整体性治理视阈下的中国式扶贫机制研究

2016-10-22王亚茹张涵之

陕西行政学院学报 2016年3期

王亚茹+张涵之

摘要：当前中国式扶贫机制的碎片化问题十分严重，该问题给扶贫效果和脱贫目标的实现造成了阻碍，整体性治理理论为摆脱扶贫机制的碎片化困境提供理论支撑，其在解释中国式扶贫问题上具有高度的适用性。中国式扶贫机制中的碎片化难题凸显，构建整体性治理视阈下的协同扶贫机制势在必行。

关键词：整体性治理；碎片化；中国式扶贫；协同扶贫

中图分类号： D632.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.012

贫困是人类社会的宿敌。它关乎社会以及国家政权的稳定，消除贫困、追求繁荣是国家政治的永恒任务。因此，反贫困常常被纳入国家政治乃至国际政治生活的范畴之中。2000年9月，世界上189个国家签署了《联合国千年宣言》，意味着全世界向贫困宣战。中国扶贫为世界的减贫工作做出了巨大贡献，但是随着扶贫进入攻坚时期，面对数目依然庞大的贫困人口、贫困的代际传递、扶贫攻坚中腐败等问题，构建有效的贫困治理体系显得至关重要。2013年精准扶贫的提出，更彰显了我国反贫困的决心。在中国传统社会的政治话语里，“民为邦本，本固邦宁”，民生问题是政治生活中的重要议题，“贫穷不是社会主义”，贫困问题的解决有利于提高执政党与政权的合法性，吃饭问题没有得到解决，便没有国家政治生活的稳定。这便是中国式扶贫的政治逻辑。

中国式扶贫是中国政府主导下农村基层治理的重要部分，是政府、市场和社会向农村基层社会提供公共产品和公共服务的过程。自精准扶贫政策实施以来，全国各地先后组建“精准扶贫领导小组办公室”，皆由各级政府主要领导亲自挂帅担任组长，让我们看到了扶贫减贫的力度和决心。然而，就当前的扶贫机制而言，呈现出明显的碎片化（fragmentation）趋势。以中国式扶贫的碎片化治理机制为研究背景，笔者引入整体性治理的分析框架，旨在回应上述扶贫治理碎片化的困境，探索中国式扶贫治理的可行路径。

一、整体性治理：解决扶贫治理碎片化难题的分析框架

整体性治理理论最早在英国被提出，主要是针对政府碎片化问题的思考。佩里·希克斯（Perry Hicks）认为，政府组织在手段和目标之间的冲突问题源于政府组织间的碎片化发展，属于不同政府组织“间”的问题而不是如专业化等政府组织“内”的问题，而整体性治理所反对的就是碎片化而非专业化和职能分化。[1]28-29“从技术角度一定程度上可以理解整体性治理，技术要求的是从部分趋向整体，从分散趋向集中，从破碎趋向整合。” [2] 在佩里·希克斯看来，源于功能分工所产生的政府组织间的隔阂以及进一步导致的碎片化问题，可以说集中体现在两个方面——恶性碎片化（Malign Fragmentation）以及良性碎片化（Benign Fragmentation）。良性碎片化意指碎片化的形成并非政府及相关部门有意而为之，它属于非预期的结果，其形成原因包括：第一，将管理焦点及预算控制放在政策输入层面；第二，在政策制定方面注重部门之间的制衡与监督，要求廉洁度，忽视了政策之间的关联性；第三，政府为消费者所导向；第四，出于功能性政府组织决定的策略性，政府部门还是主要从部门利益角度出发来进行政策的执行以及自身的改革性调整。第五，多元化公共服务在满足民主压力要求的同时也在一定程度上导致了政府的碎片化。[1]40-41恶性碎片化则是政府或相关部门有意为之的结果，其形成原因一是手中拥有权力的关键政治人物“分而治之”等策略对政府组织及机关工作人员的有效控制；二是专业人员为防止其他人员获取关键信息，明确划分专业事务界限，形成壁垒；三是关键权力拥有者欲求控制范围最大化，通过确定并扩大地盘来强化并增强权力。[1]41-43 无论是良性碎片化还是恶性碎片化，都将导致政府部门、市场、社会主体间形成破碎，整合难度加大，公民的利益需求无法得到满足。

