大中型动物进口检疫工作衔接供给侧改革的若干思考

康　伟，陈永泰，林志雄，方　奎，陈增荣（. 广州出入境检验检疫局，广东广州　50000；.广东出入境检验检疫局，广东广州　50000）



大中型动物进口检疫工作衔接供给侧改革的若干思考

康伟1，陈永泰1，林志雄2，方奎1，陈增荣1
（1. 广州出入境检验检疫局，广东广州510000；2.广东出入境检验检疫局，广东广州510000）

摘要：本文以“去库存、降成本、补短板”等三个供给侧改革主要项目为突破口，从强化顶层设计的角度，分析了出入境检验检疫机构在进口大中型动物检疫业务工作中的新思路和新方向，提出了农业质检等机构强化协调、盘活资源、提高效能、服务行业和人民群众的若干建议。

关键词：供给侧改革； 隔离检疫； 种用动物 ；产业升级

“供给侧改革”标志着我国今后相当长一段时间内的政策引导趋向，具有两大核心内容：第一，调整经济结构，淘汰过剩产能；第二，提高经济效率，提升产品质量。农业作为历来最容易被政策驱动的传统行业，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足，品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。所谓供给侧结构改革就是着力提高供给效率和质量，以市场化为导向、以市场所需供给约束为标准的政府改革。进口大中动物主要分为进口种畜、进口屠宰肉用动物、进口特种经济动物（观赏动物）三类。出入境检验检疫机构作为进口大中动物的主管部门，既要保障生物安全，防止疫病传入我国境内，又要在产业布局、政策支持、审批手续等环节引导畜牧业企业，实现产业升级、发展，对接供给侧改革。

1　“去库存”问题

1.1利用行政审批手段引导国内市场的资源配置和政策引导

当猪价高企，进口种猪能够获取高额利润的时候，大量猪场竞相上马，盲目投资导致种猪“库存”激增。然而市场规模有限，消化不了，势必造成国内种用动物价格下降。如果不及时解决，将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾，影响畜牧业持续、快速、协调、健康发展。在这种情况下，一些地方和养殖企业仍继续申请种用动物进口批文，供给能力大于需求的矛盾将进一步加剧。

国家质检总局动植物监管司和农业部畜牧业司作为种用动物进口的审批机关，应当着眼全局，以对每年种用动物进口批次、数量、流向等情况的综合把握为基础，充分运用行政审批手段在《中华人民共和国进境动植物检疫许可证》等批文的审批发放上调节供给侧资源配置。在总量控制的同时，还要密切注意对产业结构区域性配置的调整。这就需要国家出入境检验检疫系统和地方农业系统形成互动、联动的工作态势，加强信息情报的互通，充分了解地方实际情况需要，因地制宜，切合种畜流入地的实情，对地方畜牧业产业发展进行调研。举例说明，假设浙江省2016年仅需进口3000头种猪，在额度用完的情况下，又有企业申请指标，如无特殊情况，应不予批准，而把指标用于有迫切需要又没有种猪进口的四川省。

1.2买方市场“去库存”，卖方市场“增库存”

在卖方市场，也就是种畜原产地，我们希望“增库存”，这样可以更低廉的价格买到更优质的种畜。前几年，许多国内企业赴澳大利亚、新西兰引进种牛，一度造成澳洲种牛供不应求，甚至连“尾货”、有性状缺陷的种畜都被一扫而空。不仅价格昂贵，缺乏议价空间，还不能保证种畜的优良。国家质检总局加强与畜牧业主管部门的沟通，掌握产业发展对供给侧的资源需求，发挥技术优势，多渠道与不同国家官方展开引种检疫条款谈判，加快推进检疫风险评估，实现一品多源，提高我国进口企业议价空间。例如，原来种牛引种国只有澳大利亚、新西兰、乌拉圭等三个国家，而南美洲的智利、阿根廷也是世界优秀的畜牧业国家，奶牛养殖业主要依靠天然的牧场，其乳制品品质纯净，质量良好。智利位于南美洲安迪斯山脉以西，其优越的地理位置具有天然的检疫隔离作用，种牛疫病较少。2014年12月智利首次向我国出口种牛，当年出口总量达3万头。近年来，国家质检总局先后与罗马尼亚、智利签署种牛进口议定书，使进口种牛来源国从3个增加到5个，打破了原有的卖方市场垄断，在一定程度上平抑了进口牛价格，提升了育种效果。在原产地之间引入竞争机制，为引种企业提供了更加广阔的选择空间，根据市场需求优胜劣汰，对价格合理、质量上乘的种畜扩大进口规模。此外，许多国家都有优秀种畜，如瑞士西门塔尔牛、法国夏洛莱牛和利穆赞。依据动物遗传学的种间优势（又称杂种优势）理论，引种国数量过少或者过于单一，往往造成后代近亲繁殖严重，性状退化。扩大引种国数量，不仅能服务于供给侧改革，也能在育种产业上发挥更大的优势，所以国家质检总局应继续加大优质引种国资源的挖掘和检疫条款的拟定。

