全球公共服务合同外包的运作模式及其比较研究

王雁红

(宁波大学 法学院,浙江 宁波　315211)

全球公共服务合同外包的运作模式及其比较研究

王雁红

(宁波大学 法学院,浙江 宁波315211)

摘要：不同于西方国家削减政府规模、节省成本与提高政府服务效率的的改革动因与成熟的官僚制背景，中国的公共服务合同外包是在转变政府职能、创新社会管理方式与培育社会力量的大背景下逐渐兴起且日益繁荣，有着其特定的运行方式与运作特征。为了考察中国的公共服务合同外包改革实践，特区分出三种运作模式：竞争模式、谈判模式与体制内外包模式，并借助三个典型案例来对三种运作模式的实际运作过程与改革效果等展开分析与比较，发现三种模式各有其生存土壤与运行效果。在改革实践中地方政府应该根据管理情境而选择适当的运作模式。

关键词：公共服务合同外包；竞争模式；谈判模式；体制内外包模式；比较研究

收稿日期：2014 - 04 - 23修回日期： 2015 - 05 -12 2015 - 01 - 21

基金项目：国家自然科学基金项目(项目编号:71103101);宁波市软科学项目(项目编号:2015A10062);宁波市软科学项目(项目编号:2012A1007)。 国家社会科学基金青年项目“乡村政治视野下的小煤矿问题”(项目编号：09CZS013)

作者简介：王雁红(1978-)，女，博士研究生，宁波大学公共管理系讲师，研究方向：公共事业管理与政府改革。

中图分类号：D630.1

文献标识码：A

文章编号：1009-105X(2015)05-0080-09

Abstract：Quite different from the western countries' well-developed bureaucracy and their reform motivations to streamline the government, save costs and promote efficiency of the government service, China's outsourcing contracts of public service with their typical operation modes and features gradually rise and increasingly flourish with the change of the government's functions, the innovation of the social management styles and the cultivation of social powers. In order to explore the reform practice of China's outsourcing contracts of public service, the present paper has made distinction between three operation modes: competition mode, negotiation mode, outsourcing mode within the system. With three typical cases, the analyses and comparisons have been made as to the modes' operation processes and their reform effects. The findings show the survival bases and the operation effects of the three modes. Therefore, the local governments should choose the proper operation modes in light of the management situations in their reform practices.

引言

当前，在我国中央政府向地方政府让利放权、各级政府的部分职能向包括企业在内的社会领域转移改革的推动下，以合同外包方式让私人企业或非营利组织承接政府职能成为政府改革的必然选择[1]。自20世纪90年代中后期以来，上海、深圳、无锡、宁波、北京等各城市政府相继实施了合同外包改革，合同外包改革在中国政府主导下，呈试验性扩张态势。为了进一步推进改革，党的十八届三中全会对政府购买公共服务改革进行了全面部署，明确提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”[2]。随后，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，财政部出台了一系列文件对预算管理与政府采购执行等进行规范，民政部、文化部、环保部等政府职能部门以及省、市级地方政府部门也相继出台了一系列实施意见或办法来推进改革。很明显，公共服务合同外包又将迎来一次新的发展机遇。而在推行新一轮的合同外包改革之前，仔细审视合同外包这一管理工具的运作方式或主要做法，无疑有助于各地方政府更好地辨识合同外包这一管理工具在中国的运用情况、优势与限度，推动合同外包改革回归理性。目前国内学者除了在介绍西方国家公共服务合同外包理论，阐述其在中国的可行性、重要意义、适用条件与效果等的同时，也密切关注改革实践中不断涌现出来的改革案例。然而，纵观现有的案例研究，研究成果侧重于对一个或多个同一类型或不同类型的外包改革案例的运作特点、改革动因、运作过程、效果、存在问题或面临困境等的描述与分析，缺乏对不同类型的运作模式的深层次比较研究①。为了深入理解合同外包运作情况，有必要在剖析不同类型的合同外包运作模式的运作特点与效果的基础上，展开不同运作模式间的比较性分析与思考，以获得不同类型运作模式的生存土壤与运行效果等方面的有益知识，从而为当前各地方政府推进合同外包改革，实现转变政府职能、培育社会力量与创新社会管理方式等改革目标而有所裨益。

一、 公共服务合同外包的内涵及其运作模式

(一) 将公共服务生产活动与提供活动相分离。“服务提供与服务生产之间的区别是明显且十分重要的”[3]。它是整个公共服务合同外包的核心，是政府角色界定的基础。在公共服务提供活动中，政府本质上是一个提供者，是一种满足公众需求的社会工具。通常公众需要依赖政府来确定提供什么服务项目、为谁提供、提供到什么程度、怎么筹集资金等问题。而在这一过程中，“政府主要充当公共服务的供给规划者、改革组织者、秩序调控者，而不是直接的生产者，具体的生产职责则交由市场负责”[4]。

