社会公共空间，扩大基层民主自治，做大做强社区，构建和谐社会，是社会发展的必然。而“两级政府、三级管理”体制强化了社区（街道）的行政管理职能，强化行政权力在社会治理中的作用，必然挤占社会公共空间，导致社区居民委员会的行政化，社区自治也日益脱离本质规定。在“两级政府、三级管理”体制下，社区（街道）成了社区管理实质上的主体，而处于之下的“居委会”却在很大程度上缺乏自主权。再加上社区（街道）的财政拨款是社区服务的主要资源，因此“居委会”的社区服务活动只能以社区（街道）的指示为主，而不能按照居民的自主意愿安排社区服务。结果社区（街道）与社区居民之间无法形成良好的互动，社区居民对社区发展的参与热情不高，现实中的社区（街道）与基层自治组织的关系背离了法律规范，居委会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能名存实亡。

（三）基层体制改革存在的缺陷

1．改革的目标和价值取向存在缺陷。从“两级政府，三级管理”体制改革实践看，改革的目标导向是单一的，即解决街道办事处职责与权限不对等、权小责大、条块分割问题；其价值取向也是单一的，就是通过管理重心下移，加大街道办事处权重，以强大的行政权力提高社区管理成效，进而维护社会稳定。由于改革的目标和价值的单一性，决定了改革的理论研究者和决策者的思路是直线式的，“缺什么补什么”成为倾向性的政策选择，缺少权力，就下放权力；缺少人手，就增加编制；缺少资金，就增加财政拨付，加大返还比重……而基层体制改革的目标和价值取向显然并不是单一的，不仅有机构、人员精简，构建服务型政府的行政目标，而且有扩大社区自治范围，提高社区自治程度的政治目标；还有化解社会问题，解决社会问题，构建和谐社区等社会目标。只强调一个目标和一种价值，必然导致对其他目标和价值的忽视和一定程度的侵害。这在以往实践中已经证实了这样的现实。

2．改革指导思想及所依据的理论存在缺陷。“两级政府、三级管理”体制改革的指导思想是通过强化街道办事处行政权力，实施管理重心下移，以求社会问题和矛盾的解决，达到社区管理的有序与稳定。这实际上带有浓厚的全能主义政府的传统色彩，政府仍扮演着无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务，政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。这样的改革注重的是效率价值，轻视社区内政治、社会、文化、生态环境之间的深层关联，致使公民意识的培育、公民责任的塑造提升成绩不彰，而社区居民在相当程度上仍停留在“冷漠的旁观者”的角色上。

3．体制结构本身存在缺陷。“两级政府，三级管理”体制受制于三个方面的制约。一是来自市政管理层次不宜超过两个的制约，西方发达国家城市治理的经验表明，两级政府管理模式不仅可以保证城市规划发展的整体性、一致性，而且可以减少管理层次，降低行政成本，提高行政效率。二是来自我国政府改革目标的制约，“减少行政层次，降低行政成本”一直是行政管理体制改革的一个重要目标。三是来自基层自治和社区发展的现实制约，当前，寻求行政力量与市场力量和社区自治、民间组织等社会力量有机结合，实现善治已成为潮流，也成为我国全面深化体制改革的方向，而将社区（街道）建设成为一级政府，在一定程度上挤占社会自治的空间，导致社会治理结构中三大力量的不均衡，从而难以达到善治。

二、全国各地街道体制改革探索的利弊分析

围绕街道办事处比较尴尬的境地和现实问题，学界和基层部门掀起了研究探索的热潮。从目前国内的研究和实践看，大致有以下四种观点。一是撤销论，主张撤销街道办事处，实行区对社区的指导，以实现社区自治。二是改良论，主要观点是在不改变街道办事处性质的情况下，继续实行“两级政府，三级管理”，强化街道办事处职能，扩大其权力。三是强化论，街道办事处实际承担了一级政府的职能，主张将街道办事处改革为一级政府。四是多元论，认为中国幅员辽阔，环境复杂，应该具体问题具体分析，因地制宜，街道办事处不能一刀切地撤销、改良或是强化。实践中的探索则更加多种多样。

