征地制度改革、产权交易与农民权益保障

何立胜

（中国浦东干部学院教务部,上海201204）



征地制度改革、产权交易与农民权益保障

何立胜

（中国浦东干部学院教务部,上海201204）

摘要：完善征地制度改革已超出征地本身的范畴，是一项复杂的社会系统工程。在土地征收的权力权利构成中，征收权与规划权是一对权力，不动产财产权与土地发展权是一对权利，这两对权力与权利的矛盾或冲突，使得土地征收改革与土地管理体制、农村土地制度改革、社会治理体系变革交织在一起，必须在遵循土地属性、产权有效保障与发挥市场配置资源决定性作用的框架下，把征地制度改革与农村土地产权建设、农民土地权益保障、土地交易市场、土地节约集约利用等一起统筹谋划、系统推进。加快完善对被征地农民规范、合理、多元的保障机制与兼顾多元主体的土地增值收益分配机制。

关键词：征地制度；产权交易；权益保障

土地征收制度是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的必要措施，世界上许多国家为了保障社会福利、公共利益都制定了一系列的土地征收法来征收土地及其相关财产权。在土地征收的权力权利构成中，征收权和规划权是两个权力，不动产财产权与土地发展权是两个权利。因为公权力以国家名义表达，具有法律上优势效力的意志。如美国行政征收权通常来自立法授权与宪法授权等。经州立法机关授权，行政机关、准政府部门与公用事业公司也可以行使征收权，同时也有限制征收权的法律条款。德国基本法第十四条规定了征收的要件：必须为了公众福利、有充分的法律基础，比例原则体现于“最后手段”，即行政机关有义务在征收前通过“协议价购”标的物，尽量避免使用征收,既“无补偿即无征收”的“唇齿条款”。中国《宪法》第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。而1986年《土地管理法》与1982年的《国家建设征用条例》在征收土地行使之公益要件中，均有无需公益的表述，只是在《土地管理法》（修改）第68条增加了为了公共利益征收土地的范围。由于在我国法律实践中，有意虚置公益要件，使得土地征收范围远远超出公益需求，如在城市发展过程中大量的商品住宅、商业建筑、工业建筑、办公建筑等用地的需求并非公共需求，加上土地尤其是农村土地发展权与国家土地规划权的冲突，使得农村集体土地发展权被征收而发展权补偿不够、或缺乏有效补偿机制。政府主导的经济发展模式与现行的土地征收体制相契合，在促进经济高速增长、带动城市快速发展同时，却因现行征地体制虚置公益要件、忽视集体土地发展权，导致土地征收机制的缺陷，往往出现土地补偿过低，被征用或拆迁补偿安置不到位，甚至侵犯农民财产权利与人身权利的情况，引发了被征地农民强烈不满，抵制与抗拒政府征地的现象愈加频繁与突出，由此引发的群体性事件居高不下。目前土地利益分配问题波及的范围有所扩大，程度有所加深，问题越来越突出。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。以征地谋发展，容易导致政府与农民的冲突，直至形成官民对立，在社会维稳中，60%用在了土地纠纷引发的群体案件上。其原因在于由所征土地被用于经营性用途，存在地方政府违规违法征地行为以及由征地补偿低和补偿款的分配不公平、不透明引起，缘由现有征地制度安排所致。

一、土地征收制度的安排及其影响

2008年党的十七届三中全会决议就明确提出“改革征地制度，收缩征地规模”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，并要求“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。此后经历多年，征地规模不减反增，土地财政依赖趋强，直到2015年11月中共中央办公厅国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》提出农村土地征收制度改革的基本思路是：“缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”提出了开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，并及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果，这说明征地制度改革的复杂性、艰巨性，对被征地农民合理的有效保障机制远未完善，究竟是为什么呢?

