申请人未按要求补正材料复议机关应及时作出处理

●张极峰 鞠吉瑞

申请人未按要求补正材料复议机关应及时作出处理

●张极峰 鞠吉瑞

【要点】

行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。行政复议申请人在收到补正通知后，对于申请材料进行了补正，但是没有达到补正通知的要求，复议机关在收到补正材料后应及时作出不予受理决定，而不能置之不理。

【案情】

2013年5月28日，一审原告王某向被告区政府邮寄行政复议申请材料，区政府于5月31日签收。经区政府审查，认为王某提交的行政复议申请材料不齐全，于2013年6月4日给王某邮寄行政复议补正通知书，要求王某十日内补充以下材料：1.证明房屋权属合法性的有关材料；2.证明限期拆除通告与转让协议所述房屋为同一标的的证据；3.关于强拆行为存在的证据。王某于2013年6月5日收到区政府邮寄的补正通知书后，于6月11日给区政府邮寄了一份视频光盘作为补正材料。区政府于6月12日收到王某邮寄的补正材料后，认为王某没有按照区政府的要求补正相关行政复议材料。区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政法复议法实施条例》) 第29条的规定，认为王某无正当理由逾期不补正，视为其放弃行政复议申请，因此未再作出处理。王某不服，于2013年8月27日向法院提起行政诉讼，要求确认区政府没有在法定期限内作出行政复议决定违法并判令区政府作出行政复议决定。区政府在王某提起行政诉讼之前一直未作出任何处理。

【审判】

一审法院经审理认为，根据《山东省行政复议条例》第18条第1款第4项规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限内补正的，补正时间不计入行政复议审理期限；无正当理由逾期未补正或者未按要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请。本案中，王某补正的行政复议材料为一份视频光盘，不属于区政府要求补正的材料，因此被告区政府视为王某放弃行政复议申请并无不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第1项之规定，判决驳回原告王某的诉讼请求。

二审法院经审理认为：《行政复议法》第17条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。”从该规定以及《行政复议法实施条例》第29条的规定可以看出，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以通知其补正，补正材料所用的时间不计入行政复议审理期限。申请人递交补正之后的申请材料之日，应视为其正式申请复议之日，行政复议机关应当对申请人补正的材料进行审查，认为仍不符合规定，应当作出不予受理的决定，否则补正材料收到之日即为行政复议受理之日。本案中，王某在收到区政府的补正通知后，于2014年6月12日向区政府递交了补正材料光盘一张。区政府收到王某递交的补正材料之后，没有在5日内作出不予受理决定，应视为其收到补正材料之日即为其受理上诉人行政复议申请之日。《行政复议法》第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定……”自2013年6月12日至2013年8月27日王某向法院提起诉讼时，被上诉人已超过60日的法定期限未作出行政复议决定，违反了上述法律规定。上诉人的上诉理由成立，应予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第3项、第61条第2项之规定，判决：1、撤销某区人民法院作出的(2013)行初字第22号行政判决；2、责令区政府于本判决生效之日起60日内对王某的行政复议申请作出行政复议决定。

【评析】

一、行政复议申请人收到补正通知后行为的界分

行政复议申请材料齐全、内容表述清楚，是行政复议机构准确把握申请人的利益诉求、正确判断是否应予受理的前提。实践中，经常有申请人在提起申请时提供的相关材料不齐全或者表述不清楚的情况出现，对于此类行政复议申请，如果行政复议机关直接决定不予受理或者视为未提出复议申请，这种做法既没有充分的依据，也不利于保护申请人行政复议的申请权利，更与行政复议法的立法本意不符。因此，《行政复议法实施条例》第29条对行政复议申请材料的补正做了规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”根据该规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。行政复议申请人在收到补正通知后，可能的反应只有两种：补正和不补正。“补正”又可以分成两种情形：按要求进行了补正和未按要求补正。“不补正”又可以分成两种情形：逾期不补正且无正当理由以及逾期不补正但有正当理由。