（一）铜陵：直接撤销街道办事处，成立“大社区”

2010年7月，铜陵市铜官山区率先撤销了全区6个街道办事处，并将原49个社区合并为18个大社区，以减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。从此，铜官山区的事务实现直接与社区对接，无须像以前那样经过街道的“二传手”。为了保证改革后工作的连续性，铜官山区在当年9月便全部安排好新社区的工作人员。撤销街道之后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区，居民在社区可以直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。2011年1月，铜官山区的做法在全市推广，这是我国第一个全部撤销“街道”的地级市。

铜陵市做法的优点在于以下方面。一是行政层级减少，提高了办事效率，街道撤销之后，区政府的事务实现直接与社区的对接，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。二是有利于信息沟通和减少信息失真，行政层级减少了，提高了信息传递的速度，可以有效地减少信息在每次信息传递过程中被各级领导加入自己的理解和意见的可能。三是社区加强了居民自治，保证社区拥有更多的经费来为民服务，新社区直接面向广大居民，真正实现大事小事由居民开会决定，加强了居民自治。

铜陵的做法被概括为“1234”，即“一个减少、两个实行、三个完善、四个强化”。一个减少：撤销街道，成立大社区，减少管理层级。两个实行：一是实行扁平化管理，二是实行网格化管理。三个完善：完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系。四个强化：强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。

（二）沈阳：通过政府的组织构建来完成社区自治

沈阳市将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围上，其社区组织体系由社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区(管理)委员会四个机构构成。沈阳社区改革的目标是以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导、社会各方参与的区域化小社会，形成“共居一地、共同管理、共促繁荣、共建文明、共保平安”的社会化自治管理的运行机制。为了促进社区民主自治，相应建立了社区事务“决策层、执行层、议事层和领导层”四个层面。沈阳模式是借鉴了农村村委会建设的一些经验和做法，如引入竞争机制，实行差额直接选举，推行公开办事和服务承诺制度等。

沈阳做法的最大特点在于借鉴政权机构的设置，在社区设立了居民代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，通过建章立制，明确了议事会、社代会、社区居委会等组织间的关系。沈阳做法的特点在于：一是居民代表会议与社区居委会之间的关系得到了明确；二是在社区内初步架设起自治组织的整体性结构框架，为社区居委会向自治方向迈进提供了组织载体；三是增设社区协商议事会作为监督层，使得监督议事机制健全起来并正常化、规范化。

（三）青岛：借助新建城区的时机，探索社区管理新体制

青岛街道体制改革始于2001年，在新建最大规模安居工程的浮山后社区，不再设置“街道办”，而是建立起了全新的社区管理体制，其主要特点是“一个核心、三套工作体系”。“一个核心”，即“社区党工委”，作为区委的派出机构，是所辖区域内多种组织的领导核心。“三套工作体系”：一是社区自治工作体系，即“社区委员会”，作为“社区代表大会”的常设理事机构，由“社区代表大会”选举产生，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会；二是行政事务工作体系，即“社区事务受理中心”，区政府职能部门的派出人员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务；三是社区服务工作体系，即“社区服务中心”，负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。这4套工作体系职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自的效能。

（四）武汉：通过政府主动转变职能，调整政府和社区关系，以实现社区自治

武汉市江汉区探索建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的基层治理模式。其特点是理顺关系，明确职能，确保社区居委会的自治权力，政府职能部门面向社区，实现工作中心下移，做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区，以确保行政事务由行政执法主体和行政管理部门来承担，做到“谁办事、谁用钱，谁负责，谁有权”。

百步亭花园社区则另具特点。百步亭花园社区是武汉市内最大的安居示范工程，其创新点是不设“街道办”，而改设“百步亭花园社区管理委员会”，这是一个半行政半自治的组织。所谓半行政是指武汉市江岸区政府授权“管委会”直接履行基层政府的部分职能，领导、组织和协调社区组织及各项活动。所谓半自治是指“管委会”由百步亭花园社区各自治组织负责人、各管理机构负责人和业主代表组成，“管委会”不是江岸区政府的派出机构，不具有“街道办”的法律地位。

