对北极治理几个关键问题的理性思考*1

孙　凯　张　瑜

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

对北极治理几个关键问题的理性思考*1

孙凯张瑜

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

摘要：随着北极地区政治、经济和环境等方面的态势变迁，北极治理引起了国际社会的广泛关注。目前学界和决策者对北极治理的一些关键问题还需要进一步的研究与厘清。北极治理是包括主权国家在内多行为体参与的一个进程，北极理事会是北极治理的主要国际平台之一，北极地区的经济开发也存在风险与不确定因素。中国作为北极事务重要的利益攸关方，是北极治理的建设性参与者，未来中国需要进一步拓展在北极治理中的参与，为北极治理贡献中国智慧与中国力量。

关键词：北极治理；全球治理；北极理事会

近年来随着气候变化、经济全球化对北极事务的影响，北极事务及其治理引起了众多北极域内外国家的重视。2015年10月16-17日，第三届北极圈论坛在冰岛首都雷克雅未克召开。应冰岛总统格里姆松的邀请，在习近平主席的指示下，中国派出高级别代表团参会。外交部部长王毅在论坛开幕式上发表视频演讲，外交部副部长张明率团参会并主持和召开了中国国别小组的研讨，阐释了中国对北极事务的主张以及中国参与北极事务的原则、理念和推进路径。在讲话中，王毅部长向世界明示“中国是北极的重要利益攸关方”，并且提出了中国参与北极事务“尊重、合作与共赢”的三大政策理念。[1]

由于北极地区并不存在统领性或者根本性的治理机制，以及近年来北极地区治理的新兴议题不断涌现，传统的治理机制往往不能有效应对这些新议题所带来的挑战，因此需要重构对北极事务及其治理的理解。北极事务的治理机制也处在“建章立制”的阶段，北极治理的目标应该是构建符合全人类利益的北极治理机制，实现北极地区的和平、安全与可持续发展。本文拟对北极事务治理相关的几个关键问题进行深入探讨，阐释与厘清围绕这些治理问题的迷惑，进而力求探寻北极事务的有效治理之道以及中国参与北极事务的可行路径。

一、谁治理北极

在很长一段时间里，北极事务及其治理仅限于北极域内国家的事务，甚至在北极域内国家也只是该国北极圈内所属地方政府的事务。但是随着冷战的结束，气候变化对北极地区影响的日益显现，以及经济全球化的深度发展与全球性影响，北极事务及其治理早已突破传统的地域界限，而成为全球议程中的重要内容。

根据全球治理委员会对于“治理”的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[2]据此，北极治理也是一个进程，在这一进程中多种行为体的利益得以调和，并最终实现北极事务的善治。在北极议题交叉互动、多行为体利益多元的时代，北极事务的治理也呈现出多主体参与的“网络化治理”态势。

主权国家作为国际社会最主要的行为体，在北极事务的治理进程中发挥主导作用。参与北极事务治理的主权国家包括环北冰洋五国(美国、加拿大、俄罗斯、挪威、丹麦)、传统的北极八国(包括环北冰洋五国，以及冰岛、芬兰、瑞典)以及众多与北极有密切联系的域外国家，这些国家在北极事务的治理中基于不同的议题领域和利益诉求而发挥不同的作用。在当今相互依存以及议题高度联系和互动的时代，北极地区事务的治理早已超越了国家甚至是区域的边界，北极事务的治理越来越具有密切的关联性与广泛的全球性。因此在主权国家层面，北极域内国家和域外国家共同探寻北极事务的治理之策是实现北极地区有效治理的必由之路。

国际社会对北极事务的治理往往通过建立一系列的国际组织和国际制度，因此在北极事务治理的图景中，还存着如北极理事会、巴伦支欧洲理事会等区域性国际组织，以及国际海事组织、大陆架划界委员会、联合国环境规划署等涉北极事务的全球性国际组织。[3]这些组织应对北极事务的不同议题，为国家之间的合作提供了有效的平台，并对各国的行为进行协调和规制。

非政府组织基于不同的利益和目的也积极活跃在北极治理进程中，其中包括世界自然基金会、绿色和平组织等活动遍及全球的环境非政府组织，也包括专注于区域事务的阿留申人国际协会、因纽特人北极圈理事会等原住民非政府组织。这些组织通过自己的知识与行动，表达对北极事务的意见和看法，直接参与和影响北极事务治理的进程。

