提高我国政府应急管理能力的思考

邵萍英

（合肥市委党校，安徽合肥230031)

提高我国政府应急管理能力的思考

邵萍英

（合肥市委党校，安徽合肥230031)

我国目前正处于突发事件高发期，各类突发事件频繁爆发，已严重威胁着社会公共安全，给人民群众的生命财产造成巨大损失。预防和减少突发事件的发生已经成为摆在各级党委政府面前的一项重要课题，也是考验我党执政能力的一项艰巨任务。为此，政府需要针对突发事件应对工作中存在的问题，采取有效措施提高应急管理能力。

公共安全 突发事件 应急管理 应急产业

一、应急管理的含义及重要性

应急管理主要是针对突发事件进行的管理。我国《突发事件应对法》第三条明确规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”按照社会危害程度、影响范围等因素，突发事件应对法将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。所谓应急管理就是针对各类突发事件从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等进行全方位、全过程的管理。

当前我国已进入突发事件高发、频发、并发时期，尤其是随着我国经济发展进入“三期叠加”阶段，即“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化期”，[1]社会各种矛盾日益凸显，公共安全形势十分严峻，党和政府治理国家面临许多新的挑战，各种常态和非常态突发事件频频发生，尤其是近年来我国发生的一系列重特大突发事件给人民群众生命财产造成巨大损失，给公共安全、社会稳定带来巨大压力，同时，也给我国经济社会发展及国际声誉带来巨大影响。因此，预防和减少突发事件的发生已经成为摆在各级党委政府面前的一项重要课题，也是考验我党执政能力的一项艰巨任务。

习近平总书记在主持中共中央政治局关于健全公共安全体系的第二十三次集体学习时强调：“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局；要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。”[2]党的十八届五中全会规划了未来中国五年的发展蓝图，审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，首次提出安全发展观的理念。指出：“完善和落实安全生产责任和管理制度，实行党政同责、一岗双责、失职追责，坚决遏制重特大安全事故频发势头。加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设，切实维护人民群众生命财产安全。”[3]应急管理是非常态下的社会治理，作为社会治理理体系的一个重要组成部分，在现代社会系统的运行中,具有十分重要的的作用。正如美国前国防部长麦克纳马拉所说：“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理！”我们必须充分认识加强应急管理工作的重要性和紧迫性，进一步增强做好应急管理工作的责任感和使命感，切实加强应急管理工作。

二、我国应急管理工作中存在的问题

（一）安全意识普遍淡薄。由于在日常工作和生活中很少开展安全知识教育和突发事件应对演练，政府组织、企业和公民个人的公共安全意识普遍淡薄，一旦危机来临时，就会惊慌失措，行动无序，不能迅速冷静妥善地予以应对。从近两年发生的一些震惊全国的重大突发事件，如：2014年末发生的上海外滩踩踏事件，2015年发生的“东方之星”号客轮翻船事件、天津滨海新区瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故、深圳滑坡事故，2016年发生的浙江丽水山体滑坡事件和温州楼房坍塌事故等等，我们不难看出，这些重特大突发事件之所以发生都与当地政府、企业和公众的安全意识淡薄、安全知识教育培训严重缺失有关。

（二）法律制度不健全。我国应急管理缺乏完备的法律保障体系，在西方发达国家,应急管理学的一个重要学术成果就体现在法律制度上,一些国家制定了《紧急状态法》，而我国有关应急管理的法制建设则相对滞后。近年来，我国虽然先后制定了《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《传染病防治法》、《安全生产法》、《食品安全法》、《国家安全法》、《反恐怖主义法》和《大气污染防治法》等。但这些单行的法律本身具有很强的独立性,只能适用于一种紧急状态，覆盖面单一分散，难免造成立法冲突和矛盾，降低了突发事件应对处置能力。目前，我国缺乏一部关于紧急状态与行政紧急处置方面的完整法律，尚没有形成完善的应急管理方面的法律法规体系。