1.征地体制背后的巨大利差或政策之租

目前的土地资源配置体制，政府主导性过强，尤其是征地安排政府是主体。1998年《土地管理法》修订案规定建设用地必须是国有土地，据此做出的解释是，直接在农民的土地上进行城市建设，不为法律所许可。《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这意味着从事城市建设时，如土地非国有必须要办理农民土地的征收手续，将这些农民土地的所有权依据行政权力强制性地变为“国家所有”（其实是地方政府所有），即实现土地所有制转换。以此为据，获得了农村土地从耕地转化为商品土地的巨大价值增值，这是法律安排，通过所有制转换产生的土地出让金或级差地租。地方政府包揽了土地的供给、监管及经营，给土地财政留下巨大的操控空间，使土地财政成为地方政府的“第二财政”。在土地上进行建设的企业或用户，需要和地方政府订立“建设用地使用权出让合同”，办理土地出让手续，从政府手中取得土地使用权。在城市化过程中，用地卖地存在垄断，一是政府要先征用农民集体土地，实现所有制转换，变成建设用地，而后政府以市价出售或拍卖开发好的土地，一买一卖，巨大的利益动力，不仅促使政府征地规模、土地出让金收入日益增长，而且其中的巨大利益与不规范的程序也击垮了许多官员的道德定力。多年来，地方政府深深涉足土地市场、企业经营，最大限度地发挥政府对资源配置的作用，促进房地产行业“高歌猛进”，推动土地出让金“水涨船高”。从财政部公布的数据，可以发现一些地方土地出让收入，已接近甚至超过税收收入。从2008年到2013年全国国有土地使用权出让收入分别为9600多亿元、14239.7亿元、30108.93亿元、33172.9亿元、28517.12亿元、41250亿元，6年间全国国有土地使用权出让收入已经高达15.6万亿元。直到2014年、因房地产增长下滑，征地规模开始有所下降。国土资源部的数据也显示，全国土地出让价款从2001年到2013年的13年间增长超30倍，增长速度超过GDP增长速度与财政收入增长速度。因为分税制以来，地方税收收入有限，地方财权与事权不匹配，其预算外收入、制度外收入又不能得到有效约束，则所谓“土地出让金”不可避免地成为某些地方政府极其依赖的财政收入，土地收益往往被用于地方财政“补窟窿”。政府本来是公共利益的服务者与守望者，但倒卖土地的房地产财政却扭曲了政府角色，失去了政府执法的公正性与中立性，加上对土地财政缺乏相应追责，各种违法征地、野蛮拆迁就是这种行政权力在利益驱动下的必然产物。

2.征地目的偏离“公共利益”，导致区域之间的招商引资竞争

现行征地体制不仅给土地财政创造了收益条件，而且为了地方经济增长、为了区域竞争中具有优势，为了在发展中实现赶超，地方会最大限度利用土地稀缺资源的功能，土地出让金全额纳入地方基金预算管理，“大蛋糕”就在身边。一个时期以来，受GDP增长速度的政绩标准的影响，通常把GDP增长速度作为考察地方政府官员政绩的重要指标，加上现有地方财政投融资对于地方政府的“软约束”等体制性因素，将诱使地方政府脱离其财政承受能力恣意追求经济高速增长，进而迫使它们积极寻求税收之外的财政来源。地方政府不仅可以凭借其行政权力控制城乡土地的买方市场，更可利用其行政权和城市国有土地的使用权垄断房地产卖方市场。现实中，土地资源不仅是地方政府获取财政收入的重要来源，而且其本身还被直接用于“招商引资”、促进地方经济发展之目的。地方政府减免土地出让金一方面是为吸引客商投资，另一方面怎么缴、减免多少，存在巨大的寻租空间，“使土地出让成为贪腐重灾区”。地方政府“经营城市”的主要手段与资源是城市的国有土地与农村集体土地，通过国有土地上居民房屋的“拆迁腾挪”，以取得可以拍卖并获取国有土地有偿使用费用的国有土地，当城市国有土地资源枯竭时，地方政府只能倚重于针对农村集体经济组织土地的所谓“公益征收”。地方政府之所以愿意杀价供应工业用地，以廉价的土地资源进行招商引资，因为制造业投资不仅给政府带来一些直接的增值税收入，而且因制造业带动本地服务业发展给地方政府带来高额商住用地出让金和服务业的营业税收入。各个区域政府之所以廉价放量供应工业用地，目的是为了吸引到投资后，直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入，能够超过地方政府的土地征收和开发区基础设施建设成本。在商住用地上，地方政府恰恰通过垄断，限量招、拍、挂供应，通过饥饿疗法来提高价格，甚至用商住用地出让金的盈利来补贴工业用地的亏损。诀窍在于制造业对本地服务业有强大的溢出效应，而这个模式可以运作的基础，就是地方政府在土地征用和出让上保持垄断。日益稀缺的土地资源被地方政府低价出让作为竞争的筹码，与此同时，土地收入“赤字”造成的成本损失，必然诱使政府通过低价征收土地来补偿。为扩大土地供给增量，近年来各地强行征地、野蛮拆迁的事件屡见不鲜。为了平复被征收人的“抵抗”，地方政府甚至不惜采取限制公民人身自由的强制手段。如湖南嘉禾、江西宜黄、山东滨州违法拆迁事件等。