(二) 从权威治理转向合同治理。虽然政府官员的官职身份决定其将作为市场的管制者，依靠纵向等级权威采取行动，但是,政府的合同参与者身份决定了政府与供应商间的关系更多的是一种基于合同而形成的契约或准契约关系。在政府与供应商之间，双方签订的合同可能是类似于私法契约的协议，也可能只是一些许诺性的协议(即准契约关系(quasi-true contracts))，其中，许诺性协议“只是陈述某种承诺，至于这些承诺是否实现，则取决于事态的进展，这种合约不需要严格执行”[5]。

在实践活动中，由于政府所面临的改革环境与公共服务项目等方面的差异，政府通常采用不同的合同外包运作模式。而对于合同外包运作模式的分类，国外学者较为关注竞争性，而国内学者在沿袭竞争性判断标准的同时，通常依据中国的政府主导战略与权威主义政体的特征而添加了“合同双方间的关系因素”以区分不同的合同外包运作模式。遵循这一主流研究思路，可以从竞争程度与主体间关系两维标准出发将公共服务合同外包方式划分为四种：竞争模式、谈判模式、政府间竞争模式与体制内外包模式。然而，由于中国的权威政体与地方主义传统，地方政府更多依靠自身来提供公共服务，而非向其他政府部门购买公共服务,所以政府间竞争模式在中国的改革实践中缺乏生存的土壤。为此，合同外包运作模式在实践中主要分为竞争模式、谈判模式与体制内外包模式三种类型(见图1)。在三种运作模式中，竞争模式无疑是公共服务合同外包的理想模式，许多国家都将其作为政府服务外包的基本方式。在竞争模式中，政府通过促进供应商之间的竞争能够在多个供应商中挑选出成本最低或服务质量最优的供应商，从而实现降低成本、改善服务质量的目的。施莱莘格、多沃德和普利斯指出，“合同制的最大潜在优势取决于促进私人机构间竞争的能力”[6]。然而，在合同外包实践中,由于供应商数量少、服务不明确、未来不确定、组织资源缺乏等因素，理想的竞争模式常常无法实现。政府不得不与少数或单个供应商就合同事宜进行协商、谈判，并在折衷与妥协的基础上达成一致意见，因而谈判模式常常成为竞争模式所需条件缺失时的一种重要的替代性模式。与此同时，体制内外包模式也是当前中国政府在实施公共服务合同外包时较为频繁使用的一种替代模式。在实践中，“由于难于找到适当的合作伙伴、害怕失去控制和公共目标的优先性，政府经常靠近那些与政府建立联系或者具有顺从政府传统的合作伙伴……这一类型的公共服务合同外包通常包围在行政关系或非正式关系中，而这些关系有时几乎不受合同的制约”[7]。

图1　公共服务合同外包的运作模式

二、 公共服务合同外包三种模式的具体运作：基于典型案例的分析

为了进一步详细了解这三种模式的具体运作，特选取泽国镇环卫服务外包、罗山市民会馆托管与上海市青少年服务外包三个案例作为研究对象，描述与分析三种模式的实际运作过程及其运行效果，以期更好地理解与认识公共服务合同外包这一管理工具，理性而审慎地选择适用的合同外包方式。

(一) 竞争模式

竞争模式是指在作为购买方的政府与供应商之间关系独立的情况下，政府在设计与规划公共服务的基础上通过竞标方式来选择最优的供应商，然后与获胜的供应商签订契约，并严格履行合同。相较于谈判模式与体制内外包模式，竞争模式的主要特征是市场竞争机制、公平竞标制度与私法契约机制。(1) 市场竞争机制，即存在一个由多个独立的潜在供应商组成的公共服务市场，可备政府来挑选合适的供应商。(2) 公平竞标制度，即政府制定公平、公开的竞标制度来从众多供应商中挑选出优秀的供应商。(3) 私法契约制度，即政府与供应商签订购买协议，约定合同双方间的权利与义务，并调解合同执行过程中可能出现的分歧与冲突，且该协议可以由法院强制执行。目前各地方政府在环卫服务、医疗卫生服务、就业培训服务、教育服务、社区服务等公共服务领域内广泛采用该模式。在此，特别选取温岭市泽国镇环卫服务外包为研究对象，分析竞争模式的运作特征、积极效果及其暴露出的缺陷。