（三）缺乏有效的协调机制。现代突发事件大多具有跨时空性的特点，这决定了现代应急管理是一个跨区域、跨时段的综合性系统工程。通常情况下不能由一个政府部门有效完成，在很多时候，突发事件的应对需要政府各个部门、企业、社会组织、公众通力协作，积极配合。我国目前是一种建立在职能分工基础上的条块分割的应急管理体制，各种类型的应急管理基本上是以相应的政府职能部门为依托,应急管理工作带有浓厚的部门色彩。这种分部门、分灾种的应急管理体系使得社会各部门在面对突发事件时不能很好地、快速地有机结合、团结协作，造成突发事件应对效率低下。

(四)信息沟通不畅。政府与民众之间的信息良性互动机制尚未完全建立，面对突发事件，一些官员出于对自己政绩的考虑，在突发事件信息发布时报喜不报忧，对部分信息采取封锁、隐瞒等做法，导致信息传播渠道不畅通，贻误对突发事件处置救援的最佳时机。如2013年发生的青岛输油管道爆炸事故，因为信息互动机制缺失，突发事件发生之初信息沟通不畅，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7.5亿元的巨大损失。

三、提高我国政府应急管理能力的对策建议

如何有效预防和妥善处置突发事件，提高政府应急管理能力，笔者认为，主要应从以下几个方面做起：

（一）提高安全意识，强化安全教育。古人云：“居安思危，思则有备，有备无患”。安全意识是应急管理的起点，作为现代责任政府应该有强烈的安全意识，居安思危，未雨绸缪。2015年8月12日天津爆炸案发生后，习近平总书记就天津港特大爆炸事故三天之内先后两次做出重要指示，强调突发事件追责的12个字：“党政同责、一岗双责、失职追责”，开启了中国重大责任事故问责的新机制。各级党委政府要不断提高自身的风险意识，充分学习应急管理的相关知识，同时，对辖区群众经常性地开展应对突发事件的培训和演练。

(二)完善应急管理的相关法律。法律是治国之重器，良法是善治之前提。应急管理体系的核心是“一案三制”，其中一项重要内容就是法制。2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。”[4]在此之后，《国家安全法》、《反恐怖主义法》已相继颁布实施。目前，应尽快制定《紧急状态法》，创新突发事件应对的地方法律制度，在法律层面上明确各级党委政府在应急管理中的地位、权责及要求，力争实现应急管理工作高效快捷法治化。

(三)畅通信息沟通渠道，建立快速反应机制。沟通是处置突发事件的基础性工作，有效的信息沟通可以保证政府及时、准确地了解情况，以便快速高效地做出应对突发事件的决策指挥。同时，向媒体、社会和公众及时有效地发布信息，尊重他们的知情权，既可以避免谣言的产生，又可以提高政府公信力。如：天津港爆炸案发生后，国务院的调查报告指出：“天津市政府在应急处置中的信息发布工作一度安排不周、应对不妥”，造成一些负面影响。所以，政府信息发布应当主动、及时、全面、准确、透明。

(四)加强应急体系顶层设计研究，创新应急管理体制。为快速高效地应对突发事件，我们应加强应急体系顶层设计研究，建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的应急管理体制。在实际工作中，我们要创新应急管理体制，如：要充分发挥各级政府应急管理办事机构在突发事件应对工作中的枢纽作用；推进区域间信息共享和应急协作联动机制建设；推进乡镇（街道）应急管理综合服务站建设等。

（五）加快应急产业发展。应急产业是为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业。按照类别划分，应急产业提供的产品和服务主要有：“一是救援处置装备与技术，二是监测预警诊断设备与技术，三是预防防护产品与技术，四是应急教育培训咨询服务等。”[5]由于应急产品和服务普遍具有公益性的特点，需要在深入研究应急产业各领域政府和社会需求及其公益属性的基础上，分类指导应急产业发展。要认真学习贯彻落实国务院《关于加快应急产业发展的意见》的文件精神，为防范和应对突发事件提供物质保障、技术支撑和专业服务。

[1]李扬,李平,李雪松,张平.经济蓝皮书：2016年中国经济形势分析与预测[M].社会科学文献出版社,2015：33-34.

[2]习近平总书记在主持中共中央政治局关于健全公共安全体系的第二十三次集体学习时讲话[N].人民日报，2015-5-31.

[3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].新华网，2015-11-3.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[5]中国应急行业现状分析与发展前景研究报告[EB/OL].中国产业调研网,2015.

责任编辑：许岭

2016—11—08

邵萍英，合肥市委党校公共管理与法学教研室副教授。