3.实施征地体制改革，缺乏相关法律支撑

征地改革之所以困难重重，是因为没有相关法律政策的主动松动，或有敢于挑战相关法律政策并担当的改革者，客观上是已有的法律法规条文构成了改革的实质障碍。十八届三中全会决定提出要建设城乡经营性建设用地统一市场，而宪法第10条规定，城市土地属于国家所有，如果说进入市场的土地是在城市规划区范围之内，而土地是集体所有，为推进改革，需要修改宪法。如土地管理法第63条，明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。此条，显然有违1988年的宪法修正案定下的准则：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，而从没说只有国有土地才可转让。1988年底，全国人大常委会通过的土地管理法（修订）明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，并说“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”，而另行规定拖了十年，实施集体土地转让的办法没有搞出来，限制性禁令却赫然进入土地管理法。事实上，“农民集体所有的土地”有的早已“用于非农建设”。现在规定“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，岂不等于堵塞了这些土地转让的合法通道，除非有人愿意把这些土地改过来用于农业建设？那么，宪法规定的“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，还不是兜了几年圈子后被架空？试问城镇国有土地使用权的转让，有过类似“不得用于非农业建设”的限制吗？没有。还如《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第9条则明确规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”国家对待那些“非公共利益”需要利用土地的申请，如果启动征收权获取土地供给需用地人的就是违宪，但如果让需用地人与集体土地所有权人自行协商获得土地的话，就是违法，所以，有人把这种现象称之为“征地悖论”或“二律背反”。土地征收制度改革牵涉一些重大的法律修订，必须谋定而后动，必须非常慎重稳妥地推进试点。

4.实施耕地保护政策最有效的途径是改革征地体制

在现实中，我们对耕地制定了保护“红线”，实施了最严格的耕地保护政策，尤其是对城市建设用地指标限制，运用“占补平衡”办法，其结果往往并不理想。一是耕地保护效果欠佳。许多地方政府把耕地保护作为公共产品，事实上却都在不断地想办法突破严格的耕地“红线”，造成的违法犯罪现象日益增多，耕地的保护面临“公地悲剧”的威胁；二是给人误导，好像因为耕地保护导致了城市供地不足，带来了城市房地产价格过高乃至泡沫化，而事实却是几乎所有不同级别、区域的城市面积扩展都非常快，之所以出现土地城镇化快于人口城镇化情况，是土地城镇化背后的对土地投资的依赖，首要解决的是改革目前的征地体制，要知道“土地城镇化”快于“人口城镇化”，意味着农地转为城市用地的权利偏重，而农民进城的权利偏轻，土地城镇化不是简单的自然演化，而是政府主导的结果。因为土地城镇化、政府主导的发展模式有着强大的惯性，几乎每个城市都有新城或新区，这些新城或新区不仅有楼盘，还有负债，以及寄托着当地政府经济发展希望的规划。尤其是2002年后对经营性用地实行“招拍挂”制度，加快实现土地从资源、资产到资本形态的转换，将土地的功能从传统的生产和生活功能，拓展到资本功能，带来巨大的乘数效应。土地的资本化，使地方政府财政能够获取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出让收入保证城市建设资金，以商住用地出让价格最大化来实现城市政府资金的平衡；通过建立政府融资平台，以政府财政信用为担保，以土地为主要抵押品，换取银行资金，加大对城市基础设施建设融资。土地制度改革所释放的土地红利，为经济建设提供了巨额土地增值收益，促进了城镇化的快速发展。土地供应的低门槛和高耗费保证了高投资，也成为中国传统增长模式的重要组成部分。压低地价的低成本供地保障了高出口，以低价土地的招商引资推进了高速工业化，土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化，由此形成独特的“以地谋发展”模式。为地方政府土地实现利益最大化创造了条件，加上政府政绩考核的GDP论，地方政府圈地招商与推进城市化均有巨大的激励，因此圈占大量土地（多为耕地），我国耕地保护政策受到严峻挑战。如果土地不与政府、与农民最大宗的溢价资产相联系，如果地方财政不依赖土地，如果政府不亲自下场成为土地一级市场的垄断者，一切也可能不会发生。地方政府依赖于土地财政，使地方政府与被征地者自然变成利益冲突关系，一方希望降低补偿价，一方希望提升补偿价，讨价还价会自然发生。又因在土地交易双方博弈过程中，缺乏公平的交易，缺乏对法律法规的尊重，博弈的一方掌握着公权力，相当于裁判员直接下场踢球，另一方只能用脚投票，甚至以命相搏。