案例1：泽国镇环卫服务外包。2006年泽国镇在彻底解散环卫所、解决人员包袱的基础上，决定将环卫服务中的道路清扫保洁和垃圾收集处理列入合同外包范围，直接面向社会公开招标，最终与2家中标的清扫保洁公司签订一年的服务承包协议。在协议执行期间，负责河西片环卫服务的供应商在9个月之后将该区域的环卫服务再次私下转包给了黄岩的一家清洁公司(即二级供应商)。而二级供应商未能依约履行职责，导致河西片环卫服务陷入无人负责的中断困境，整个河西片环境卫生状况极度恶化。在此情况下，村民将不满情绪与反对意见指向镇政府，镇政府因此而遭受多方指责与批评。在2007年环卫服务再次向社会公开招标时，镇政府取消了河东与河西分片，最终与一家清扫保洁工公司签订了3年的承包合同。在合同订立时，镇政府在承包合同中写入“不得转包”、奖励考核等条款，并确定由城管办的城市监管大队负责定期检查供应商服务行为。从合同外包效果来看，泽国镇初步实现了降低成本、提高服务质量与缓解政府财政压力的基本目标。据统计，2006年泽国镇环卫保洁费用总计212.68万元，相较于2004年的231万费用，环卫保洁成本明显下降。

在案例1中，如果从公共服务提供活动的四个环节，即服务设计与规划、资金筹集、生产与监管来看，镇政府在保留其服务设计与规划、资金筹集与监管职责的同时，将道路清扫保洁和垃圾收集处理作为外包服务项目，采用竞标方式选择供应商。然而，在2006年的环卫服务市场上，地域限制、缺乏规模经济与利润率低等原因而导致参与竞争的供应商过少。尽管镇政府采取分包策略来选择两家供应商，但是镇政府最终选出的供应商明显履约能力低下，再加上后续的合同内容不完备、政府监管职能缺位、合同期限不合理等因素而导致合同执行不力。2007年的外包合同在吸取前一次教训的基础上采取总包策略，仍然采用竞标方式来挑选供应商。由于竞争不足以及在营供应商优势使前一任供应商顺利获得三年的承包权限。为了约束与规范供应商的经营行为，镇政府在新一轮的承包合同中明确规定政府的监管人员与监督方法、将激励机制写入合同条款来监管供应商的履约行为。

对津保桥的地震响应分别进行了整桥和裸塔的结果进行对比分析。从计算结果可以看出，塔顶各自由度的位移最大。由表5数据可知，顺桥向，裸塔的位移小于全桥模型的位移，但相差不大；横桥向，两模型的位移结果相差很大。

在竞争模式下，镇政府初步实现了节省成本、提高服务质量、削减政府规模等效果。第一，节省运行成本与提高环卫服务质量。镇政府与供应商间的独立关系、公平竞标初步实现了镇政府的交易选择权，确保镇政府能够以更低的价格获得所期望的环卫服务，基本实现了节省成本与改善服务质量的目标。第二，裁减政府工作人员来削减政府规模。泽国镇政府在合同外包改革中采用了解散环卫所的做法，而这一做法使镇政府彻底摆脱了人事包袱问题，充分利用民营的清扫保洁公司来生产公共服务，而非政府内部直接生产。一旦供应商未能履行合同约定，镇政府可以解除合同，重新选择新的环卫服务生产者。第三，实现合同制治理。镇政府摒弃了传统的等级制治理方式，2007年再次与中标企业就工作目标、工作任务、约定报酬、激励惩罚措施与服务评价标准等达成合法有效的协议，并依据协议约定内容来开展服务监测与绩效评价工作。与此同时，政府还引入合同治理中的激励惩罚机制来刺激与诱导供应商的服务生产行为，以提高服务效率和改善服务质量。

然而，由于环卫服务市场的潜在供应商过少与政府合同管理能力的不足，案例1中的竞争模式在实践中暴露出选择低能力供应商、新垄断与损害政府合法性等缺陷。第一，选择低能力供应商行为。在2006年与2007年泽国镇政府两次向社会公开招标时，由于地域限制、环卫服务利润低、环卫服务市场发育不成熟等因素，再加上镇政府缺乏培育与促进市场竞争的有效做法，实际参与竞标的企业很少，无法形成一个真正竞争的投标过程，因而镇政府无法获取优秀的承包商，反而给一些低能力的承包商以可趁之机。第二，总包策略产生新垄断风险。2007年镇政府将河东片与河西片合二为一，承包给了一家清扫保洁公司，承包期限是三年。在环卫服务市场竞争不足的情况下，镇政府的这一行为很可能导致私人垄断。第三，政府对承包商失去控制。在传统的等级治理方式下,政府可以依靠规章制度与行政命令迫使下级政府部门履行公共服务生产职能，而在合同治理方式下契约的不完备会使政府部门陷入无法控制供应商行为的困境。在案例1中，当负责河西片的供应商转包而导致无法履约时，镇政府由于未明确禁止转包行为、缺乏明确的监管与惩罚条款而使环卫服务供给陷入停工状态，为此遭到公众的指责与批评。

