行政复议改革的理性思考与路径选择——以提高行政复议的公信力为视角

何长辉 曹达全

（安徽省社会科学院，安徽合肥230051）

行政复议改革的理性思考与路径选择
——以提高行政复议的公信力为视角

何长辉 曹达全

（安徽省社会科学院，安徽合肥230051）

限定在政府机关内部整合自身资源，强调政府主导作用的行政复议改革，实际上是一种不彻底的司法化改革，对提高行政复议的公信力具有局限性。行政复议，在机制和程序上应当多元化设计以满足民众的多元化诉求，要增加民众对复议机制形成和运行过程的话语权以促进民众的认同感，增加复议组织和复议程序的自治性以消除民众对行政复议“官官相卫”的顾虑。

政复议机制 改革实践 公信力 民众话语权

一、行政复议改革的背景及主要措施

从1990年《行政复议条例》颁布开始，行政复议制度已走过20多年的历程。现行行政复议体制和机制是由1999年颁布的《行政复议法》所确定，由于公信力严重缺失，使得行政复议的制度功能在一定程度上落空,从而在我国形成“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济格局。在此过程中一些地方政府也一直在探索行政复议体制和机制改革试点工作，直至2008年国务院法制办公室印发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号），行政复议委员会试点工作则开始在全国各地正式推行。试点工作主要围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等方面的工作展开。经过了一段时期改革试点工作后，2011年国务院则明确提出要“把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道”的改革目标。[1]党的十八届三中全会也明确提出要“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制”的要求。目前,行政复议改革已在全国范围内全面展开。归纳起来，各地复议改革主要采取了以下举措：

1.积极推进相对集中行政复议机制改革。行政复议审理机制改革，首先从开展行政复议相对集中审理改革试点工作开始。在实践中，相对集中行政复议机制在各地大体上形成三种主要模式：一是全部集中复议权模式，即将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使，这种模式目前在县一级试点的单位较多；二是部分集中复议权模式，即行政复议委员会集中行使部分部门的部分行政复议审理权。目前大多数试点单位都采用这种模式；v三是保持现行行政复议审理体制的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，作为行政复议机关裁决时参考。

2.积极开展行政复议委员会试点工作。以国务院所提出的“政府主导、专业保障、社会参与”思想为指导，各地行政复议机关也在积极探索行政复议最佳组织形式。其中，成立行政复议委员会是各地改革的普遍做法，但在委员会成员组成、各类成员所占比例以及这些成员如何行使职权等方面，各地做法并不统一。就委员会成员组成来看，有些地方是从党代表、人大代表、政协委员中选取，有些地方则聘请有律师、高校教师等，有地方还聘请有社会中介机构人员参与复议委员会；从各类人员所占委员会成员的比例来看，有些地方作出了限制性规定，而有些地方则并没有明确规定。这些人员参与行政复议组织后，如何履行职责各地也存在较大差异。有些地方是赋予他们直接参与案件审理的权利，而有些地方只是将这些成员组成的行政复议委员会定位为议事咨询机构，却没有赋予其实行实质“议决”权。

3.积极探索行政复议机关内部工作机制。为提高行政复议机制的权威性和案件审理的有效性，各地也在积极探索行政复议机关内部工作机制。其中最为普遍的做法则是推行行政复议机关首长负责制，很多地方的复议机关领导直接参与行政复议组织，甚至是直接参与案件审理。[2]对于不同类型的案件，各地也积极探索分别交由复议机关内不同类型的组织处理。有地方还将行政复议的受理、证据调查和议决权等各环节加以分解，分别赋予不同的组织或机构承担完成。[3]

4.积极探索行政复议新型审理程序和结案方式。针对行政复议原则上采取书面审理方式，缺少听证程序的规定，审理方式不透明，容易产生“暗箱操作”之嫌，各地还积极探索行政复议审理程序和结案方式的改革和试点工作。这其中包括积极摸索行政复议简易程序，适用调解等结案方式，[4]快速审结案件，并广泛运用听证程序。[5]很多地方还专门成立了行政复议庭，为开展听证审理提供了工作场所和条件。有些地方还在总结实践经验的基础上，制定了行政复议听证程序规则，对听证程序的适用范围、具体程序作出明确规定。[6]有些地方积极推行行政复议公开审理、案件信息公开等措施。[7]