为应对碎片化难题，佩里·希克斯聚焦于整体性治理的可行路径，该路径可划分为协调整合与紧密发展三个阶段。（如表1）在他看来，协调是整体性治理可行路径的起点，可从过程层面和组织关系层面加以理解。就前者而言，过程协调就是由某一部门牵头，将与特定公共问题相关联的职能部门或其他社会主体组织到一起进行沟通、对话、协商并达成共识，直接目的在于将某类政策议题纳入共同关注的范畴，通过政策沟通和对话，完成联合性政策规划以及政策制定。就后者而言，组织关系协调是指各协调主体针对组织文化、理念的差异及潜在的冲突，采纳求同存异的协调方式，为接下来的整合奠定基础。整合指的是形成共同的结构与专属业务的合并及之后的实际执行行动。由协调达成的联合性政策规划，若不加以执行，规划就会仅仅停留在政策层面，而整合则是通过行动去实现联合规划所提出的目标。“整合即通过执行、完成及采取行动，将联合规划中制定的目标与手段冲突缓解的结果加以实践。” [1]34 在协调与整合的基础上，佩里·希克斯提出整体性治理实践路径的第三个阶段，即紧密发展阶段，在前两个阶段的基础上，开展更为密切、更加深入的长期合作，逐步走向联合或合并。

自整体性治理理论引入国内学界以来，在中国治理问题的适用性方面，国内学者众说纷纭。部分学者提出质疑，诞生于西方资本主义国家的整体性治理理论是否有效解释中国治理问题？这种质疑存在一定的合理性，但笔者认为，整体性治理本质上是一种政府治理模式，理应抛开诸多意识形态的偏见。西方国家新公共管理运动带来的政府治理碎片化难题在中国依然存在。“我国大量碎片化的存在一定程度上与政府组织缺乏协调与整合不足有关，该问题表现为数量上的巨大以及功能地域上的彼此交叉重叠，不仅产生了地方保护主义、部门主义以及集体行动困境等问题，还降低了政府行政绩效，提高了政府运行成本。”[3]学界关于整体性治理领域的相关研究涉及部门协调整合、社区建设、非政府组织、政府执行、高效教育等诸多领域。竺乾威（2008）对新公共管理运动的再思考，主要集中于政府机构改革，促进部门合作高效，提倡以信息技术为载体，整合网络资源共享平台实现分散碎片化的整合。[2] 曾维和（2008）运用整体性治理研究公共服务的实践模式，认为具有整体性特征的公共服务才具有与公共政策相协调的目标。[4] 张立荣、曾维和（2008）在服务型政府建设改革研究上提出了整体性治理理念，强调运用恰当的技术手段，加快政府治理结构改革，建立高效集中的治理机构，充分与社会有效连接，进而政府职能转变。[5] 胡象明、唐波勇（2010）探究了政府治理碎片化的背景与起因等问题，认为只有政府间建立互通共连机制，合作共赢，信任整合，才能构建整体性政府。[6] 周雪光（2014）将国家与人民的关系联合中央政府与地方政府之间的关系放在一起共同探讨，从整体性治理视域下分析不同发展模式及其体制机制。[7]