从案例1来看，市场竞争程度是影响竞争模式效果的决定性因素。地方政府在实施竞争模式时，通常都需要创造或维持市场竞争，利用市场竞争机制来选择优秀供应商，并且维护下一轮招投标中的竞争性。然而，发展或促进竞争是一件十分复杂而困难的工作，特别是对具有政府垄断公共服务供给传统、公共服务市场发育不完善的中国而言，创建与维护公共服务市场竞争的任务更是任重道远。当然，公共服务市场竞争不足并不意味着政府不能采用竞争模式。只是市场竞争不足的程度越高，政府肩负的合同监管职责就越大，就越需要密切关注与监督供应商的公共服务生产行为。例如，在案例1中，在环卫服务市场竞争不足的情况下，镇政府可以采用竞争模式来选择外部的清洁服务公司来承担环卫服务生产职能，但是镇政府因此而需承担的监管职能与面临的交易锁定风险也不断增加，包括设立专门的监管机构、拟定详尽的合同条款与尽力避免“滚雪球”效应。另外，“竞争的有效性取决于将项目和消费者从一个生产者手中转交到另一个生产者手中的可能性。然而，竞争的理想与服务的可持续性之间是冲突的”[8]。这也将损害公共服务供给的可持续性。

(二) 谈判模式

谈判模式是指在竞争者很少、主体间关系独立的情况下，政府与一个或多个供应商进行接触，并经由协商谈判而达成一致约定。在潜在供应商数量少的情况下，谈判模式是竞争模式的可替代性选择。据美国国际市县管理协会的调查，“在被调查的地区中，将近10%的地方政府说它们很难找到足够多的承包商参与竞争。在一些像水与污水处理等特别权限区的政府中，这一数字则高达30%。而对于权限小的政府来说，问题相当严重，因为有些服务在这里经常找不到承包商”[9]。谈判模式常常成为公共服务领域内，尤其是社会服务领域内的一种重要的选择方式。相较于竞争模式，谈判模式的主要特征是非竞争性选择、协商合同内容与构建合作式关系。(1) 非竞争性选择，即政府通过与供应商接触与洽谈的方式来选择供应商、确定合同内容，政府选择供应商的方式是非竞争性的。(2) 协商合同内容，即政府在初步确定目标服务的基础上，由供应商负责公共服务项目的具体设计与规划，然后合同双方就合同细节进行沟通与协商，以确定最终的合同文本。(3) 构建合作式关系。费布尔和哈瑞认为“采取一个好的规范化的谈判模式就是在双方之间营造理想关系，并努力达成一个友好的协议”[10]。尽管合同双方在组织目标、组织结构、管理制度、利益追求等方面存在差异，但是合同双方可以秉持公平、诚实与互益原则而构建良好的合作关系，弥补正式合同的事前条款所可能存在的不完备性[11]。Hunt提出，“在不确定的情况下，管理工作要具有灵活性，具体问题具体分析——而不是固定的常规程序……为了共享经验而必须将模糊不清的合同条款明确、清晰化，必须根据环境变化或观念变化而重新界定合同条款，在这一过程中必须维护公共利益”[12]。

案例2：罗山市民会馆托管。考虑到上海市基督教青年会(以下简称青年会)作为一个具有服务社会志愿精神传统的民间社会团体，其组织管理水平和人员专业素养都相对较高的现实情况，上海浦东新区社会发展局将其确定为委托对象，并于1996年与青年会签署了委托管理罗山会馆的协议。依据合同约定，青年会主要负责罗山会馆的设施规划、项目开拓和财务收支业务。1997年、1998年社会发展局、罗山街道分别与青年会再次签约，青年会受托管理浦东新区“999”市民求助中心、罗山敬老院。至此，罗山会馆基本包括市民休闲中心、“999”市民求助中心与罗山敬老院三大主要服务设施。其中，罗山会馆的运行模式是“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”，在会馆内部管理方面，会馆在成立之初实行管委会制，后来青年会在管理方面大胆改革，形成了管委会管大的决策、青年会管项目和财务监督、馆长负责日常事务的较为完整的一套内部管理模式。在经营管理方面，罗山会馆为了实现财务收支平衡目标，采用成本核算与效益度量的做法，利用微利项目所获得的服务费来填补组织运转成本。在监督管理方面，政府部门根据合同规定监管受托方行为，监督的重点是社区服务的公益性，监督内容主要涉及服务计划、项目拟定与服务价格呈报等方面。