上述做法只是街道体制改革创新的缩影，各地的探索可谓多种多样，各具特色。目前，学术界对城市基层治理结构形态大多数主张政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构，把原先由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担，在政府职能转变的同时，不失时机地强化社区自治，实现自我管理、自我服务、自我教育的职能。政社之间的关系不应是单纯的管理与被管理的关系，而是合作协商、指导监督的关系，要通过相互沟通、协商、合作来实现基层治理的目标。

三、基层治理改革的价值取向与目标选择

街道体制在经过各种改革实践的探索后，目前正在追求一种有效处理各种社会关系、解决社会矛盾、注重通过体制变革塑造现代行政文化的新型治理范式，街道体制改革取得一定成效。但存在的问题也不可小视，比如，街道的事权越来越大，必然带来行政化的特点，导致改革政策上的“选择性”执行，出现基层治理中的碎片化现象。而上海的改革也是基于这些问题展开，力求在基层治理价值追求和社区目标选择上实现根本性转变。

（一）基层治理变革的目标选择源于社区管理中存在的难题

基层治理变革的紧迫性源于经济社会发展形势的客观要求。从宏观环境上讲，市场化的观念已深入人心，在基层改革中依据市场化的要求如何适应经济社会新环境、处理社会新问题，是做好基层治理变革的前提；从微观上讲，居民的民主、法治意识不断增强，参与的积极性提高，要求政府进行组织结构和运行机制创新，从而对社会需求做出迅速反映。街道处于政权体制末端，是政府和居民直接发生关联的对接点，必然容易感受到“难点”所在。

“政策难以准确落实”和“基层治理中的碎片化”现象成为目前基层治理中的顽症，为何会出现此类现象？笔者认为街道的选择性治理是导致这种现象的主要原因。所谓“选择性执行”，即政策执行主体基于政策认知、自身利益和价值观等因素的影响而对政策内容产生片面理解、有意曲解、故意肢解、目标替代等，致使政策偏离既定目标，政策执行发生变形、走样或失真及执行绩效低下，甚至政策执行失效。主要表现为如下方面：基层领导在执行上级政策时，并非完全跳出政策框架或搁置政策，而是对政策进行理性选择：符合部门或个人利益的政策予以执行；易实施、要求严格的条款予以执行；规定不明确且有自由裁量空间的政策，可在执行标准与力度层面上进行选择；甚至将对自身有约束的政策给予改头换面。

选择性执行的原因是多方面的，财力不足是原因之一，即使有充足的财力，街道是否会因财力充足而自愿成为公共服务者呢？笔者从调查中发现，选择性执行的逻辑依然成立，比如，将政绩作为首选项，在上级政府对下级政府拥有绝对优势地位的情况下，基层领导的博弈能力遭到削弱，基层干部出于个人提拔等愿望，只能迎合上级政府的压力型考核机制，对政策执行进行理性选择。另外，面对行政事务递增的现状，要想将所有事务都按质按量地完成是不现实的，这就使得基层政府不得不对上级政策进行选择性执行。

（二）整体性治理理论有利于破解基层治理难题

整体性治理是一种新兴起的理论，该理论以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和运作模式。由于官僚制等因素导致机构臃肿、部门主义、资源浪费、效率低等弊端；再加上改革中过于推崇市场机制，导致各专业部门仅关心本部门利益、忽略相互间的合作与协调，使得管理力度分散，出现管理碎片化。基于此，整体性治理提出改进理论设计，并以欧美国家的实践为基础（比如英国“协同政府”的做法，美国一些地方政府所采取的整体性策略等），借助现代网络技术的支撑，成为治理理论中的一个新流派。

整体性治理的新观点包括如下方面。（1）在治理理念上，要“以满足公民需求作为主导理念”，认为管理者应以居民需求的满足和问题的解决为出发点，并视问题解决的情形而整合利用各方资源和力量。（2）在治理结构上，提倡“必须使分割管理模式下的金字塔式治理结构变革为扁平化的网络状治理结构”，这样的结构因行政层级少、部门间关联性强，有利于实现相互间有效的沟通和协调。（3）在运行机制上，主张协调和整合是实现管理主体间资源和优势互补的有效运行机制，其中特别强调信任和责任感。（4）在实现手段上，日益发达的互联网技术不仅使跨组织、跨地域的沟通更为高效、快捷，也使得建立跨越组织边界的统一数据库、实现数据整合共享成为可能。