通过梳理和总结学者们的论述可知，整体性治理理论能够有效解释中国问题，这也为本文试图运用整体性理论来分析中国式扶贫机制提供了可能性。笔者认为，整体性治理与中国式扶贫机制的主体与客体具有一定程度的一致性。就主体而言，整体性治理与中国式扶贫机制的主体都是政府及其相关职能部门；就客体而言，整体性治理的整合对象包括农村基层社会贫困地区的扶贫对象。此外，整体性治理强调的整合机制与协同扶贫机制相契合。譬如《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》提出，汇全国之力、聚各方之财、集全民之智积极开展扶贫，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局。整体性治理的整合过程与协同扶贫机制都强调了政府的主导作用，政府或相关部门作为参与主体，每一项政策的出台、落地及实践都有政府的介入。还有2015年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，打赢脱贫攻坚战的总体要求之一，坚持政府主导地位，增强社会凝聚力；强化政府承担责任，引导社会与市场两大主体的协同治理，提倡先富帮后富，从而构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。因此，无论在主体与客体层面方面，还是在整合机制层面，整体性治理与中国式扶贫高度耦合，运用整体性治理理论来解释中国式扶贫机制是合理而有效的。

二、中国式扶贫机制中碎片化表现

在整体性治理语境下审视中国式扶贫机制的现状，是我们探索中国式协同扶贫机制可行路径的前提。依据扶贫机制中的主体划分，笔者从政府扶贫主体内部、政府主导下的市场以及政府主导下的社会三个维度对中国式扶贫机制中的碎片化表现进行阐释，试图总结出哪些表现与整体性治理背道而驰，进而为协同扶贫机制的建立提供可靠借鉴。

（一）政府扶贫主体内部的碎片化现状

在政府内部，扶贫的重任不仅需要“扶贫办”司其职、尽其力，同时还需要诸多部门的鼎力配合，如发改委、财政、交通、水利、城建等职能部门，共同应对农村贫困问题。“在提供公共服务的过程中，专业化—部门化—利益化—制度化的路径依赖导致了低效率，高成本的制度困境，出现了跨政府职能部门协同困难。”[8] 各职能部门负责某一专业领域的事项，往往会从部门自身利益出发进行决策或采取行动，这样就容易导致部门间信息和行为的不对称，甚至产生裂缝和冲突。在同级政府职能部门之间，这种裂缝和冲突可以通过具有能力和决断的扶贫小组组长运用强制性行政权力加以清除，但下级政府同上级职能部门之间所存在的“碎片化”却难以抹平。“在政府管理领域，‘碎片化指的是各地方政府间、一级政府各部门间以及部门内部各类业务间分割的现状。”[9] “政出多门”的状况将政府内部参与扶贫的各职能部门分割成“块块”，每一“块”为了维护部门自身利益，不情愿自己部门的项目资金转为他用，这就阻碍着政府间以及政府内部各职能部门的通力协作，直接影响着贫困户的脱贫效率。上述问题正是由于缺乏有效整合而导致治理碎片化的出现，而整体性治理恰是要实现治理功能、治理层级以及公私部门的整合。

在我国，乡镇政府处于五级行政体制的最后一级，是我国最基层的一级政权组织，它们很难影响到上级职能部门的决策。在扶贫过程中，只要违背了上级政府或相关职能部门的要求，即使制定出可行的脱贫策略，但乡镇一级官员迫于行政压力，也会无奈地选择“就此罢休”或“硬着头皮干下去”。乡镇一级政府直接与老百姓对接，它们可以直接体察到贫困地区致贫的原因与贫困群众的真正所需，无论是扶贫前期的精准识别，还是中后期的精准帮扶和精准管理，乡镇政府都起着无可取代的作用，然而，为了完成上级政府层层下放的各项任务，以及应对各种检查验收，耗费了基层政府的许多时间精力。[10] 由于乡镇一级政府缺乏施政能力，导致纵向层级政府职能部门之间出现“碎片化”的状况，严重影响着扶贫效果。乡镇政府施政能力的缺失究其根源，在于乡镇财政的空壳化，乡镇政府逐渐演变成“悬浮型政权”，这种“悬浮”状态主要表现为“权力与责任不对称”和“财权与事权不对称”两个方面。第一，基层乡镇政府的权力被收回，但所承担的责任却并未减少，乡镇政府在权力与责任的不对称面前难免表现得力不从心；第二，分税制改革之后，乡镇政府面临财权与事权不相称的困境，财权自下而上的回收，而事权却在不断下放，“上级政府组织层层向下‘甩包袱，最终承接包袱的则是农村基层政府组织。” [11] 由于乡镇政府本身就不是一级非常完备的政府，如若再没有独立的财权支撑，那么其根本不具备相应的施政能力。[12] 乡镇政府处于“悬浮”状态，使其在整个扶贫过程中缩手缩脚，无法建立起有效的扶贫机制。