在案例2中，社区服务长期以来由政府掌控，不存在一个托管社区服务的公共服务市场，也不存在关于服务价格与服务界定等方面的信息，该改革更多是一次试验性改革，需要政府寻找一位熟悉的具有良好社会声誉的供应商来与其共同完成会馆服务提供活动。在这一背景下，社会发展局选定具有良好社会声誉的青年会作为受托对象，将会馆服务以契约形式委托给青年会。鉴于会馆服务对象的多元化与服务项目的复杂性，社会发展局在初步设计与规划会馆服务的基础上，与青年会就服务内容、服务报酬等具体事宜进行协商谈判，并达成一致意见。在合同执行期间，社会发展局秉持社会参与、各方协作理念，在资金与政策方面积极扶持罗山市民会馆，竭力维持双方之间的良好合作关系，并根据合同规定对社区服务公益性进行监管。

在合同外包制度下，社会发展局打破了传统的政府直接生产社区服务方式，吸收青年会参与社区服务提供活动，基本实现了增强公共服务供给的灵活性与多样性、降低交易成本、构建合作关系等目标。第一，增强公共服务供给的灵活性与多样性。不同于传统的政府直接生产社区服务方式，青年会与政府之间的独立关系减轻了政府的行政干扰力，赋予了受托人青年会全权负责会馆的服务项目规划工作的权力，从而使青年会能够灵活应对社区居民的多样化需求。例如，在项目开拓方面，青年会依托馆内设施开发了50多个经常性项目，开展了一系列的活动[13]。第二，降低交易成本。社会发展局将社会声誉良好、具有丰富社会服务经验的青年会作为托管组织，并于1996年、1997年、1998年先后将不同服务委托给青年会，节约了宣传、邀约与组织竞标方面的交易成本。第三，构建政府与社会组织之间的积极合作关系。青年会将管理效率引入罗山会馆，将志愿服务理念传递给每一个被服务者乃至整个社会，而社会发展局则提供青年会一个按自己的意愿和理解在社区内做管理和组织试验的舞台，双方之间的积极协作孕育出非营利组织罗山市民会馆。

然而，由于会馆服务内容的多元性与复杂性、公共服务市场的不完善等原因，以谈判模式运作的罗山市民会馆托管在实践中也暴露出了其缺陷。第一，政府监督困难。社会发展局采用单一来源、非竞争方式确定承包商，合同双方共同协商合同条款并赋予青年会在会馆设施规划、项目开拓与财务收支等方面诸多权限，而这一做法在增强青年会在项目开拓与运营方面的独立性与灵活性的同时也面临着政府不容易获知会馆运营的真实信息与依赖青年会自我汇报等后果，从而出现后续的合同双方在服务项目是否可以营利、微利项目的收费情况等方面产生分歧与争论。第二，助长政府与供应商之间的亲密关系。社会发展局在将罗山市民会馆委托给青年会来充分利用其志愿力量与专业技能优势的同时，也面临以青年会为唯一委托对象的非竞争选择方式,增进了政府与青年会之间的私下亲密关系与互相依附性，使青年会逐渐演变成市民会馆服务的实际垄断提供者。第三，政治因素对合同内容的干扰力过大。非竞争选择方式、合同双方协商合同条款的做法在增加合同灵活性的同时，也面临着合同内容因政府相关部门负责人更替而产生变化，缺乏稳定性与可持续性问题。在案例2中，负责罗山会馆托管改革、并承诺“全力支持”的社会发展局领导马伊里在十年里持续调动，而她的每一次调动都对罗山会馆的生存状况产生巨大的影响，“出现了很多戏剧性的问题”[14]。第四，产生交易锁定风险。青年会的在营优势与非竞争性谈判方式容易促成社会发展局偏好青年会，因担心公共服务中断、转换供应商而带来的不确定性等原因而长期依赖青年会，缺乏引入新的竞争力量的动机与勇气，产生交易锁定风险。

从案例2来看，谈判模式的运作特征是与熟悉的或具有良好社会声誉的供应商直接接触，就服务类型与质量水平、服务报酬等具体事宜进行协商、谈判，并且在合同执行期间尽力维持良好的合作关系。相较于竞争模式，谈判模式中的供应商在合同设计与执行方面被赋予更多的自主性与独立性。从一定程度上而言，相较于选择谁的问题，谈判模式更关注如何与供应商协商与合作。然而，由于政府官员的个人偏好与自私倾向，政府并不一定能公正地从熟悉的供应商中选择出优秀供应商，反而很可能将外包合同授予特定的盟友或朋友。库珀研究密歇根州的社会服务与就业服务外包后发现，一些合同外包决策是基于政治原因而被授予特定的朋友或盟友，或者是对强大的利益团体的压力的回应[15]。为了选择优秀供应商，政府需要尽可能与多家供应商接触与谈判，并从制度层面规范谈判过程来避免政府官员的自私行为或错误决策，同时也避免对在营供应商的过度依赖而产生交易锁定风险。在合同执行期间，政府更多寻求依靠合同双方间的合作关系来应对环境的不确定性与事前条款的不完备性。