北极地区的经济开发离不开拥有强大实力和技术的跨国公司，北极变化所带来的经济机遇与开发前景，也吸引了大型跨国公司的目光，如壳牌石油公司在北极海域的勘探、中国远洋运输公司在北极海域的试航等。由于这些公司的活动受制于相关领域的治理规则，所以在北极地区治理机制建章立制的阶段，这些公司也积极参与，力图在北极商机利用以及规则制定的进程中获得有利的地位。

由于北极事务的复杂性，决定了北极事务的治理对科学知识的高度依赖。因此，对北极事务拥有丰富知识的科学家个人、团体以及相关的研究机构等，在北极治理中的地位就得到了充分的体现。长久以来生活在北极地区的原住民，拥有北极事务相关的“本地知识”，也成为北极治理进程中的有力参与者。

二、北极理事会在北极治理进程中处于什么地位

北极理事会作为北极地区重要的区域性国际机构，其前身是北极八国在1991年签署的《北极环境保护战略》，最初的目的是为推动北极八国在应对北极地区日益严峻的环境问题方面的合作。但随着北极地区事务的多样化与复杂化，需要进一步加强北极国家在更广泛意义上的合作。因此，1996年北极八国聚首加拿大首都渥太华，签署了《关于成立北极理事会的宣言》(即《渥太华宣言》)。较之以往，新成立的北极理事会所关注的议题除了环境保护之外，还特别注重可持续发展问题，且确认了六个原住民组织作为永久参与方在北极理事会中的地位。

作为一个“高级别论坛”，北极理事会自成立之后，通过下设的工作组、特别任务组以及专家工作组，在塑造北极地区议程设定、影响北极事务治理的相关政策、推动北极地区事务的国际合作等方面取得了显著的成就。另外，近年来北极理事会进行了系列的改革，包括在挪威的特罗姆瑟设立固定的秘书处、对北极理事会的运作经费进行了制度化的规定、明确界定了观察员的入门资格等，使北极理事会朝向具有“政策制定”功能的国际组织方向演化，并分别在2011年和2013年签署了具有约束力的《北极海空搜救协定》和《北极海域油污应急与预防协定》，拟议中的《北极科学合作协定》也有望在美国担任轮值主席国期间签署。

但是，北极理事会终究还是一个“高级别论坛”性质的国际机构，其达成的决议文件具有明显的“软法性”特征。北极理事会所涵盖的议题广泛，但在这些议题的具体政策制定方面，还有赖于该领域中的国际组织以及国内立法。例如在航运治理方面，北极理事会在2009年发布了《北极航运评估报告》，但是对北极航运规则和法律政策的具体制定，则属于国际海事组织(IMO)等；在应对北极地区气候变化等环境问题方面的政策制定，则需要将其置于《联合国气候变化框架公约》的架构之下，以及围绕该问题的其他多边和双边机构。

根据北极八国1996年在渥太华签署的《关于成立北极理事会的宣言》，在宣言文本的脚注中明确标注了“北极理事会不涉及军事安全问题”。[4]随着北极地区地缘政治与安全态势的发展，北极地区的安全合作与交流也提上日程，而这些问题只能依靠其他平台进行。在美国的发起下，北极八国在2015年10月30日正式签署协议，成立了北极海岸警卫队合作论坛，以确保在北极地区海上活动的安全和共同应对北极海域的突发事件。[5]

另外，近年来也成立了多个其他的高端论坛，吸引了国际社会的广泛参与，这些既是对北极治理机制的有益补充，在一定程度上也与北极理事会形成了竞争。例如冰岛总统格里姆松在2013年发起的“北极圈论坛”，由于其在开放性、平等性、灵活性等方面的特征，吸引了越来越多的国家参与。该论坛2015年还在阿拉斯加、新加坡等地召开了特定议题的分论坛,使其更具有全球性与广泛性。除此之外，挪威发起的“北极前沿”论坛(Arctic Frontier)、美国华盛顿大学发起的“直面北极”论坛(Arctic Encounters)等制度化的论坛，将学界、政界和商界人士召集在一起，共同探讨北极事务及其治理，这些高端论坛也都在影响北极治理议程中发挥着重要的“第二轨道外交”的作用。

三、北极地区的经济机遇是否触手可得

气候变化使北极地区逐渐冰融，北极地区所蕴含的商机逐渐显现，这也是国际社会“重新发现北极”，甚至认为北极地区将出现“淘金热”的重要原因之一。[6]这些商机主要包括北极航道的通航和商业化运营、北极地区油气资源的勘探与开发、北极地区矿产资源的开发、北极旅游业的发展、北极海域的渔业捕捞等。