（二）政府主导下市场扶贫供给的碎片化困境

在市场为农村贫困地区提供公共产品与服务时，我们不难发现政府强势介入的现象。我们不得不承认，就短期效应而言，由于政府的强力引导，政府几乎在各个环节都亲力亲为，无论是前期规划的制定，还是扶贫过程的大力推行及后续服务，对贫困群众的成功脱贫都起到了立竿见影的效果。然而我们也不可否认的是，政府主导下扶贫机制存在致命的缺陷，政府的过度帮扶容易造成市场及社会主体的缺位、失位，以及扶贫对象的被动参与，直至过度依赖政府而丧失脱贫能力。在整个扶贫过程中，不能单纯依靠政府力量而忽视调动市场及其社会的能力与辅助，否则会加大政府的扶贫难度。[13] 还可能出现贫困群众的参与积极性降低、扶贫资金的使用效率低下、基层政府对上级政府的过分依赖以及扶贫项目缺乏后期跟踪等一系列问题。按照整体性治理的逻辑，市场作为治理主体之一，应发挥其内在优势，例如扶贫效率与扶贫精准度高，能够结合贫困人口以及市场需求来采取与之相适合的扶贫策略。目前盛行的农村扶贫风潮，本质上来讲就是各类扶贫主体不断向农村贫困地区不断输入公共产品与服务的过程。在这一过程中，政府与市场能否形成良性互动关系，直接关系到扶贫活动能否顺利开展以及扶贫的效果。如果政府过于强势，则会导致市场主体在政府强力的威慑下被动参与扶贫，由此政府与市场之间出现整合裂缝，导致市场供给碎片化。“从农村公共服务供给主体单一化的角度来看，在公共服务供给过程中，政府单一主体、市场主导以及民间自给自足等供给模式过于碎片化，很难为农村公共服务提供整体协调的机制安排。”[14]

笔者认为，政府主导下的市场供给模式与市场自主供给模式发生冲突时，极易造成市场供给碎片化的困境。政府主导下的市场供给主要表现为政府委托市场为农村贫困地区提供公共服务、进行资源配置。比如政府投资建厂，然后委托给市场主体，使其发展产业并带动周边贫困人口脱贫致富。反观市场自主供给模式，以社会企业为代表的市场主体出于社会公益目的对贫困地区给予资助，帮助其摆脱贫困。“社会企业的主要目标是解决社会问题，提供公益性社会服务，而不是为了实现企业所有者的利益最大化。”[15] 由于社会企业兼具公益性和企业性两种特性，市场自主供给更加侧重于社会企业的公益性，而政府主导下的市场供给则更加强调社会企业的企业性，在此情形下，各个社会企业难免就资源的获取与配置领域发生冲突，社会企业与政府的冲突也会加剧，从而无法实现有效整合，违背了整体性治理的价值理念。