(三) 体制内外包模式

体制内外包模式是指政府将公共服务以合同委托方式交给与政府存在依赖关系的供应商来承担，政府作为资金提供者与规则制定者享有优势地位，供应商更多地是作为政府的代理人与执行者，在规则框架内承揽政府赋予的公共服务任务,合同双方地位不平等，供应商的自主性与讨价还价能力较弱。体制内外包模式的主要特征是：非竞争性选择、合同双方间存在依赖关系、准私法契约与行政控制力。(1) 非竞争性选择。政府通常与指定的供应商签订合同，该供应商要么在促进公益、辅助政府、应付时局等动机下由政府自上而下推动产生，要么生存于政府组织框架内。从某种意义上说，公共服务项目是政府“给”供应商，而不是供应商通过公开招投标获得的。(2) 主体间依赖关系。政府与供应商在组织资金、办公设施、人事管理等资源方面存在依赖性关系，在一定程度上供应商依附于政府而生存。在组织资金方面，政府的资金投入结构与规模通常决定供应商的组织结构与功能实现。在人事管理方面，政府拥有高层管理人员的人事任免权，并与供应商共享一些人力资源。在一定程度上而言,资金与运营管理基本还在政府体制内循环。(3) 准私法契约。不同于竞争模式所倡导的合同双方之间的平等关系与私法契约，体制内外包模式因合同双方间存在的依赖关系而处于不平等地位，是一种准私法契约关系。通常政府处于优势地位，在合同文本确定、合同执行等方面享有优先处分权。在实践中,合同双方之间常常弥漫着行政影响力，行政关系干扰或凌驾合同关系之上。(4) 行政控制力。在将公共服务生产职能转交给供应商的同时，政府基于社会公益性、害怕失去控制、公共服务市场发育不足等原因而往往利用依附关系与行政影响力来管理与控制供应商行为。

案例3：上海市青少年服务外包。上海市委市政府于2003年8月设立上海市社区青少年事务办公室(以下简称青少年事务办公室)。2004年2月上海市政府按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的改革思路，注册成立了具有民办非企业单位身份的上海市阳光社区青少年事务中心(以下简称阳光中心)。随后，青少年事务办公室以政府购买服务方式与阳光中心签订《政府(青少年事务)服务采购合同》。根据合同规定，作为受托人的阳光中心主要承担社区青少年教育、管理和服务事务。在组织结构方面，阳光中心在各区县设立社工站，由社工站具体负责对该区域内所属青少年事务社工进行业务指导、绩效考核和日常管理工作。在绩效评估方面，除了阳光中心上交的自我评估报告之外，青少年事务办还委托作为第三方评估机构的复旦大学负责评估上海市青少年事务社会工作效果。在工作效果方面，据2004-2008年检察机关所统计的未成年人犯罪数据资料，在2004年至2005年，上海户籍的社区青少年犯罪人数年增长17.18%；在2006年至2008年，犯罪人数却分别下降了6.59%、25.43%和11.1%。

在案例3中，青少年事务服务是一项社会公益性强、不易衡量的“软服务”，而现存的“根与芽”、“乐群”等民间性社会团体存在规模小、专业程度偏低的状况，为了在短时间内在试点区域内构建起全面覆盖市、区(县)、街道(镇)三级社区青少年事务服务网络，政府选择在2004年2月专门成立了承接服务的供应商——民办非企业单位性质的上海市阳光中心，依赖政府的资金、行政力量与政治资源支持与帮助供应商快速完成组织机构设置、人员招聘等相关事宜。随后，作为委托人的青少年事务办公室将青少年事务服务以契约方式交给阳光中心，合同双方签订《政府(青少年事务)服务采购合同》。在合同执行期间，以上海市青少年事务办公室为主的各相关政府部门通过搭建政策平台和打造品牌项目，积极推动和参与上海的青少年事务社工队伍建设；另一方面，政府采取三级行政管理体制，即由市社区青少年事务办公室、团区(县)委、街道(镇)工委分别对市阳光中心、区(县)社工站、街道(镇)社工点进行监督与管理的方式来监督与管理上海市阳光中心的运作。审视整个项目运作过程，从阳光中心的设立到双方签订合同、执行合同与评价绩效等环节都充斥着政府的身影与行政控制，阳光中心在资金、人员与办公设施等组织资源方面严重依赖政府，在一定程度上，青少年事务服务资源仍然在政府体制内循环。