总之，以土地谋发展的模式使得传统的征地制度日益显露出其弊端，也使地方发展的模式走向尽头。地方政府的经济增长过于依赖土地、地方政府收入过于依赖土地出让收入和与城市扩张相关的建筑业与房地产业税收、城市建设过于依赖土地出让和土地抵押融资。这种高度依赖征地、卖地的方式，形成地方政府债务风险、中央银行金融风险，也放大了宏观经济波动的风险，一旦房地产形势发生转变，也必将孕育经济社会运行的重大风险问题。

二、土地征收中的权力与农民土地权利平衡之保障

现实中，征地体制的主要缺陷在于该体制下的土地需求的非公共性，土地供给的垄断型与土地价格扭曲、农村集体经营性用地入市限制等问题。地方政府作为征地主体，通过买卖垄断稀缺资源，在强调建设速度、降低成本、获取收益的同时，也必然会形成城市扩张发展与农民利益受损、社会矛盾激化、政府公信力下降、社会成本加大的并行格局。

1.解决征地权力与保障农民基本土地权益的矛盾

一是依据平衡原则，征收土地实质是公权力对土地权利人的合法侵犯或权益限制，往往附带补偿责任。实施征地体制改革，充分考虑被征地农民生存发展权益，合理制定征地补偿标准，以被征地的农用地用益物权为依据，以被征地后农民生活水平不降低为原则，制定补偿标准，防止失地农民陷入“种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份”的困境。量化被征用土地的发展权益，按照“发展权不减少”，以“留地安置、留物业安置、换地安置”等多种方式，给被征地农民维持生存发展的途径与能力。改变实践中法定补偿办法存在缺陷，标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足。我国现行的土地征收补偿办法是农地年产值倍数法，而现在工商业用地对农民的补偿标准与土地平均市场价值相差甚远，同时，统一年值标准法补偿数浮动过大，过于注重土地原用途而忽略土地权利与功能价值的属性，而区片价补偿过于笼统，实践中存在同价不同地以及区片交界处存在价格落差难以执行问题。如《土地管理法》中规定：“征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”按此标准，征收农民一亩地，只需赔偿农民区区数万元。2012年全国人大常委会审议通过的《土地管理法》修正案修改为：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。

二是明晰公共利益内涵，缩小征地范围。我国法律规定，国家为了公共利益，可以依照法律规定对土地征用并予以补偿，法律对“公共利益”的内涵没有明确界定，也没有明晰提出“公共利益”与“非公共利益”的区分标准，立法的模糊直接导致实践中对“公共利益”内涵的严重背离。建议制定“公益性征地目录”，明确“公共利益”需要的范围。公共基础设施建设用地的取得依然可以采取征收方式，但是必须建立相关的控制机制，以保证这类用地的征收比以往更为谨慎。