2　“降成本”问题

2.1继续施行进口种畜关税减免政策

着力释放监管措施改革红利，实现流程便利，价格合宜。财政部、海关总署、国家质检总局等职能机构根据工作需要，适时召开协调会，对进口种畜免税政策予以微调，以灵活适应进口种畜关税减免政策。这不仅能够降低进口企业成本，吸引企业积极进口优良种畜，以改良我国本土家畜，提高畜产品质量水平，提升畜牧业生产效率，更能通过免税数量额度，适度调控引种市场，防止市场过热。降低制度性交易成本，转变政府职能、简政放权，进一步清理规范中介服务，降低企业税费负担。

2.2动物检疫流程的改革

2.2.1整合动物检疫资源，提高检疫效率，使动物预检工作形成作业链。国家质检总局动植司对动物预检业务工作模式进行创新和调整，打破原有引进一批动物派遣1～2名预检兽医的模式，尝试预检工作组新模式。例如在新西兰派遣预检工作组，一批专家，在一定的时期内（3个月或者半年），接检辖区内所有预检业务。这有利于提高预检效率、节约时间和资源，为企业减负。今后的预检工作可以更加细化，不仅在地域上进行区分，如大洋洲组、美洲组、亚洲组、欧洲组，同时成立专家工作组，在种牛、种羊、种猪、野生动物等领域筛选专家，使其业务专门化，更能做到有的放矢，提高轮转效率，保障动物预检工作精确、高效。在澳大利亚等主要原产国试行预检模式改革，预检工作效率提高了3倍，境外检疫费下降了50%。每批动物为企业节省3个月时间，境内隔离场运转效率提升50%。国内隔离检疫工作也是如此。创新隔离检疫制度，即“分散隔离，集中把关”，农业部或者国家质检总局成立国家级进口动物疫病控制中心，配备从全国抽调的一流兽医学家和可以全面检测猪、牛、羊、马等多种大中型动物传染性疾病的实验室设备。该中心不仅负责隔离动物的实验室检测，还要对国外动物疫情进行动态监测和分析。进境动物依照“就近原则”进入临近入境口岸的隔离检疫场接受45天的隔离检疫。驻场监管兽医官员由入境口岸检验检疫机构委派，即“分散隔离”；而实验室检测工作权限全部收归国家进口动物疫病控制中心“集中把关”。这种隔离检疫模式分工更加科学，权责更加明确，有效整合了资源、提高了隔离检疫效率。在国内可以培育1～2个龙头口岸，集中隔离检疫，提高检疫效率和检疫水平，更好地服务企业［1］。如天津口岸已经成为全国最大的进口种牛龙头口岸。2015年从天津口岸入境、由天津检验检疫局负责隔离检疫的种用大中动物共计19批次、75 500多头，其中包括17批次74 600多头进境种牛。多年来，天津口岸一直是进口大中型动物的重要口岸，进口量一直保持在全国进口量的1/3到1/2，位居全国首位。

2.2.2保障生物安全，坚守国门安全底线。实施御疫情于国门之外的策略，设定检疫准入评估、境外产地预检、入境后隔离检疫三道防线，加强检疫官队伍建设，培养一支懂管理、懂技术的专业化、国际化的检疫队伍，搭建进境动物检疫管理平台，实现对国外动物疫病和检疫工作情况的动态监控。2015年境外预检淘汰种牛38 167头，淘汰率21.6%，疫病检出率从境外预检期间的7.66%降低到国内隔离检疫期间的0.27%，极大降低了疫病传入我国的风险，为进口企业避免直接经济损失6.5亿元。

2.2.3对进境观赏用野生动物实行集中检疫。随着国内旅游业的蓬勃发展，各地兴起的野生动物园对进境观赏用野生动物的品种和数量需求有所增加。如2015年，从天津口岸进境了阿根廷的貘，荷兰的羊驼、浣熊，南非的长颈鹿、斑马、犀牛，圭亚那的食蚁兽等20多个品种，共2万多头（只）。针对此项供给侧需求，质检部门应主动作为，找到切入点进行无缝对接，在检疫条款和检疫流程等方面做好提前准备，积极制定如《进境野生动物隔离场建设规范》《进境野生动物检疫作业指导书》等规章制度。许多珍稀动物没有进口的先例，需要与原产国进行谈判并制定检疫条款。在口岸兴建专门化野生动物隔离场，培训专业化检疫业务人员，集中把关，保障观赏动物、经济动物等“小众”进口动物的检疫要求，更好地服务于供给侧改革。