借助于体制内外包模式，浦东新区政府实现的积极效果主要体现在以下方面：(1) 促进政府职能的渐进转变。中国经济体制改革是市场经济体制取代计划经济体制的渐进过程，具有发展市场经济与维持社会稳定的双重需求。在案例3中，政府将青少年事务服务转交给具有依赖性的阳光中心的做法将转变政府职能、放权于社会改革目标与维持政治体制改革稳定的目标相融合，不仅试图避免外部私人企业的参与所带来的社会风险，而且也在有限的程度内将政府的某些社会管理职能从政府体制内局部剥离出来，强调以契约方式来管理与约束社会组织服务行为，倡导在两者之间建立新型的合作伙伴关系。(2) 增强公共服务供给的灵活性。政府充分利用阳光中心的志愿力量、社区资源优势来提供各项贴近民众需求的多样化青少年服务，实现政府主导与社会参与的紧密结合。(3) 提高政府对供应商的控制力。阳光中心由政府倡导成立，在组织机构设置、人员与资金等方面极大地依附于政府。而政府与阳光中心间的依附关系促成各级政府部门(包括青少年服务办公室、各级财政部门与综治办公室)对阳光中心的运作经费、公共服务项目与运作管理等进行行政管理与控制。

从案例3来看，体制内外包模式在凸显其积极效果的同时，也存在一些不足。(1) 危害民办非企业组织的独立性。阳光中心由政府主导成立，在资金、人员与项目等方面都依赖政府，一直与政府保持密切关系，而双方间的密切关系在促进其获取政府资源的同时，也妨碍其自主经营、自我发展能力的培育与成长。(2) 损害市场结构与市场竞争。阳光中心在政府的大力支持下迅速占据优势地位，包括庞大的服务网络与社工队伍、纳入政府财政预算的资金投入保障、专业的社会工作专家的指导、政府出台的相关政策法规支持等。而阳光中心的在营优势“不仅形成了资金上的行政垄断，使其他非营利组织无法得到此部分经费，更重要的是将这个领域封闭起来，其他组织无法进入或者很难进入”[16]，从而产生“供应商少”的市场格局，损害市场竞争。(3) 可能出现供应商“行政化”趋向。由于政府与阳光中心在资金、人事与组织结构设置等方面所存在的依赖性关系，阳光中心将失去独立自主性，在运营管理方面受制于政府。在一定程度上，阳光中心可能日益“行政化”，失去作为民非所应具备的公众基础，成为变相的政府机构，而这明显背离最初的转移政府职能、培育社会力量的改革目标[17]。

从案例3来看，体制内外包模式的非竞争性选择、合同双方间依赖关系、准私法契约与行政控制特征凸显出政府控制供应商，甚至有时候行政关系凌驾于合同关系之上的现实。然而，在现实的外包实践中，一方面，社会事务日益复杂与公共服务需求高涨迫使政府构建“协作性治理”，吸收私人企业与社会组织参与公共服务提供活动；另一方面，政府对私人企业或非营利组织持有的警惕与怀疑态度使其更多倾向于领导与控制[18]。在两股力量的共同作用下，体制内外包模式常常成为当前各地方政府快速集中政府资金、人员与政治资源而创建社会组织与满足社会需求的主流方式。在这一模式中，合同双方在横向的合同约束力与纵向的行政影响力的共同作用下发挥作用，甚至有时候行政影响力可能凌驾于合同约束力之上，直接或间接干扰供应商的日常运营活动。然而，体制内外包模式在满足政府创建社会组织与控制外包的社会服务目标的同时，也不可避免地面临社会组织缺乏提高服务效率与改善服务绩效的动力问题。

三、 公共服务合同外包运作模式的比较与思考

竞争模式、谈判模式与体制内外包模式三种模式的改革目标都是引入私人企业或非营利组织的组织资源、专业技能或管理技术来提高公共服务效率与改善公共服务质量。然而，三者对市场竞争程度、公共服务项目特征、组织资源情况、环境确定性程度与合同详尽程度等条件的要求各不相同(见表1所示)，上述的泽国镇环卫服务外包、罗山市民会馆托管与上海市青少年服务外包三个案例的具体运作分析就充分证实了这一点。其中，竞争模式实质上是通过竞争性的合同竞标方式选择供应商，并与选定的供应商签定一份详尽而清晰的外包合同，其主要特征是市场竞争、公平竞标与私法契约治理。在实际运作活动中，该模式主要围绕培育或促进市场竞争、组织公平公正的竞标活动、拟定详尽的合同条款与严格执行合同条款四方面来展开。可以说，在该模式中，优秀的供应商是其成功的基本前提，而详尽的合同是其成功的根本保障。然而，为了实现市场竞争、公平竞标与合同详尽而清晰的目标，通常实施竞争模式时需要具备下述条件(见表1)：第一，市场竞争，即公共服务市场中存在多个独立的竞争者；第二，组织资源充足，即政府和供应商拥有处理漫长而复杂的竞投标活动所需要的人员、时间、专业技能与资金等资源；第三，确定性，即政府资金稳定、服务技能简单明确与未来事件变化的不确定性低；第四，合同详细明确，即政府部门能对顾客需求与购买的公共服务进行明确定义、与承包商签定明确而详尽的合同条款。当具备上述的四个条件时，政府适合采用竞争模式。在这一模式下，政府可以借助竞争机制来实现节省成本、提高服务效率、改善服务质量与削减政府规模等积极效果。然而，正如案例1所展示的，现实的公共服务市场可能无法完全满足上述条件。当公共服务市场的缺陷程度越严重，政府所需承担的合同管理责任也就越大，改革面临的风险越大，风险发生的可能也就越高。在存在缺陷的公共服务市场中，改革者必须警惕竞争不足、竞标活动复杂、未来不确定性等因素导致的新垄断、交易成本过高与危害政府合法性等问题(表2所示)。