三是规范征地用途、程序。非公共利益性质的征地行为是为了剥夺了集体与农民的土地发展权，而用地单位与政府却分享了土地增值的收益，非公共利益性质的征地行为除了不符合社会公正、公平原则，侵害农民的合法利益外，从社会的角度看也降低了土地资源配置的效率、延迟了土地开发时机，较低的征地成本也带来了较高的交易成本。农民作为土地征用活动的一方当事人，却被摈弃在征地活动之外，缺乏必要的参与权与知情权，使得农民不得不采取诸如上访等超越现行体制的一些做法以维护自身利益，由于政府所控制的资源特别是垄断型的政治资源是农民难以望其项背的，加上农民组织资源的匮乏，使得农民与政府的对话中始终处于弱势地位，导致农民即使采取上访甚至一些过激的方式或手段，也难以在土地征收中谋取更多的利益。四是保障被征地农民权益主体的作用。在法律中明确被征地农民的地位，现实中农村集体土地的出让、转让、入股与抵押主体是乡镇政府、或是村委会或村民小组或相应的集体经济组织不明晰，导致争当利益主体，推诿无利主体。实施承包的集体土地实际上有两个主体共同拥有控制权，一是集体（农村经济组织），拥有所有权；一是承包经营者，拥有用益物权，且这一权利具有相对独立性。当政府对上述土地实施征收时，须同时征收所有权和用益物权，这样才能收获完整的所有权包括处置权。农民土地被征收后，及时引导农村基层组织改革，根据发展机会均衡的原则，给被征地农民制定一些优惠政策，给留用地配套的产业项目与商业机会，让农村集体土地转变为持续性收入的财产性物权，共享城市化与工业化的成果。

2.破解国有土地垄断与集体土地入市限制之间的矛盾

建立合理有序的城乡统一土地市场，实现“同地、同权、同价”。我国农村土地的三权分离，即所有权、承包权、经营权（或称使用权）的三权分离已成为事实，然而，与此相适应的产权交易的体系却极为滞后，影响了农村土地资源的优化配置、城镇化的健康发展以及农民财产权益的实现。产权不能交易，再明确的产权也没有价值。赋予农民的土地承包权、宅基地权，还有集体收益分配权，是农民本身获得的基本的权利。

一是解决好农民土地承包权流转问题。在国家的法律或文件中，就有农地承包经营权的流转和抵押，而到底是什么权利的流转和抵押，并不明确。从现实农民土地流转和抵押的角度来看，基本上都是土地经营权或使用权的流转和抵押，包括很多地方的土地制度试点改革，如嘉兴、成都等，基本上都是土地经营权或使用权的流转和抵押，很少有农民在流转中是把承包权流转的，他们交易的是承包土地的使用权或者经营权，党的文件统称为承包经营权。这表明，农村土地三权是分离了，但三权的交易却没有得到很好的体现，核心是承包权的交易没有得到很好体现。农民不是不愿意交易承包权，而是没有承包权的交易市场，这就大大降低了农民土地权益的实现程度。只有土地经营权或使用权的交易，而没有土地承包权的交易，不仅会影响农民土地权益的实现，而且也不利于农村劳动力的有序流动和进城农民的市民化，进而影响城市化的进程和城市的健康发展。因为农民即使不种地，在城镇务工经商，如果其土地承包关系不能得到很好解决，在现行法律和政策环境下，就不可能放弃其土地承包权，进而也不可能彻底退出农村。我国的城乡二元结构是两个不平等，一是公共权益城乡二元，二是财产权益城乡二元。仅解决基本公共权益的城乡二元问题是不够的，还必须同时解决城乡二元财产权益问题，而这要通过农村的产权制度改革来解决。土地是农民财产权利的重要组成部分，如果土地三权分离后的三权交易无法实现，那么，即使城市解决了进城农民的基本公共权益问题，这些农民仍然不可能真正转变为城市居民，仍然是游离于城市和农村的两栖人口，这显然影响城乡要素的合理配置与城乡社会的有序与稳定。