二、现行行政复议改革措施的理性思考

在此首先应当肯定行政复议改革取得了一定成效，但其中某些改革措施却不无值得商榷余地，改革所引发的一些新问题也应当引起我们高度重视。

1.行政复议机制相对集中后所引发的新问题值得关注。尤其是以下两点：一是行政复议机制相对集中后行政复议如何克服原有体制障碍。在我国，行政机关是实行双重领导体制，基层行政机关的很多决定是依据上级主管部门的命令或规范性文件作出，这尤其是涉及垂直领导部门的决定。若行政复议决定与上级主管部门所作出的命令不一致，又要求民众只能向同级政府而不可以向其上级机关申请复议，必然会引发行政复议的执行力和公信力问题。二是行政复议机制相对集中后能否彰显行政复议机制的优势令人怀疑。行政复议机制相对集中，有利于集中人力物力办大案，但在该机制并不能完全脱离行政体制的情况下，这些措施并不足以发挥其与行政诉讼机制的比较优势。而行政审判权的独立性、判决的权威性和法院本身对判决有执行力的保障等优势，会促使老百姓更加信赖行政诉讼机制（如果不选择信访等其它机制的话），而不是行政复议机制。为何我国会出现“大信访、中诉讼、小复议”的局面，其中包括有信访机制多元化设置、受理条件宽泛、上级领导重视等多方面原因，但其中最为根本的原因则在于“领导重视”，尤其是上级领导批示后行政机关对问题处理的有效性。现实存在的“越级上访”现象也佐证了百姓更加相信上级机关对下级机关事务处理的有效性。我国现行行政复议体制与信访体制有不同之处，[8]但也有相似之处，其相似之处尤其表现为民众可以向同级人民政府也可以向上级机关申请复议的双重救济体制和机制。在其它向上级机关寻求救济的途径，包括信访或者是申诉、投诉机制等，没有被完全取消的情况下，单单取消民众向上级机关申请复议的权利，随之就会产生如何引导民众选择行政复议而不是信访等其它救济机制的新问题。因为，复议机制集中后，并不可能完全限制民众选择信访或者是申诉、投诉等方式向上级机关寻求救济。[9]

2.行政复议委员会改革仍有待进一步探索。采用行政复议委员会形式有利于提高行政复议组织审理案件的能力和水平。但针对行政复议组织的成员构成以及形成机制，仍有很多问题有待进一步明确和解决。首先，就保障复议组织的“专业化”问题，从技术层面上，可以有三种路径：一是培养专职的行政复议人员，二是直接邀请相关部门的行政人员参与，三是通过聘请社会专业人士参与审理。这三种路径各有利弊，如何确定人选直接影响到组织的质量问题，必须认真对待。相比较而言，第一种方式可能会引发机构膨胀问题，第二种方式则有可能会影响公正，降低民众对行政复议的信任问题，第三种方式则有可能因为人员缺乏稳定性，影响到委员以专业精神、公益之心审理案件以及难以落实审理人员责任等难题。其次，落实复议组织的“社会参与”方面，也有很多问题必须进一步明确。其中包括：一是社会参与是只能有专业人士参与，如律师，还是可以包括一般民众、社会组织、甚至是社会媒体？这些人员与专业人士的比例应当如何分配；二是这些社会人员是直接参与审理案件还是承担监督职责，这些人员与专业人员之间是应当具有同等的审理权还是应当有所区别？三是在行政复议专职人员与非专职人员同时参与审理的情况下，如果非常任委员仅仅只起一个咨询作用而对案件审理没有真正的影响力，那么社会参与的意义就令人怀疑；如果赋予其过多权力，就需要增加培训任务以弥补这些人员专业审理能力不足等诸多问题。因此，如何充分发挥社会人员参与审理的优势并克服其弊端则需要认真对待；最后，也是最为关键的问题，如何理解政策中所提出的“政府主导”？就行政复议组织的形成而言，尤其是复议委员会的组成人员的形成，政府主导，是理解为政府直接选择行政复议组成人员，还是理解为政府主导这项工作，并设定一套制度规则决定复议组织人员的形成？就政府与行政复议委员会之间关系而言，是理解为复议机关人员直接参与复议委员会，还是监督指导复议组织工作？如果这些问题不加以明确化、规范化，则很有可能会导致复议组织被政府机关所掌控的局面，而这种情形在实践中也已经存在。