表1　三种公共服务合同外包模式的影响因素

表2　三种公共服务合同外包模式的效果比较

如果说竞争模式侧重关注“选择谁”问题，那么案例2中的谈判模式则更多关注如何与供应商进行协商、谈判以及建立良好的合作关系。竞争模式的着力点是大规模搜索供应商、以合同竞标方式最终选出优秀的供应商，并与其签订详尽的合同，利用合同中的激励惩罚机制来刺激或诱导供应商努力工作，提供政府所预期的公共服务。谈判模式的着力点不是放在优秀供应商的搜索与遴选上，而是放在与熟悉的和社会声誉良好的供应商的接触与协商谈判活动上，强调合同双方秉持互益、公平与理性准则协商合同细节、协商处理未来的不确定事件，从而在合同双方间营造良好的合作氛围。在具体实践中，在竞争者很少、主体间关系独立，而组织资源水平、确定性程度与合同的详尽程度处于中等水平的情况下实施服务外包时，政府可以选择谈判模式，经由合同双方之间的协商谈判而共同达成一致意见，并订立比较详细而灵活的合同条款。借助谈判模式，政府可以实现降低交易成本、减少行政干扰、灵活管理等积极效果，但是成本节省与效率提高的程度受制于政府的谈判能力(见表2)。然而，在这一模式中，合同双方间因熟识、合同条款的灵活性、非竞争性选择与未来的不确定性等因素可能导致改革者面临腐败、政府监督困难等问题。

与竞争模式、谈判模式相比较，体制内外包模式是一种最不彻底的服务外包方式，因为它的非竞争性、主体间依赖关系、准私法契约与行政控制特征凸显出政府控制供应商，甚至有时候行政关系凌驾于合同关系之上的现实。然而，在现实的外包实践中，在政府向社会分权、转变政府职能与民间组织力量薄弱、政府传统的行政控制思维两股力量的共同作用下，体制内外包反而常常成为当前各地方政府推行合同外包实践时所惯常采用的模式。相较于竞争模式与谈判模式，在竞争程度、主体间关系独立程度、组织资源水平、确定性程度与合同的详尽程度都处于较低水平时，政府可能更适合采用体制内外包模式，因为缺乏竞争致使政府无法通过竞争挑选出最佳供应商，而组织的资金、人员或技能缺乏、不确定性高也阻碍政府与供应商的谈判。然而，在体制内外包模式中，主体间的依赖关系意味着政府可以凭借其对供应商的资金与人员等方面的控制来影响与控制公共服务生产活动。与此同时，借助体制内外包模式，政府可以实现转变政府职能、提高多样化服务水平与回应公众需求等积极效果。然而，在这一模式下，合同双方间的依赖关系、行政控制作用等因素可能导致改革者面临危害市场结构与竞争、供应商独立性受损以及行政化等风险(见表2所示)。

总而言之，竞争、谈判与体制内外包三种模式的适应条件各不相同，各自的功效或缺陷也各异。在改革实践中，政府官员应当从改革目标出发，秉持审慎的态度综合考虑组织资源状况、环境不确定性、公共服务市场竞争程度与组织间关系等因素，在权衡改革效果与面临风险的基础上，选择合适的运作模式。与此同时，政府机构应该尽可能发挥每一种模式的优势，减缓每一种模式可能产生的消极后果的严重程度，降低其发生的可能性，因为“改革仅仅意味着按照某些团体或个人提出的方向进行改变，它并非必定意味着改进”[19]。在推行合同外包改革时，政府官员必然将合同外包看作是一种管理工具而非手段，增强其合同管理能力，以便有效管理与控制合同外包风险。

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Operation Modes of Outsourcing Contracts in Global

Public Service and Their Comparative Studies

WANG Yan-hong

(Law School, Ningbo University, Ningbo 315211, China)

Key Words： outsourcing contract of public service; competition mode; negotiation mode; outsourcing mode within the system; comparative study