（三）政府主导下社会扶贫的碎片化难题

“社会扶贫是指多元行动主体为社会弱势群体以及贫困人口提供的各种开发、救助以及社会服务活动。”[16] 我国“大政府、小社会”的权力格局在极大程度上制约着民间社会组织的发育、形成及壮大。改革开放之前，管理社会生活、组织社会生产的功能全部由政府来承担，以至于社会组织很难实现自我生存与发展。“全能型政府”极端压缩了社会组合的生存空间，导致真正意义上的“社会组织”的缺失。“强国家、弱社会”的结构仍未改变，“社会组织从成立开始其地位和定位就是不明确的，是从属于各级政府部门的”。[17] 在此格局下，社会组织占有的资源十分有限，它们不得不听从于政府的命令和安排。当政府提出社会主体要广泛参与精准扶贫的政策时，迫于政府的权力威慑，部分社会组织将其视为一项必须完成的任务而参与到扶贫项目之中。对于这些被动参与扶贫活动、被动介入扶贫机制的社会组织而言，其目的仅仅在于回应政府的要求，而非真正考虑到贫困人口的利益。由此，在实践过程中为应付差事而树立脱贫典型的现象时有发生，且通过新闻社交媒体宣传重点贫困户的脱贫事迹，背后肯定存在特定社会组织的大力扶持，该社会组织的帮扶既有“造血式”的带动，也有“输血式”的物质提供。此外，社会组织对贫困对象的选择往往会陷入碎片化的窘境。碎片化体现在贫困人口并非人人都能获得外部力量的大力扶持，同时，贫困人口摆脱贫困的能力与欲求也有所差别。扶贫与脱贫之间的供需矛盾一直存在。

三、构建整体性治理视阈下的联动型与分流型协同扶贫机制

笔者认为，整体性治理下的协同扶贫机制指的是各类治理主体（主要包括政府及其职能部门内部、政府主导下的市场、政府主导下的社会）通过协同、整合与紧密发展的途径向农村贫困地区供给基本公共产品与公共服务，旨在使其摆脱贫困而构建的扶贫机制。笔者将这种协同扶贫机制划分为两种类型，即联动型协同扶贫机制与分流型协同扶贫机制。

（一）联动型协同扶贫机制：政府主导下的完善整合机制

协同扶贫作为基层治理的方式之一，是各类治理主体之间的一种联动过程，这个联动是在不同治理主体分流基础上的合作与协同。整体性治理强调的正是以政府为治理中心的、政府与市场、社会之间的上下联动，进而有效克服“碎片化”、“条块化”的低效，增强扶贫的效果。联动型协同扶贫机制的构建既需要政府的内部整合，也需要政府完善对市场与社会的整合功能。

就现阶段而言，虽然我国扶贫政策提倡并鼓励多主体参与扶贫，但这种“大扶贫”格局尚未形成。反贫困治理结构仍呈现出以政府行政推动为主导、自上而下管制的结构特征。这种治理结构的优势在于，“构建了权威决策中心与有层级的指挥服从兼具的层次治理结构；充分发挥了执政党的领导核心作用和政府强大的资源动员能力；最大限度地动员了广泛的社会参与；通过责任状的形式把中央及地方政府对区域内脱贫致富的目标强化为具体持久的行政领导行为”。[18] 政府应将自身在治理结构中的主导作用和整合功能发挥到极致。“整体性治理强调跨部门的协调与合作，碎片迈入整合。”[19] 政府对其内部进行整合，清除现存的碎片化问题，为协同扶贫机制的构建创造条件。因此，政府的内部整合是建立“部门协同、上下联动、内部互动、财政归统”的整合机制的基本前提。

与此同时，政府还应完善其对市场和社会的整合功能。整体性治理强调，“不能通过现存组织的分裂活动来实现，也不能通过建立一个超级管理机构来实现，而是在不消除组织边界本身的条件下跨组织边界进行协调活动的联合工作。实现联合的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系”。[20]625 整体性治理下的政府整合需以民众及其需求为导向。整体性治理模式坚持从民众需求这一基本点出发，就民众某一方面的诉求来实现政府内部各职能部门之间的跨界整合。为带动贫困户脱贫，组建精准扶贫办，实现政府内部与扶贫相关部门整合，如项目部、水利局、财政局、农业局、招商局、林业局等部门的整合；为方便公民办理民生方面的相关手续，成立“市民之家”，整合民政、教育、农业、林业等部门的力量，为贫困群众提供“一站式”服务。