（三）基于价值追求来思考基层治理改革的目标

基层治理改革必须注意各种改革目标的整合，以形成一套整体性思路进行操作。要看到当前基层治理改革目标取向并非是单一，比如，适应基层民主参与的目标要求，是侧重于扩大城市基层公共空间，完善居民自治，培育和发展社会组织等。而适应社区管理体制机制的目标要求，强调的是转变基层政府职能，减少行政层次，降低行政成本，提高行政效率，建设服务型政府，实现社区与社会的有效治理等。适应和谐社会建设的目标要求，则使基层治理定位在以法律制度促进治理的规范性，使各类组织都能在社区建设中发挥作用，使民间和社会组织得到充分发育，社会问题和矛盾能通过民主协商机制加以化解。适应社区文化的发展和居民精神文明建设的目标要求，会更倾向于强调弘扬社会主义核心价值观，崇尚公共意识，倡导公共责任，增强社区的认同感与归属感等。上述各基层治理的目标追求都是有道理的，问题是过于强调某一方面，都有可能弱化另外的方面，从而挫伤基层创新的积极性，因而需要对基层治理的多重目标进行有机整合。

实际上，在众多的基层治理目标之间并不是孤立存在的，而是有必然的、内在的联系，整体性治理理念强调的是有机整合。改革方案要体现多元价值取向，不能有所偏废。否则，改革就难以取得长久绩效，并且必然带来其他问题和矛盾。基于这种认识，基层治理改革的方案选择应该是：着眼于强化服务，理顺关系，整合资源，通过体制和制度创新，转变政府职能，减少管理层次，体现“党委领导，政府主导，社会协同，公众参与，法治保障”的治理结构。为此，基层改革不能就街道改革而改革，而应将市区两级政府体制改革和社区体制改革有机结合起来，或者说，要将街道体制改革放到整个社会体制改革中，进行通盘谋划，科学设计，以保障改革成效。

四、基层社会治理改革创新的新思维

随着政府职能的转变，各地公共服务型政府建设和社会组织迅速发展，基层民主自治得到倡导，公共意识以及公民意识逐步觉醒，整个基层社会治理开始呈现出多方参与的雏形，并在基层治理、社会危机处理、公共事业发展等多方面获得了一定成效。下一步，需要在整体性治理建构下，形成基层社会治理改革的新理念、新思维。

（一）以最大化地满足居民需求为改革的价值追求

一个宜居的社区必须首先要满足其居民的需求，也就是说，必须为他们提供工作生活的基础条件以及体验生活、休息的空间，要关注不同阶层的需求、提供足够方便的生活设施，以及提供文化的多样性。整体性治理强调居民需求最大化实现，将个体的生活需求列为治理的优先考虑项目，将社会组织的研究重点转移到不同需求的解决上。在基层治理理念上，由传统政府导向、绩效导向向居民需求导向转变，将解决居民需求作为治理的首选项，在追求绩效价值的同时注重居民权利、公民权益和公共利益等价值的实现，给社会更多的成长空间，培育居民参与的意识，体现基层治理的公共性本质，确保公民在政策制定和执行过程中的参与权、表达权、监督权的实现。

（二）以整体统筹为改革的基本方式方法

目前，涉及体制机制方面的改革大多分自上而下、自下而上和上下结合三种模式，各地在街道体制上的改革主要采用的是自下而上的战略，而这种改革模式忽视了上级政府改革的同步性，造成下改上不改，上下脱节，越改越被动的局面。因此基层治理改革，需要改变这种状况，重视上下联动，同步推进，保证上下衔接，上下统筹。当然，改革中会遇到特别情况，比如，城区经济社会发展不平衡，有的区还有镇的建制，因而改革也要考虑到这些区域发展的特殊情况，分阶段、有步骤地推进改革。基层治理方面的改革，必须重视政府、社会、市场之间关系处理，注重坚持改革、发展、稳定相互结合的基本原则。