随着北极地区每年创纪录的冰融，大型航运公司从中嗅出商机，纷纷在北极海域进行商业性试航。根据俄罗斯北方海航道管理局的数据，申请2015年在北方海航道通航的船只高达600多艘。[7]中远集团的永盛轮继2013年完成北极东北航道首航任务之后，2015年7月从大连再次出发，9月5日从德国汉堡回程，并在十一期间抵达天津港。[8]

尽管存有比较乐观的估计，随着北极地区的冰融，在未来十年里北极航运将增加150%到600%，[9]但是根据《北极航运评估报告》的主要编撰者劳森·布瑞海姆(Lawson Brigham)的研究，他认为需要对未来的北极航运进行理性的思考，除冰融外，石油价格是决定北极航运的主要因素。在可预见的未来，北极航道不可能取代苏伊士运河等传统的航道。[10]海冰的减少并不意味着风险的降低，北极海域航运所面临的潜在风险以及应对这些风险基础设施的缺乏，也是限制北极航道利用的重要因素。目前通过北方海航道的船只大多数并非穿越北极航道，而是将北极地区的港口作为货物目的地的航行。

在北极油气和矿产资源的开发方面，尤其是美国地质调查局在2008年发布的报告认为，在北极地区拥有世界上13%未探明储量的原油和30%未探明储量的天然气资源。[11]这使得许多大型油气公司对北极地区的这些资源趋之若鹜，力图在北极商业开发进程中占领先机。壳牌石油公司为获取在阿拉斯加海域的油气勘探许可证历经波折，在2011年获得了美国环保署签署的两份空气质量许可，奥巴马政府在2015年5月也给壳牌石油公司在阿拉斯加海域勘探颁发了许可。[12]但是北极地区的油气资源勘探并非理想，壳牌石油公司经历了几个月的勘探后，在2015年9月28日，宣布由于潜在的环境风险、不理想的勘探效果、在北极海域勘探的高成本以及美国对阿拉斯加海域油气开发政策的不确定性，而终止在阿拉斯加北极海域的油气勘探，并且在可预见的未来不会在此海域勘探。[13]

即使是正在兴起的北极旅游，旅游从业人员也担心北极航道一带的安全问题，其中包括恐怖分子、毒品贩、偷渡人员等，如果管理不善，甚至会使加拿大的剑桥湾区成为“自由者的天堂”。[14]另外，如果北极地区的搜索救援、航行规则等措施和相关基础设施建设不到位，北极旅游业想要获得可持续的发展也是不现实的。

四、中国在北极治理中是什么角色

从传统的地理范围来界定，北极国家仅限于在北极圈内拥有领土和领海的北极八国。但是在经济全球化、气候变化的全球影响背景下，北极地区的事务及其治理早已超越了传统的地理范围。这表现在两个方面：第一，导致北极地区变化的部分原因来自于域外，其所产生的影响也不限于北极地区；第二，对北极地区问题及其影响的应对，需要来自域内和域外国家的通力合作。

中国作为中高纬度国家，以及快速发展的发展中大国，北极事务与中国紧密相连。如外交部副部长张明在北极圈论坛上的演讲中所言，中国在地理上属于“近北极国家”，北极地区的自然变化和资源开发对中国的气候、环境、农业、航运、贸易和社会经济发展具有直接影响，中国是北极的重要利益攸关方。[15]

中国作为北极利益攸关方的身份，在2013年被接纳为北极理事会观察员国之时，就获得了包括北极国家在内国际社会的认可。[16]这种认可与承认，是基于中国在北极事务中的参与能力的提升、参与意愿的增强以及参与实践的拓展。中国近年来在多层次、多领域和立体化的参与北极事务，从而进一步拉近了中国与北极之间的距离。

在立体外交时代，中国参与北极治理，不仅仅包括政府之间的高层交往和企业之间的经贸往来，也不限于中国组织的多次赴北极科学考察以及航运企业在北极海域开展的试航，而早已拓展到社会、文化和教育等多个层面。冰清玉洁的北极，一直对中国的旅游爱好者存有强大的吸引力；原住民文化的独特性以及对原住民传统进行保护的原则是普世性的；与北极地区研究机构和高教机构的交流，也进一步加强了中国学生和研究者对北极事务的兴趣和能力建设。

鉴于北极事务与中国密切联系，近年来中国积极参与北极事务及其治理，中国是北极事务建设性的合作者、参与者。中国在北极研究方面拥有丰富的知识和领先的技术，中国参与北极事务的目的不是单纯逐利性的，而是在尊重北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权的基础上，通过国际合作，力图在实现中国国家利益的同时最终实现北极地区的善治，因此中国在北极事务中的参与是建设性的。中国不是传统的北极国家，中国在北极地区利益的实现，只有在尊重北极地区国际法规的基础上，通过与北极国家、拥有共同利益的域外国家之间的合作才能实现。