（二）分流型协同扶贫机制：明确各类治理主体的功能边界

在扶贫过程中，政府必须发挥主导作用，但这并不意味着政府要亲力亲为地操办一切扶贫事务。分流型协同扶贫机制的建立需要划清政府、市场和社会主体在扶贫过程中的职能界限。在理想状态下的职能划分下，政府发挥的是主导作用，如立法、规划、组织、协调、宣传、示范、激励等功能，哪些属于政府的职责，哪些应由市场或社会来承担，或哪些职责需各个治理主体共同承担，理应加以明确。通过对贫困地区的扶贫实践观察得知，政府在扶贫过程中既是规则制定者、执行者，又是监督者，政府在繁重的扶贫脱贫任务面前难免表现得力不从心。此外，市场与社会的缺位、独立性的缺失，会导致扶贫效率低下、持续性不强的后果。

政府与市场之间何时退位或进位、缺位或补位，是良性分流型协同扶贫机制得以构建的关键所在。政府与市场的共同参与能够有效解决复杂而棘手的扶贫治理问题。西方国家诸多非政府组织参与扶贫的实践证明，与政府主导的扶贫项目相比，市场参与的扶贫活动在扶贫项目的选择管理、贫困瞄准以及调动贫困主体的参与度方面具有很大的优越性。市场的介入有助于缓解政府投入扶贫资金的紧张状况，同时还提高了资金的使用效率。“扶贫对象手中的扶贫资源是由政府组织系统层层下拨的，目标的偏离与资金的滞留在资源分配过程中经常成为各方博弈的自然结果。” [21] 市场作为政府和农村贫困人口的第三方监督，在扶贫对象的瞄准，投资项目的论证以及项目责任制的完善等方面具有不容忽视的作用，也可以满足更多的贫困人口及其需求。整体性治理理论认为，欲达到整体性治理的最高水平，提供公众满足其所需的、无缝隙的公共服务是必不可少的。因此，分流型扶贫机制中市场功能的发挥为贫困人口满足自身需求提供了更多的选择和空间。

当我们不能排除政府与市场双重失灵的情况时，就需要引入社会扶贫机制。“社会扶贫”是整体性治理理论在扶贫脱贫领域的有效实践，作为一种具有中国本土特色的扶贫模式，也是与政府单一主体的贫困治理结构相对应的多个行动主体的机制构建。与政府单一扶贫相比，社会扶贫机制的各个行动者之所以能够更好地保证贫困治理的专业性和延续性，是因为它们对自身行动及外界环境进行不断地内省与反思。分流型协同扶贫机制的建立要以不同主体尊严与表达权的相互承认为前提条件，进而凸显社会的自身优势，发挥政府主导下的社会扶贫整合功能，实现政府与社会组织的合作。政府不应是唯一的能动主体，而社会也不应是被动、被支配的客体。分流型协同扶贫机制需建构“分立、分治、分享”的扶贫权力模式。

在整体性治理语境下，中国式扶贫机制的理想形态是联动型和分流型协同扶贫机制，它聚焦于政府、市场、社会等各类治理主体的上下联动，同时还强调扶贫机制中各主体之间只能分流。协同扶贫机制与整体性治理相洽和，在扶贫过程中贯彻落实整体性治理的实践途径，可以有效克服现存扶贫机制碎片化的弊端，提高政府治理的效率，防止市场资源配置的低效，增强社会组织参与的能动性与积极性，为实现“大扶贫”格局迈进一步。此外，整体性治理对农村扶贫实践的有益借鉴为其他领域的治理实践树立起典范，为我们更深入地探究基层治理和国家治理之道创造了可能。

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