荆门市掇刀区一元户籍制度改革的探索与实践

王　娜

中国社会科学院研究生院，北京　102488



荆门市掇刀区一元户籍制度改革的探索与实践

王娜

中国社会科学院研究生院，北京102488

摘要：我国长期以来形成的城乡二元户籍制度在一定的历史时期适应了经济发展的需要，但随着城市化的纵深发展与城镇化建设的需求，城乡二元户籍制度受到了猛烈的冲击，一元户籍改革成为了一种必然趋势。湖北荆门掇刀区因为其人口少、企业多、城镇化水平高率先实行了一户籍制度改革。本作品基于实证的角度，对荆门市掇刀区的一元户籍制度改革进行了调研，现对其改革新举措进行经验总结，以期能对其他将要进行一元户籍制度改革的地区给以启示和借鉴。

关键词：一元户籍制度改革；掇刀区；新举措

随着我国经济的迅速发展，我国的现行的城乡二元户籍管理制度弊端日益显露，“农业”、“非农业”户籍的区分使一个人因出生的自然事实被贴上不同的“身份”标签，形成了非农业户口享受先赋性特权和身份等级，农业户口则整体性地遭受户籍制度带来的不平等待遇和制度歧视。鉴于二元户籍制度的种种弊端，一元户籍制度改革俨然成为了一种必然趋势。而荆门市掇刀区率先打开了一元户籍制度改革的大门，不仅从形式上保证了公民的身份平等，还对其背后的相关配套措施进行了改革。本文采用问卷与深度访谈的形式实证调研了掇刀区一元户籍制度改革的有关情况，现将其加以总结推广。

一、一元户籍制度改革的必然性

我国现行的二元户籍制度是与计划经济时代相配套的产物。而如今，我国发展社会主义市场经济制度，并加快城市化进程，打造城镇化建设，积极转变政府职能，城乡二元户籍制度受到了猛烈的冲击。在新的经济制度体制下二元户籍制度存在诸多弊端：陈永梅、肖志勇(2010)[3]认为二元户籍制度存在权利的缺失问题；侯微(2010)[4]也指出二元户籍制度改革存在限制劳动力合理流动、影响社会经济发展、拉大城乡收入差距、剥夺公民迁徙自由权利、阻碍城市化进程、导致农村落后等问题；王海光(2009)[5]指出，二元户籍制度是公民身份上的天然不公平和用工歧视，不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，带来了国家人口信息失真、管理缺位等诸多问题。陈成文，孙中民(2005)[6]借鉴了国外的户籍管理经验，提出一元制优于二元制。基于二元制的弊端，学术界普遍认为户籍制度改革成为了一种必然趋势。

通过查阅报纸、杂志、期刊、年鉴以及相关文献得知，全国大部分地区都是基于二元模式下进行户籍制度改革，目前只有重庆、成都、昆明以及辽宁等地启动了一元户籍制度改革，但很多没有具体落实下来，且没有实证研究的资料为其提供证明，而荆门市掇刀区因为其人口少、企业多、城镇化水平高率先实行了一户籍制度改革，我们也对其进行了实证调研，获得大量的一手资料希望能够其他地区提供借鉴。

二、一元户籍制度改革应被高度关注的问题

第一，一元户籍制度改革目前只是一种趋势，只有几个省份和少部分地区开始启动，大部分省市、地区都还处于观望状态，不敢贸然行动。为了尽早实现城乡一体化，实现公民的身份和地位平等，加快构建和谐社会的步伐，各省市、地区要结合自己的实际情况，进行调研，适时启动一元户籍制度改革。