五、如何进一步推进中国在北极治理中的参与

随着中国在国际事务中的深度参与以及中国与国际社会的深度互动，中国将在包括北极治理在内的全球治理进程中发挥越来越大的作用。中国在北极事务中的参与将秉持王毅部长提出中国参与北极治理的“尊重、合作与共赢”理念，在实践中以这些理念为指导，进一步推进中国在北极治理中的参与。

第一，进一步向国际社会阐释中国参与北极治理的理念与原则。中国参与北极事务是中国参与全球治理的组成部分，中国作为国际社会中的负责任大国，中国作为近北极国家以及重要的北极利益攸关方，有义务也有责任为北极事务的治理善治贡献中国智慧与中国力量。习近平主席在2015年10月12日主持中央政治局第27次集体学习，学习的主题是“全球治理格局与全球治理体制”，外交学院院长秦亚青教授应邀讲解。习近平主席发表重要讲话，明确提出了中国参与全球治理“共商共建共享”的理念。这一理念也适应于中国参与北极治理。另外，在北极治理领域，还需要坚持“尊重、合作与共赢”的理念，应当彼此尊重各方合理、合法的利益和诉求，通过真诚善意的国际合作，实现北极地区的善治与各方的共赢。中国作为北极事务建设性的参与者，将在北极治理中践行上述理念，为推动北极地区的善治贡献中国智慧。

第二，充分利用现有的北极治理国际平台，实质性的为北极地区的善治贡献中国力量。北极理事会是北极治理的主要平台，中国作为北极理事会观察员，需要充分发挥中国作为北极考察大国优势，积极参与北极理事会工作组、特别任务组以及专家小组的活动，为北极治理贡献力量。除北极理事会之外，中国也需要积极参与北极科学委员会、北极社会科学委员会、北极圈论坛以及北极前沿论坛等北极研究的国际平台。通过在这些平台中的实质性参与，创造性地发挥与展示中国参与北极治理的能力，扩大中国在北极治理领域的国际话语权，进而提升中国在参与北极治理进程中的地位。

第三，主动有为的搭建与拓展新的北极治理参与渠道。北极治理是一个多主体参与、涉及多领域和多层面的立体化外交领域，国家与社会行为体在北极治理进程中深度互动。中国除了需要重视政府层面的北极外交之外，还需要重视社会行为体在北极治理进程中的作用并加强其能力建设。社会行为体的能力建设包括涉北极事务智库的建设与国际交流能力的提升，相关领域非政府组织的能力建设等。近年来中国已经建立了一批涉北极事务的研究机构，并且搭建了包括中美北极论坛、中加北极论坛、中俄北极论坛以及中国北欧北极论坛等系列制度化“第二轨道”交流平台，未来需要认真思考如何提高与整合这些平台的国际影响力与品牌效应，以及如何推动中国北极治理话语权的提升等问题。

第四，加强北极治理国际事务研究者的能力提升与人才培养。中国在北极治理中的参与，除了国家层面由政府主导之外，在社会层面主要是“人”在参与。因此，是否拥有能够实质性参与北极事务能力的研究者以及相关人才，将极大地影响中国在北极治理中的参与程度与国际地位。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，也明确提到中国要积极参与包括极地在内的新领域国际规则的制定。[17]而要在规则制定方面的积极参与，就亟需精通极地法、国际法、海洋法等相关领域的国际事务专门人才。习近平主席在主持第27次中央政治局集体学习的时候也特别强调，“要加强能力建设和战略投入，加强对全球治理的理论研究，高度重视全球治理方面的人才培养”。[18]北极研究专门人才的培养和储备，是中国在北极治理影响力发挥的动力之源。

第五，统筹民间力量，扶持推动企业界的参与，构建中国北极经济利益共同体。企业参与国际经济活动具有较强的灵活性，在海外经营和参与商业活动的企业的利益完全可以成为国家利益的延伸，其可以弥补国家在经济方面的限制，而且企业之间相互合作本身就是互利共赢的。随着北极利益的凸显，中国的石油企业、矿产开采企业以及中国的造船业、物流运输业、旅游业等相关行业，在北极地区可利用性增强的时代，都应该以灵活的方式与北极地区的企业进行合作。

六、结语

北极治理是国际社会追求北极地区和平、安全与可持续发展为目标的进程，北极治理的图景中包含国家行为体、非国家行为体等多元主体的参与。尽管北极地区的经济机遇日益显现，但北极地区的经济开发还存在治理规制的缺失和政策不确定性等因素，需要对这些机遇进行理性的看待。中国作为近北极国家与北极重要的利益攸关方，在北极治理进程中积极参与，是北极事务建设性的参与者与合作者，也是中国作为一个负责任大国的担当与责任。随着北极地区的态势变迁与中国参与北极治理能力的提升，中国将进一步推进在北极治理中的参与，为北极地区的善治贡献中国智慧与中国力量。

参考文献：

[1] 王毅.中国秉承尊重、合作与共赢三大政策理念参与北极事务[EB/OL]. http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306851.shtml，2015-10-17/2016-01-21.