3　开展澳洲进口屠宰活牛检疫，更好服务于供给侧改革

中澳自贸协定于2015年6月签署，2015年12 月20日正式生效。澳大利亚的农产品一直享有较高声誉，不仅牧草的蛋白质含量高，而且养殖方式还是野生放养，有世界优秀品质的肉牛品种—安格斯牛。在澳洲，活牛宰杀前有集育肥和屠宰两个工序，这两道工序成本很高，尤其是人工成本。目前绝大多数澳洲进口牛肉是以冷冻为主，经过长途运输，口感质地容易受到影响；部分以冰鲜肉形式进口，但对储运冷链技术要求较高，成本较高，数量无法实现突破。因此，开展活牛进口业务将更有利于促进贸易双方达成双赢。数据显示，目前我国屠宰场有70%空闲产能未被利用，而我国的劳动力成本比澳洲低，如果引进活牛，不仅能延伸国内的产业链条，还能增加就业岗位。 “畜牧业供给侧改革”的核心是为广大消费者提供放心、安全、健康的肉、蛋、奶等产品，以满足人民群众日益增长的，对于安全、高品质畜禽产品的需求。这里重点介绍澳洲进口活牛检疫业务和设想。澳洲活牛检疫主要有以下几个步骤：在进口前，牛在澳大利亚的隔离检疫场接受来自中国出入境检验检疫部门与澳大利亚兽医的检查，隔离期总计 7天；通过海运或者空运抵达中国入境口岸后，出入境检验检疫人员还需核对澳洲签发的检疫证书和动物健康证书，并在入境口岸进行动物检疫合格后运抵隔离场；24小时后开始屠宰，14天内屠宰完毕。笔者谈几点对进口活牛检疫业务的建议：

3.1制定检疫条款和检疫要求细则

与以往进口的冰冻、冰鲜牛肉适用于食品卫生检验检疫标准不同，进口种牛是活动物，适应于进口动物的检疫规范。进口屠宰的活牛既是动物又将作为食品推向餐桌，这意味着要拟定出一套新的检验检疫标准，如结合动物检疫和食品卫生检疫的《进境澳大利亚肉牛（屠宰用）检疫作业指导书》。此外，关于国外预检筛查动物疫病项目、检疫人员的组成结构及培训、动物健康卫生标准认定、境外预检隔离检疫期较短，应如何保障生物安全、国内隔离场和屠宰场的对接、防疫和电子监管系统的使用、动物内脏如何处理，以及澳方有关动物福利的要求等一系列问题都需要在运行的过程中逐步完善。澳洲活牛进口业务是一个刚刚启动的朝阳行业，出入境检验检疫机构在政策上要给与必要倾斜和支持，注重精准帮扶与政策托底，进行差别化探索，发挥首创精神。

3.2推进政府部门平台体系建设

隔离场和屠宰厂的选址和建设、屠宰动物的流通销售等诸多环节都与质检部门、动物疫病防控部门、工商部门、所在地人民政府等的支持和协助分不开。口岸各部门机场、港口、海关、出入境检验检疫部门的互动、联动和配合也尤为重要。活动物进口、隔离检疫和屠宰上市是一个密切联系不可切割的过程，要求国检系统和地方系统互动、互通、互助。可在隔离场、屠宰厂所在地搭建国检、海关、地方政府派驻工作组等，实行一体化办结报检、通关、检疫等手续，提高工作效率。在隔离场所在地建立进境肉牛疫病和安全风险检测实验室、中国进口检疫综合管理信息系统、进境肉牛检验检疫管理信息系统，建立健全监管软硬件设施。

3.3屠宰牛进境隔离场的业务要求及设想

屠宰牛进境口岸宜选取在物流网络发达、辐射力强、人口消费能力和潜力强的中心城市周围，与入境口岸距离小于50 km，周围10 km范围内没有世界动物卫生组织（OIE）须通报疫病名录中的牛羊疫病发生和流行，周围3 km范围内无动物饲养场、屠宰场、制革厂、兽医院、畜牧兽医研究所等场所。从口岸到隔离场的运输线路，周围10 km区域，3年内我国没有发生过（牛、羊）一类动物疫病。隔离场与屠宰工厂原则上不超过10 km。国家质检总局根据《进境牛羊临时隔离场建设的要求》（SN/ T1491）等文件要求，对隔离场改建的生活办公区、隔离饲养区、病畜隔离区、粪便污水处理区、草料储藏区等功能区域建设进行验收，也可以充分运用现有资源进行隔离检疫。国家质检总局先后投入大量资金在上海和广州建设了大型动物隔离检疫场，其中投资1.33亿的广东出入境检验检疫局动物隔离场（能够容纳3 000头活牛进场隔离检疫）已经进入预验收阶段。可以利用已建成的国有隔离场与符合资质的大型民营屠宰厂，以合作的方式执行进口种牛入境后隔离检疫屠宰业务。参照PPP投资模式，充分利用现有的先进的硬件设施、较高的动物检疫水平等资源，盘活国有资产，提高国家动物隔离场轮转和使用效率，避免重复建设和资源浪费。