二是农用地转为非农用地。农民拥有完整的土地财产权法律地位是前提，其核心是拥有对土地产权的自主处置权或交易权，使农民通过家庭承包而形成的土地使用权权能与城市通过出让形成的土地使用权权能一致起来。农用地转为非农用地其交易流转有两种路径：其一，在现有土地征用制度框架内，主要靠增加征地补偿费等行政手段来改进；其二，既打破现有征地制度框架，允许城乡土地产权平等进入市场，在国家宏观调控下，靠城乡统一的土地市场机制，实现农民的土地财产权益，达到土地效率和利益公平的统一，这是增加农村居民财产性收入和农民分享工业化、城市化成果的内生、长效机制。

三是促进农村建设用地的“同权同价”。农村宅基地等建设用地，新增建设用地用于非农经济建设的，除了公共利益目的征地外，可以保留集体所有，对于建成区的现有集体土地，可以采取“保权分利”“转权保利”的方式，保障农民的土地财产权益。

四是完善土地增值收益评估。由于土地交易市场的缺失与土地产权价格的不清楚，通常不对基础设施与商业环境产生的溢出价值做出界定，将开发商眼中的土地价值等同于地块自然产生的价值，认为政府在土地出让中，剥夺了被征地群体的正当利益，这种认识断送了公平对待所有征地者的可能。土地出让收益中因基础设施或商业文化环境设施所实施的增值部分，与土地自身具备的性质是没有关系的，在根源上是公共产品投入、招商引资等政府行为所创造的，增值收益理应为政府所有。但补偿要考虑农民土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等因素。

3.破解农村土地产权交易平台与农民带地入城的困境

迫切需要在确权（确权、确地、土地的股权化）、颁证的基础上，建立与农地三权分离相适应的农地三权交易体系与市场。政府赋予农民的土地承包权、宅基地权、集体收益分配权，这些权利是作为一个农民本身获得的基本的权利。政府不能强制剥夺，应该通过市场的方式来探索承包经营权、宅基地权怎么流转，通过农民自愿的方式，来解决农民进城后原有的土地权利。就农地承包权交易体系与市场而言，除了国家征地交易制度需进一步完善外，还应该考虑其他两条途径。一是土地承包权股份化，土地承包权股份化既可以体现农民土地权益，又可以实现土地权益物化与资本化分离，进而不影响土地这一生产要素在空间的优化配置。二是建立非股份化的农民土地承包权的直接交易机制。而建立农民土地权益交易机制的一个难点是我国农村土地不仅仅是农民集体拥有的产权，而且是一定社区范围（村）内农民拥有的产权，农民的农村社区成员身份制度实际上限制了农村土地权益的市场化交易。也就是说，在现行制度下，非农村社区成员通过交易至多只能获得该社区土地的经营权或使用权，不可能获得该社区土地的承包权。因此，如何在工业化、城镇化与农村人口不断流动的背景下，既保障农民作为农村社区集体成员的权益，又将这种成员身份权与其身份相分离，实现农民权益从身份依附到非身份（契约）依附的转换，进而降低土地交易进入门槛，扩大土地交易市场空间，是我国农村土地产权交易市场化，真正实现农民土地财产权益的一个难点和关键。我们认为把农村土地产权制度改革、农村社区集体经济制度改革、促进农民带土地产权进城结合起来，在农村土地产权分离与确权颁证基础上，对农村集体经济进行股份化改革，同时突破社区成员身份限制，在用途管控的同时放开市场交易。首先实现宅基地制度改革的突破，“在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”。使户籍制度改革与农村土地市场深化良性互动，促进农民工入城与农村资产资本化并行，这对农民工融入城市，农地规模化经营，处理好“进城农民的地权”问题，具有重大现实意义。