3.行政复议组织依赖于其它机构或个人行使职权的内部工作机制值得商榷。完善行政复议内部工作机制有利于提高行政复议的工作效率和质量，但实践中所采取的行政复议组织依托于其它组织或个人行政职权的做法，如强调“一把手”负责、强调复议机关内部协同办案等措施，却有待商榷。强调“一把手”参与具体案件审理，有利于提高行政复议的权威性，但却很容易使得复议组织受制于领导的权力，并不符合解决行政争议的程序公正基本理念。各地所采取的调查权与议决权分离的做法，也有值得商榷之处。因为，调查权是复议权的核心内容之一，将调查权与议决权交由两个组织分别行使，必然牵涉到两组织之间的协调和配合问题。如果两者之间关系不畅或意见不同，就很难保证复议委员会或复议办公室能够获得足够充分的证据材料。若是再增加一个协调机构，则更会牵涉到更多机构之间的关系协调问题。一个牵涉到多个机构行使职权所作出的裁决，若不能保证各个机构均有效运作，又如何能保证该裁决的客观公正性？

4.行政复议程序和结案方式有待进一步规范。应该说，在程序形式以及结案方式多样化的前提下，如何选择适当的程序和结案方式必须认真对待。这其中包括由谁来主导选择复议程序和结案方式以及按照什么标准来选择复议程序和结案方式两个方面的问题。对此若不加以严格规范，就有可能会引发程序形式和结案方式的滥用。从实践情况来看，无论是制度规定还是实践做法，如何选择复议程序和结案方式的主动权基本掌握在复议机关手中。[10]某些地方政府甚至把某些程序的运用率（尤其是听证程序）和案件结案率作为政府复议工作的考核指标。尤其值得注意的是，很多地方政府在“定纷止争、案结事了”的目标指引下，大量采用和解、调解等方式。这种注重行政争议的实质性化解的做法看似很好，但若不受到一定限制，则有可能会引发一些新的问题。尤其是会诱导复议机关将调解作为行政复议的主要方式，从而造成行政复议程序规则虚置，进而影响到当事人的程序性权利。因为，行政复议以裁决方式结案若被提起行政诉讼，法院仍然有修正裁决结果的权力，而调节和调解结案则可以自然终止复议程序。所以，行政复议机关要实现行政复议后“定纷止争、案结事了”而又不违背法律的话，最佳选择方式当然是通过促成当事人和解或者是达成调解协议的方式结案。

三、适当调整行政复议改革方向和具体措施

（一）适度调整改革方向

如果说，行政复议在我国立法之初是被定位为行政机关内部层级监督机制的话，行政复议的改革则是一场不彻底的“司法化”和“民主化”改革过程。[11]司法化倾向主要表现为将复议机制相对集中、复议组织专业化和复议程序规范化等方面，民主化改革则主要表现为邀请社会成员参与行政复议委员会或复议案件的具体审理工作。改革的不彻底性则主要表现为，各项改革措施基本是被限定在行政体制范围进行，行政机关不仅没有放弃对复议组织、复议程序还是结案方式的选择权，甚至还强化了对复议组织、复议程序和结案方式选择的主导权。在笔者看来，我国现行复议制度的最大特点是，行政纠纷能否有效解决主要是依赖于复议机关或复议机构权力的权威性，而不是依赖于复议机制或复议程序的公正性。复议机制只是作为复议机关或复议机构行使权力的一套程序规则。这是行政管理的制度模式，并不符合程序正义的法治精神。其所引发的社会效果是，促使民众把对救济机制的信任建立在对机关权力信任的基础之上，而不关心机制本身程序的合理性（而这也正为我国当下信访机制的基本特征）。当下，在限制在行政体制内的“司法化”改革层面上，复议机关并没有放弃对复议程序和结案方式控制的局面，仅限于“邀请”社会成员参与复议机关不放弃对复议组织形成和组成成员选择权的“民主化”改革，其本质，仍是将行政复议机制的权威性和公信力依托于复议机关或复议机构的权力权威，而不是复议机制和复议程序公正性。因此，行政复议改革要抛弃依赖于权力权威来解决纠纷的传统思路，就必须进一步反思当下行政复议改革的不彻底性所带来的不利后果。与此同时，改革所引发的一些新问题，包括机制集中后所引发的体制障碍问题、司法化改革所带来的程序繁琐问题等，也必须一并加以解决和处理。