第二，户籍背后相关配套措施的改革是关键。一元户籍制度改革不仅仅从形式上取消“农业户口”和“非农业户口”，特别需要关注的是一元户籍制度改革背后的实质利益问题，尤其是对于农民而言，他们更多的关注其实是一元户籍制度改革之后能给他们带来什么具体的实惠，只有一元户籍制度改革能使他们的生活水平提高，收入增加，就业更好，子女上学更方便，医疗卫生条件更好，社会保障更优越，他们才愿意支持一元户籍制度改革，否则大部分农民受小农意识的束缚，情愿留在农村。因此，要保证一元户籍制度改革的顺利推进，改革其背后的相关配套措施，使各方群体切实受惠是关键。

第三，随着工业的快速发展，城市的环境问题，交通问题，住房问题以及物价上涨问题越来越突出，而农村利用工业反哺农业，城市支援乡村的契机以及国家一系列惠农政策的支持发展迅速，环境相比于城市来说也好很多，这无形之中对原本生活在城市的居民会产生巨大的吸引力，致使一部分人想去农村生活。而这与加快城市化进程的初衷是相背离的。

第四，一元户籍制度改革对原城市户口的居民有什么实质性的好处也是改革成败的一个十分重要的因素。因为农民进城后无疑会挤占城市居民的公共资源，造成交通拥堵、住房紧张、环境恶化等相关社会问题，这些可能会使城市居民在心理上对一元户籍制度改革产生抵触情绪。

第五，一元户籍制度改革不仅要从时间上跟进，而且强大的财力即经济基础是保证，因此加快经济发展刻不容缓。

三、荆门市掇刀区一元户籍制度改革的新举措

(一)取消农业、非农业户口性质，统一为“湖北居民户口”

这从身份上保证了居民的身份平等，从形式上对户籍制度进行了改革。

(二)放宽了户口迁移与落户的条件

在经常居住地通过购买、赠与、继承、自建等途径获得具有产权居所的公民本人、配偶及直系亲属可以在该经常居住地落户；在掇刀区(含荆门高新区)企业稳定就业达二年以上的务工人员，本人及其直系亲属可在就业地申请落户。

(三)建立与完善土地流转机制，从流转土地的承包权开始

土地已经不是什么新鲜事物了，国家对此是鼓励规模流转，但不是大规模流转，而是在协商、平等的基础上进行的中、小规模的流转，土地流转机制最开始是在一些沿海地区兴起的。土地是属于集体所有的，农民只有土地的经营权而没有所有权，土地在一定程度上就成为了农民进城的牵绊。掇刀区设立了一个几百亩的新农土地流转中心，相当于一个掇刀的土地交易中介所，在这里农民可以把土地流转给一些种植大户和企业，而从中收取一部分费用，相当于土地的使用租金，这样一方面可以使农民放心地流转土地进城务工，不用担心土地荒废，还能收取相应的土地使用费用；另一方面，将土地集中流转，可以最大化地利用土地，提高土地的利用率和产量，减少因为留守老人和儿童不能耕作等情况下的不必要的土地荒废。

(四)完善相关的城乡统筹配套政策

1.在就业方面，实行就业城乡一体化。取消不公平的就业门槛限制，减少对农民工的心理歧视，提供一个机会平等、和谐竞争的就业氛围。如掇刀区的麻城等镇就设立了公共服务中心，为居民提供必要的城市信息与培训平台，实现就业信息与培训的平等，通过这个平台，可以把就业信息传到村里去共享，而且对于进工厂安排工作也是统一的，只要工厂需要人，城乡居民都可以进去，没有差距了。

2.在教育方面，实现子女受教育平等化。为城乡学生提供平等的教育机会和竞争平台，城市的学校也向农民工的子女开放，取消不公平的诸如借读费等额外费用的收取，减少不公平的加分项目(如对农民工独生女孩高考加十分的优惠)；教师均衡化，例如掇刀区的城乡教师实行统一招考，然后统一分配，保证城乡之间相互交流，还把农村的老师调到城市来学习，把城市的老师派到农村去支教；完善农村学校的硬件设施，比如危房改造、住房建设、运动场建设等。当然城乡之间肯定还有一些差距，由于掇刀区比较小，城乡之间的差距已经非常模糊了。