三、探索农民土地权益保障机制的制度安排

1.政府提供保障农村产权市场运作的基础设施

目前农村土地产权保障基础存在重大缺陷，一是土地集体所有权主体不明，权力界定不清，保障强度不够；二是土地、房屋及自然资源的登记和权属管理，依然按部门分署。登记机关不统一，权证不符，既不利于土地权利保护，也不利于土地管理。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。明晰集体土地的集体组织与农民产权关系，明确农民产权主体的地位，建立土地承包权与土地经营权可分离的制度，依法平等保护土地承包权与经营权，构建平等进入、公平交易的土地市场，改变同一土地因所有制不同而权力设置不同的格局，赋予集体土地所有制与国有土地同等的占有、使用、收益与处置权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，享有宪法与相关法律保障下的同地同权。改变同一块土地因所有制不同而权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权；逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。强调平衡的法治保障，因为只有在法治的保障下，权利才能有机会与权力平衡，这就要赋予农民充分的土地财产权以及拥有法律与国家权力保护的请求权，有效地对抗非法侵害。按照《物权法》的要求，尽快出台不动产登记法规，推进实施为基础的不动产统一登记制度，统一法律依据。建立公开、公正、公平的统一交易平台与交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求与价格形成的土地市场，取消土地供应的双轨制，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。首先从农民的宅基地产权作为突破口，在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索农民宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径，转让交易的范围要突破农村集体社区的范畴，使其市场交易价格出清，并把已经进城农民宅基地交易与进入该城市政府用地指标联系起来，一是增加农民财产或资本收入所占家庭收入比例长期过低的情况，二是调动农民所进入城市政府接纳农民的动力与积极性。其次，在农村耕地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，提高农民的财产收益，也可以在不改变用途的前提下，促进农民承包权的入股、托管及市场交易,即在放活土地经营权乃至承包权上做文章，允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体。

2.构建农村土地承包经营权公平流转、交易，共享增值收益的制度

加快目前征地制度试点改革经验的总结，使其可复制、可推广，尽快完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制建设，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。对目前政府以谋取土地净收益为特征、靠拍卖商住用地的房地产财政模式进行改革，代之以政府财务平衡为原则的征地收益模式，其本质内容是将征地过程的成本与收益分配公开化、透明化，其成本包括征地拆迁补偿成本，加上土地整理与基础设施建设费用构成土地的基本地价，政府市场化拍卖地价原则上用以弥补土地一级开发、收支平衡为限。任何单位、包括工业用地与政府机构本身占用土地必须支付基础地价，政府无法通过多拍卖商住用地敛财用以补贴工业用地，切断政府在征地活动中的利益瓜葛，遏制由于政府本身利益的征地扩张。进一步完善征地补偿安置制度，由按原用途倍数补偿改为公平补偿，完善征地安置制度，对城市圈内被征地农民房屋要按照准市场价补偿，城市圈外农民房屋按照本区段市场价格补偿，将被征地农民内入城镇社保体系。积极探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民长远生计。完善征地补偿争议协调裁决制度，畅通救济渠道，维护农民土地合法权益。拓宽安置途径，探索留地安置、土地入股等多种模式，实现“保权让利”或“转权让利”，确保农民长远生计；需要改革完善征地补偿争议协调裁决制度，畅通救济渠道，维护农民土地合法权益。对因规划改变土地用途产生的增值收益，要区分“涨价归公”与“涨价归政府”，防止“归公”的土地增值变成地方政府乃至部分地方政府官员的体制外收入，保证“涨价归公”的土地增值回馈社会；建立土地基金制度。将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的“年际”合理分配。党的十八届三中全会决定，“保障农民公平分享土地增值收益、保障农民集体经济组织成员的权利”，为实现土地增值，保障农民公平分享土地增值收益提供政策依据，而《物权法》的规定为提高农民收益提供了法理依据。我国《物权法》明确规定，农村土地承包经营权为“用益物权”。尝试构建新的集体组织的法律主体，如构建股份合作社，使“共同共有”向“按份共有”过渡。“按份共有”可以使产权相对明晰，管理趋于规范，实现“农民变股东、资产变股权”，农民既可以长期持有集体股权，也可以有偿退出集体股权，充分借鉴股份公司的法人治理，完善集体法律主体的治理结构。实施土地承包权的抵押融资，允许转包后的土地承包权抵押融资，这对那些在农村租种大量土地的农业大户或者下乡的大型农业企业可能有一定帮助，有利于下乡的工商资本将其转包的大面积农地进行抵押融资，有助于它们进行的现代农业发展。但对大部分小农户而言，因其承包地的细碎化，承包权转让在理论上，可以到银行去融资，但因不能自由买卖，且承包权租金的定价比较困难，同时，银行放贷承担的成本很高，也缺乏给这些小农户提供承包权抵押贷款的动力，这需要逐步过渡到允许农地自由买卖和所有权抵押，是让金融抵押融资市场能够真正有利于小农的必要步骤。这需要在坚守土地属性、规划用途底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新。在对突破现行法律法规的重大改革，给予一定的授权，并在一定范围内开展试点，取得成果。