正是基于以上考虑，笔者建议，我国行政复议改革应当以建构多元、参与和自治型的行政复议机制为基本方向，进一步采取相应改革措施，重塑行政复议机制的制度模式。其主旨在于：彻底摆脱原有行政复议机制依托于权力权威的行政管理制度模式，通过充分保障民众对复议机制的参与权、通过程序自治的方式来培养行政复议机制的公信力，并通过灵活多样的程序设计来达到方便民众寻求救济的目的。这种改革路径选择不仅与当前我国强调社会参与共同治理的公共管理改革基本理念相契合，也完全符合程序正义和程序自治的法治精神。

（二）适度调整改革措施

1.保持和完善多元化行政复议机制，以满足民众诉求的多元化和获得救济的便捷性。针对前文所述我国原有机制的缺点和相对集中机制所存在的弊端，笔者建议，在各级政府建立一个相对独立的行政复议委员会的同时，仍保留县级以上政府部门的行政复议权。行政复议委员会主要负责审理重大疑难案例。在各级政府，行政复议机构（也就是法制办公室）可以统一接收案件，再根据当事人的要求以及案件性质、大小分别派送各部门行政复议机构，并重点做好对部门复议机构复议案件的备案工作，复核当事人不服各部门复议的案件；与此同时，复议组织和复议程序设计也应当多元化。对于重大案件疑难案件，可以交由复议委员会审理，采用听证程序；而对于案件争议不大、事实清楚的案件，可以采用简易程序。

2.充分保障民众尤其是当事人对复议组织形成、选择复议程序和结案方式的话语权，以进一步增进民众对行政复议审理机制的认同感。应该说，复议组织、复议程序和结案方式的明确化和具体化是行政复议改革的落脚点，也直接决定行政复议改革能否取得实效。在复议组织获得相对独立的法律地位前提下，若其成员仍由政府决定选择，其公信力必将大打折扣；复议程序和结案方式的选择权问题也是如此。要想进一步提高行政复议的公信力，完全有必要增加民众尤其是当事人在复议组织、复议程序以及结案方式选择的话语权。笔者建议：一是扩大并保障当事人对于行政复议组织成员选择的话语权。为此，政府应当通过建立专家库的方式扩大行政复议专家队伍，甚至可以吸收法院的陪审人员或者是与律师协会等组织形成人才共享机制，以达到扩大行政复议专家队伍的目的，以保障民众对于行政复议组织成员充分的选择权。但对于个案审理工作来说，则可借鉴仲裁机制设置的做法，充分保障当事人对具体复议组织成员的选择权；二是扩大并保障当事人尤其是民众一方在行政复议程序中的话语权。充分保障当事人聘请律师参与案件的权利，允许当事人查阅卷宗，并有权要求复议机关调查取证或者是协助当事人调查取证的权利；充分保障当事人选择运用听证程序、简易程序和一般程序的权利。为保障程序的公正性，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等特殊情况外，复议应当公开审理，对涉及面广、社会影响较大的案件，应允许民众邀请有关媒体、社会组织等参与监督；三是充分保障当事人选择结案方式的权利。行政复议中，复议组织可以提出调解建议，但调解程序的启动应充分尊重行政相对人（包括第三人）与行政机关的意愿，复议机构不得强迫任何一方接受调解。