本案中，王某收到区政府邮寄的补正通知书后，给区政府邮寄一份视频光盘作为补正材料。王某补正的行政复议材料为一份视频光盘，不属于区政府要求补正的材料，因此，王某邮寄光盘的行为，是补正了但未按照要求，即“未按要求补正”而不是“无正当理由逾期不补正”。

二、行政复议申请未按要求补正的，能否“视为申请人放弃行政复议申请”

“视为申请人放弃行政复议申请”的情形，行政复议法并没有做出规定，最先做出规定的是《行政法复议法实施条例》第29条：“……无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。……”显然，根据该条规定，“视为申请人放弃行政复议申请”的情形只有“无正当理由逾期不补正”，根本没有“未按要求补正”的情形。

但是，《山东省行政复议条例》第18条第1款第4项规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，书面通知申请人在指定期限内补正。申请人在指定期限内补正的，补正时间不计入行政复议审理期限；无正当理由逾期未补正或者未按要求补正的，视为申请人放弃行政复议申请。”在这一规定中，“视为申请人放弃行政复议申请”的情形就变成了两种，即分别是“无正当理由逾期未补正”和“未按要求补正”。若按此条规定，则未按要求补正的，也可视为申请人放弃行政复议申请。但是，《山东省行政复议条例》相对于《行政复议法实施条例》的规定，显然是扩大了“视为申请人放弃行政复议申请”的范围，与上位法不一致。根据法律运用原则，法院应适用上位法即《行政复议法实施条例》的有关规定。也就是说，未按要求补正的，不能视为申请人放弃行政复议申请。本案中，王某未按区政府的要求进行补正，一审法院依据《山东省行政复议条例》的规定，认定其可以“视为申请人放弃行政复议申请”，显然是不正确的。

三、行政复议申请人未按要求补正时，行政复议机关的处理方式

行政复议申请人未按要求补正时，不能“视为申请人放弃行政复议申请”，那么行政复议机关如何处理呢？是否必须作出不予受理的书面决定呢？

行政复议申请人虽然未按要求补正，但是也是提交了补正材料了。根据《行政复议法实施条例》第29条规定，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。所以，申请人递交补正之后的申请材料之日，应视为其正式申请复议之日。对于申请人申请复议的处理，规定在《行政复议法》第17条中：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日即为受理。”从该条规定可以看出，《行政复议法》采取了排除法，即除不予受理和由其他行政机关受理外，只要在行政复议机关负责法制工作的机构收到申请后5日内未告知不予受理，未告知应向有关行政复议机关申请的，即视为已经受理。①曹康泰：《中华人民共和国行政复议法释义》，中国法制出版社1999年5月版，第101-102页。既然如上所述，申请人递交补正之后的申请材料之日，应视为其正式申请复议之日，那么行政复议机关如果认为申请人未按要求补正，就必须作出回应，对申请人补正的材料进行审查，然后或者作出不予受理的书面决定，或者告知应向有关行政复议机关申请，否则补正材料递交之日即为行政复议受理之日。

四、“视为放弃行政复议申请”的情形也应给申请人一个书面的不予受理决定

根据《行政法复议法实施条例》第29条的规定，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。这一规定中，“视为申请人放弃行政复议申请”的情况下，行政复议机关要不要给申请人一个书面决定？按文义理解是不需要的，实践中很多机关也是这样掌握的。但是，这里存在一个问题：行政机关若是滥用要求补正权，即要求补正没有道理，当事人当然不补正，但这时就视为放弃申请，还不给书面的材料(不予受理决定)。这不是既剥夺了申请人获得复议的权利，又剥夺或限制了其提起诉讼的权利了吗？！所以，视为放弃行政复议申请的情形也应给申请人一个书面的不予受理决定书，以便于申请人通过诉讼渠道及时获得救济。建议将来修改《行政复议法实施条例》时应将此种情况予以明确。所以，在本案中，王某的行为即使可以“视为申请人放弃行政复议申请”，行政复议机关也最好给其一个书面的不予受理决定，以便其及时地行使提起诉讼的权利，而不用再等到60日期满之后。

(作者单位：济南市中级人民法院、山东法官培训学院)

责任编校：张传毅