最后，解决好征收权与不动产权、规划权与土地发展权的平衡关系。在土地征收中的权力权利构成中，征收权与规划权是两个权力，不动产权与土地发展权是两个权利。因为公权力是以国家名义表达、具有法律上优势效力的意志，所以它们之间的矛盾实质上是权力与权利的平衡问题。一是运用比例原则平衡土地征收中的权力与权利。实施征地的权力要贯彻目的性、必要性与均衡性原则，实施征地的“建设项目”与“土地规划”要真正符合公共利益目的，对被征地人权益的合法侵害最小，遵循一定程序来保障农民在土地征收中的参与权力与权利。如进一步完善农村土地征收的补偿机制，提高安置补助费，切实做到被征地农民长远生计有保障，明确规定将社会保障覆盖到被征地农民，和把对被征地农民的程序权利保护写入法律，或从法律上保障农民的参与权，如参与谈判、参与评估，保障农民的知情权、如征收程序、内容、补偿标准等；二是对土地开发权在不同权利主体间分配，平衡规划权与土地发展权的关系，规划权归政府，土地收益权归社会相关利益方共享。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定城市土地国有，是指建成区存量土地属于国有，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。对集体经营性建设用地制度改革目前的基本思路是：“允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。”但因城乡土地分立体制，导致农民不能分享自己的土地在市场所产生的增值收益，也不能将自己的土地直接投放市场，“他们无法借助法律的保护，通过资产所有权的表述，来确认和实现他们资产的经济潜力”。土地承包经营权作为一种用益物权，意味着农民对集体土地享有占有、使用、收益的排他性权利，而且此权利并不因土地所有权人即集体的变更而丧失。这意味着，实施承包的集体土地实际上有两个主体共同拥有控制权，一是集体（农村经济组织），拥有所有权；二是承包经营者，拥有用益物权，且这一权利具有相对独立性。当政府对上述土地实施征收时，须同时征收所有权和用益物权，这样才能收获完整的所有权包括处置权。因此，政府不仅应向集体（农村经济组织）支付土地所有权的对价，还应向承包经营者支付土地承包经营权这一用益物权的对价，要重视保障农民拥有的这种权利。总之，建立向土地使用权倾斜的利益分配机制、提高农民个人收益，拥有充分的法律基础。农民个人除了在土地征收过程中介入国家、集体间的收益分配外，还有一个重要权利，那就是作为集体的成员，以“成员权”从集体经济组织的发展中分享利益、分配收益。这不仅有利于改变农民财产受益比较弱化的特点，有利于保障农民具体权益的实现，有利于全面建成小康社会。

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[责任编辑李冲锋]

Land Expropriation Reform, Equity Transaction and the Protection of Farmer’s Rights

HE Li-sheng
（Department of Teaching Affairs, China Executive Leadership Academy Pudong, Shanghai 201024, China）

Abstract:The reform of land expropriation system involves series of complicated social factors beyond the land expropriation itself. The conflicts between the right in expropriation and planning as well as the right of real estate property and land development become a tough challenge for the reform in land expropriation, social governance system and the management of rural land. In accordance with the attribute of land, property right and the market’s decisive role in allocating resources, the reform should involve major factors in land expropriation system, rural land ownership, the protection of farmers’property rights, land market and the economical utilization of land resources. We should set up a land security and distribution mechanism with great diversity to regulate activities in equity transaction and land increment benefits.

Key words:land expropriation system; equity transaction; right protection

作者简介：何立胜（1963-），男，河南太康人，中国浦东干部学院教务部主任、博士、教授、博导。

基金项目：本文系我国城乡统筹发展的制度安排与路径选择研究（11CJL026）阶段性成果

收稿日期：2015-12-01

中图分类号：D922.32

文献标识码：A

文章编号：1674-0955（2016）01-0053-10