3.4完善检疫监管流程

制定《进境澳大利亚供宰活牛检疫工作方案》，建立“原产地检疫启运、专机（船）承接运输、落地隔离饲养、疫情动态监控、全程有效追溯”的检疫监管工作流程。

3.4.1做好原产地及入境口岸隔离检疫。做好流行病学调查和牛源农场选择。质检总局派预检兽医与澳方农场、出口商对接，对屠宰牛实施7天的隔离检疫。符合进口要求的，予以装运。口岸检验检疫人员对肉牛装卸工具进行细致消毒处理，并设置隔离检疫区，进行临床检疫。运输车辆，必须保证一个月内没有运输过猪、牛、羊等偶蹄动物活体，还要按照防疫及检验检疫要求进行彻底清洗、消毒。在临近高速公路入口全部设置警示牌，落实警戒人员，严禁运输牲畜车辆进入。

3.4.2做好隔离检疫和屠宰过程中的检疫。制定进境澳牛疫病疫情防控技术方案，对隔离场、屠宰场进行排查和梳理。按照检验检疫和养殖环节的运行流程和管理要求，对隔离场、屠宰场的管理人员、工作人员以及畜牧部门监管人员进行业务培训。动物检疫人员对隔离牛只的饮水、饮食、排泄、精神等情况进行临床检疫，发现异常情况及时上报。如发现疑似染病动物需及时隔离，并做好消毒防疫措施。如遇到突发情况，需有应急预案。做好蚊、蝇、鼠等病媒生物的防控工作，监督动物粪尿、生活垃圾的无害化处理工作。屠宰工厂实行胴体同步检疫，并对动物内脏进行收集清洗加工。在生产工艺方面，加工厂必须严格按照《中华人民共和国动物检疫法》《进出口管理办法》《牛羊屠宰产品检验规程》等法律、法规、规程、标准，实施宰前检疫、宰后检验、电子化监管。启用进口肉牛（屠宰用）检疫管理系统和FRID电子耳号扫描终端系统，利用该系统收集境外的农场信息，隔离检疫、装运及运输监管，入境口岸现场检疫，国内隔离检疫，屠宰管理等全过程数据，实施动态监管。澳大利亚非常重视动物福利和环境友好，检疫人员不仅要对动物进行检疫，也要对整个流程的动物福利进行监督。

综上所述，供给侧改革是今年我国最受关注的重大决策之一。作为政府行政部门的社会群体，我们既收益于市场供给侧服务，同时也担负着公共产品供给侧的职责。随着畜牧业的发展，国内企业对国外优良种畜的需要日益增加，作为主管部门之一的出入境检验检疫部门应当按照民众的需求和愿望变化，及时调整供给结构体系，改进和提高供给质量，避免公共资源错配。在保障、强化检验检疫宏观质量管理，防止动物疫病传入的原则上，尽量给于进口企业程序上的优化和便利。强化效能意识，增强改革动力和公共服务供给，让人民群众和企业有更多地质量安全获得感、服务获得感、便利获得感。

参考文献：

［1］康伟，陈增荣，进口动物隔离检疫制度建设的新思路［J］.中国畜牧兽医文摘，2011，27（3）：51-53.

（责任编辑：白雅娟）

Consideration on the Connection of Supply Side Reform and Import Quarantine of Large and Medium Sized Animals

Kang Wei1，Chen Yongtai1，Lin Zhixiong2，Fang Kui1，Chen Zengrong1
（1.Guangzhou Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong 5100000；2.Guangdong Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Guangzhou，Guangdong 5100000）

Abstract：Considering“reducing stock，cost and improving weak links”as the major breakthrough for the supply side reform，new thoughts and directions on the entry-exit inspection and quarantine business in the import of large and medium sized animal quarantine were analyzed，from the perspective of reinforcing the top-level design. Suggestions of strengthening coordination，invigorating resources，enhancing efficiency and serving the industry and the people were put forward to the Agricultural and Quality Inspection institutions.

Key word：supply-side reform；isolation quarantine；animals for reproduction；industrial upgrading

中图分类号：S851.34

文献标识码：B

文章编号：1005-944X（2016）06-0031-05

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.06.010