3.在医保方面，掇刀区实现城乡“三位合一”(城镇职工医保、城镇居民医保和新型农村医保)的一体化，统一到劳动保障局管理。原农村居民既可以选择城市医保也可以继续选择农村医保，保证农村的医疗保险参保率是百分之百，实行多种层次选择的医保政策，即多交费待遇高，少交费待遇低的政策，居民以根据自身的经济实际选择能承担起的医保类型。

(五)推动农村城镇化建设，促进一元户籍制度改革

掇刀区逐步推进“三农减半”的计划。第一，几年内把农民的数量相对于2009年减一半，使那一部分农民进城；第二，农业GDP减半，是同步的减半、动态的减半，总量是递增的，应加强第二、三产业的发展，重点是第三产业的发展(商贸物流业)；第三，村庄减半，即行政村庄减半，现在掇刀区有80个村，按计划过几年就是40个村，着重在村部边把几个村进行整合，如把甲、乙、丙三个村合起来构建一个新社区，虽然集中起来后资金减少(由于国家对村庄拨款是按村来拨)，但充分考虑农民生活出路和生活方式的改变，依旧推进村庄解并计划。城镇村的改造建立在城镇结合地带和工业单位(产业带)，再者就是就近分配，建立在集镇周边。

户籍改革必须解决农民的吃饭问题，不管让农民进城、进镇还是进社区，首先要解决他们的生活出路问题，改革成败的最大问题就是农民是否能够富裕起来。掇刀区对农民提供相应培训以及公益岗位，充分考虑他们的生活出路和生活方式，优先发展产业发展，目前掇刀区已经发展了三大片区、四大特色产业，包括第三产业的城市的商贸物流区(省示范园区)、第二产业的荆门经济开发区的化工产业循环区和麻城工业集中区、第一产业的喜名园(现代多功能农业示范园区)，吸引农民到此打工或创业，用产业发展带动新社区建设，“以新型城镇化带动城镇一体化”。

(六)加大户籍改革政策的宣传力度，建立并完善户籍管理法律法规

掇刀区政府户籍改革的相关部门加大了政策的宣传力度，组织专门人员进行户籍制度改革的相关政策法规介绍，让居民对户籍改革政策有所了解，这有利于户籍改革的贯彻实行，还利于社会舆论对改革的监督和反馈。

四、结束语

户籍制度改革的最终目标是实现城乡统一的、以居民身份证为准的“一卡通”管理模式，真正实现人性化的户口统一管理。如何进一步在实践中探索与完善一元户籍制度改革，最终实现真正的社会平等有待于这方面的专家学者以及政府部门相关人员不断努力，毕竟任何改革都不可能是一蹴而就的。荆门市掇刀区作为一元户籍制度改革的前沿阵地，大胆创新，为一元户籍制度改革起到了示范作用，以期能对其他地区提供启示与借鉴。

[参考文献]

[1]区人民政府办公室关于转发荆门市公安局掇刀分局<掇刀区深化户籍管理制度改革实施方案(试行)的通知>(掇政办发[2010]85号).

[2]省公安厅关于处理户口迁移等事务中涉及户口性质问题工作意见的通知(鄂公办发[2008]14号).

[3]陈永梅，肖志勇.从户籍制度看中国农民权利缺失[J].发展研究，2010(6).

[4]侯微.二元户籍管理制度的负面影响及改革措施[J].大连海事大学学报(社会科学版)，2010，9(2).

[5]王海光.2000年以来户籍制度改革的基本评估与政策分析[J].理论学刊，2009(05).

[6]陈成文，孙中民.二元还是一元——中国户籍制度改革的模式选择——国际经验及其启示[J].湖南师范大学社会科学学报，2005(02).

作者简介：王娜(1988-)，女，湖北襄阳人，中国社会科学院研究生院硕士研究生，研究方向：中共党史。

中图分类号：D631.42

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)10-0087-02