[2] The Commission of Global Governance.OurGlobalNeighborhood:TheReportoftheCommissiononGlobalGovernance[R]. Oxford University Press, 1995, p.23.

[3] 唐国强. 北极问题与中国的政策[J]. 国际问题研究,2013,(1):15-25.

[4]DeclarationontheEstablishmentoftheArcticCouncil, Ottawa, Canada. September 19, 1996. https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/85.

[5] Katie Braynard, "Establishment of the Arctic Coast Guard Forum", October 30, 2015, http://coastguard.dodlive.mil/2015/10/establishment-of-the-arctic-coast-guard-forum/.

[6] Roger Howard,TheArcticGoldRush:TheNewRaceforTomorrow'sNaturalResources, Continuum Publishing Corporation, 2009.

[7] The Northern Sea Route Administration: Permissions for Navigation on the Water Area of the Northern Sea Route, http://www.nsra.ru/en/razresheniya/.

[8] 刘家宇.中远永盛轮成功再航北极 开辟中国往返欧洲新航线[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/2015/10-04/7555163.shtml,2015-10-04/2016-01-22.

[9] Sam Chambers, Arctic Shipping Volumes Falling Despite Record Ice-melting, http://splash247.com/arctic-shipping-volumes-falling-despite-record-ice-melt/.

[10] Liz Ruskin, Arctic No Rival to Suez, Not this Century, Says Shipping Expert, Alaska Public Media, http://www.alaskapublic.org/2015/10/07/arctic-no-rival-to-suez-not-this-century-says-shipping-expert/

[11] US Geological Survey:Circum-ArcticResourceAppraisal:EstimatesofUndiscoveredOilandGasNorthoftheArcticCircle, http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/.

[12] Obama administration allows Shell's Arctic oil wells but drilling still restricted,http://www.theguardian.com/business/2015/jul/22/shell-arctic-oil-drilling-obama-interior-department

[13] Shell Updates on Alaska Exploration, September 28, 2015, http://www.shell.com/global/aboutshell/media/news-and-media-releases/2015/shell-updates-on-alaska-exploration.html.

[14] Jane George, Tourism Operators in Northwest Passage Gateway Worry about Safety, Security: without improvements, Cambridge Bay could become a "free-for-all", http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674tourism_operators_in_nw_passage_gateway_worry_about_safety_security/.

[15] 张明. 中国的北极活动与政策主张[EB/OL]. http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1306852.shtml，2015-10-17/2016-01-12.

[16] 孙凯. 参与实践、话语互动与身份承认——理解中国参与北极事务的进程[J]. 世界经济与政治. 2014,(7): 42-62.

[17] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL]. http://cpc.people.com.cn/n/2015/1103/c399243-27772351-6.html，2015-11-03/2016-01-24.

[18] 习近平.推动全球治理体制更加公正更加合理[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/13/c_1116812159.htm，2015-10-13/2016-01-26.

责任编辑：周延云

Myth and Reality of Arctic Governance：Rational Thinking on Arctic Governance

Sun KaiZhang Yu

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract:As the Arctic is undergoing the rapid political, economic and environmental changes, the governance in this region has attracted international attention. There are some misunderstandings and myths about China's participation in Arctic governance. Many sovereignty countries engage in Arctic governance: Arctic Council is one of many international platforms in Arctic governance. However, there are high risks and uncertainties in Arctic economic development. China is a constructive partner in Arctic governance, and should enlarge its engagement and contribute more insights and power to Arctic governance.

Key words:Arctic governance; global governance; Arctic Council

*收稿日期：2016-03-20

基金项目：国家社科基金一般项目“北极治理新态势与中国应对策略研究”(15BGJ058)

作者简介：孙凯(1976-)，男，山东青岛人，中国海洋大学法政学院副教授，主要从事北极治理、中国外交、海洋战略领域的研究。

中图分类号：D993.5

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2016)03-0001-05