（三）以协调与整合作为改革的策略方法

整体性治理提供了一套“策略方法”，其核心是强调协调与整合，主要有三种方式。一是通过组织间协调、对话来化解压力型体制下基层部门各自为政、信息碎片化、功能碎片化、选择性执行以及“为政绩而竞争”等现象，通过有效的信息交换与共享，以共同目标来督导各方面的关系，实现整体性治理。二是各社区主体，如社区党组织、社区居委会、基层政府、住区单位组织、民间组织等，需加强相互间临时性合作与协同治理，建立组织间的联盟，通过联合性项目的方式，在“利益同构”基础上建立有效的沟通、协调和利益共享机制，实现社区治理运行机制的优化，以专业化的服务，为居民提供连续性、整体性的公共服务。三是就某些居民所关注的议题，如公共服务、社会福利等，进行长期性的共同规划与合作，不断促使区政府各职能部门实现“同盟”，加强相互间职能的“合并、整合”，这种整合并非形式上的，而是功能上的，在上下左右间的合作中，实现组织间的融合，保障公共服务的整体性供给。

（四）以法律制度建设作为改革的保障

要有效地推进基层整体性治理目标，健全的法制是根本保障。全面依法治国，建设社会主义法治国家是我们的重要目标，但从我国街道办事处改革的实践来看，很多地方的改革并没有明确的法律依据，有些街道办事处的机构设置，人员安排有很大的随意性。如前面所提到的“两级政府，三级管理”的改革，也存在缺乏法律依据的问题。纵观西方国家的地方政府改革，都是通过制定或修改地方政府法，通过具体、详实和系统的立法将改革的要求制度化，为改革提供强有力的制度推动力，使改革能够有序稳定地施行。如日本1995年开始的地方政府改革，以《地方分权推进法》为依据，以确定自治体法律权限为中心的分权改革，推动市町村合并，使原有的3000余个市町村合并至2007年的1800多个。目前，许多地方政府正在梳理“权力清单”，在梳理之前，首先要通过法律（或地方性法规）明确街道的职能定位、机构设置、条块关系等。否则“权力清单”有可能成为有违服务型政府建设的障碍。

（五）以民主自治作为基层治理的活力之源

通过基层治理的流程再造，改变过去单纯强调通过行政手段和行政措施来提升基层执行效率和执行力的做法，注重社区决策的民主化和决策过程的参与性和开放性，重视城市居民的有序参与。要强调政府与社会其他组织以及居民在基层公共事务管理上共享权力，鼓励多元和创新而非无差别的一致和顺从。要考虑居民在社区建设中的主体地位，从而为社区民主的成长开辟广阔的发展天地，为行政机构淡出社区，遏制社区工作行政化的趋势，为实现居民自治创造条件。要改变市民无法对政府进行有效监督的状态，强调市民在公共事务和公共服务中的知情权、参与权、表决权，通过各种制度设计（如实行政务公开、民情调查、社区居民议事听证等），畅通民情渠道，将公共决策建立在完全民意表达的基础上，将公共服务项目运行社会化，并置于社会和公众的监督之下。

[责任编辑李冲锋]

Social Governance at the Primary Level from the Perspective of Holistic Governance

YU Hong-sheng
（Teaching and Research Department, China Executive Leadership Academy Pudong, Shanghai 201204, China）

Abstract:With the rapid economic and social development, the reform in urban management system has become increasingly urgent. The reform initiative of social governance at the primary level faces a series of prominent dilemmas as new issues, conflicts and problems arising. There are various practice and arguments over the community management reform at the primary level, such as the proposal of abolishing, improving, reinforcing and diversifying the current system. Thus effective reforming strategies must deal with issues like“unsystematic management”and“priorities”. In responsive to the demand of citizens, the holistic governance serves as an operation mechanism that characterized by coordination, cooperation and integration. With the application of modern information technology, it reflects the trend in social governance reform at the primary level.

Key words:governance at the primary level; community management system; holistic governance

作者简介：于洪生（1963-），男，山东莱州人，中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院副院长、教授。

收稿日期：2015-11-16

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1674-0955（2016）01-0116-08