3.打造自治性行政复议组织和复议程序，以消除民众对复议机制“官官相卫”的顾虑。提高行政复议机制的公信力，必然要打消民众对行政复议机制“官官相卫”的顾虑。因此，在保障民众直接选择和广泛参与复议组织和复议程序的同时，还应当充分保障复议组织和复议程序的独立性和公正性，尤其不能使复议组织和复议程序受到组织和程序外不当因素的干扰；与此同时，还要保证复议组织具有足够的审理能力和执行力。尤其是要克服复议组织和程序独立后所引发的审理能力和执行力下降问题。笔者建议：一是赋予复议组织享有直接调查取证的权力或者是要求相关机关或组织配合调查的权力，直至享有申请法院强制调查取证的权力。并将其它机构或组织协助调查取证以责任的形式加以落实。这一方面可以弥补行政复议组织调查取证权能力的不足，另一方面则可以避免因行政复议组织权力受其它权力牵制而被削弱；二是赋予具体负责案件审理的复议组织独立作出行政复议裁决的权力，不论该组织是复议委员会还是其它组织形式。并且，裁决一经作出，除非通过法定程序，不得随意改变。复议机关复议机构的首长对复议结果可以有建议权或异议权，但必须经过法定程序才可被采纳；三是为提高行政复议组织作出裁决的执行力，可充分利用我国“一把手”负责的制度优势。行政复议仍应以复议机关的名义作出，但行政首长则应当对执行复议组织所作出的裁决负责。以上措施与现行改革措施的根本区别在于：前者是以确立具体负责案件审理的复议组织和复议程序的独立性和权威为前提，再明确其它机构或组织的协调责任为内容，处理复议组织与其它机构或组织之间的关系问题；而后者则是以确立复议机关的权威性为前提，再强调机关内各机构或组织之间的权力分配和协调配合。

4.进一步完善行政复议组织和程序规则，以确保复议改革措施的制度化和规范化。针对前文所提出的行政复议组织、复议程序和结案方式适用不规范现象，建议细化相关制度。这些制度包括：行政复议案件参与人员（包括专家和社会人员）的组织培训、遴选聘任制度，行政复议案件的议事规则、工作规范、工作人员守则等。鉴于当前各地制度设置以及改革措施不统一现象，笔者建议提高相关制度的层级，可由国务院负责制定相关实施细则，或者是直接纳入到即将加以修改的《行政复议法》中加以规定。

[1]郜风涛.把行政复议打造成化解行政争议的主渠道［EB/O L］.http://w w w.gov.cn/jrzg/2011-12 /16/content_2021634.htm.

[2]王胜俊.全国人大常委会执法检查组关于检查行政复议法实施情况的报告［EB/O L］.http: //w w w.npc.gov.cn/npc/xinw en/2013-12/24/con

tent_1819964.htm.

[3]唐璨.我国行政复议委员会试点的创新与问题[J].国家行政学院学报,2012(1):33—37.

[4]曲崇明.行政复议权“相对集中行使”的局限性及其完善[J].求实,2012(12):84—88.

[5]吴志红，蔡鹏.浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路[J].西南政法大学学报, 2010（6）:56—62.

[6]徐霄桐，邰楠.行政复议“官官相护”根在机构不独立[N].中国青年报，2013-10-16（3）.

[7]雷辉，谢力生.行政复议独立可杜绝“官官相护”[J].政府法制,2009(28)：28.

[8]莫初明.论我国行政复议机构的法律独立性[J].行政与法,2008(1)：95.

[9]郑义龙.相对集中行政复议审理权应解决申请人复议选择权问题[EB/O L].http://w w w.hnfzw. gov.cn/new s/20097/20097285254564.shtml.

[10]方军.行政复议委员会试点五年情况回顾[J].中国法律，2014(2)：21—24.

[11]杨海坤，朱恒顺.行政复议的理念调整与制度完善——事关我国《行政复议法》及相关法律的重要修改[J].法学评论，2014(4):18—32.

责任编辑：许岭

2016—10—08

何长辉，安徽省社会科学院办公室主任，法学硕士；曹达全，江苏行政学院法政教研部副教授，法学博士。