海洋环境救助报酬多层支付主体解构*1

高俊涛

(华东政法大学 科学研究院，上海 201620)

海洋环境救助报酬多层支付主体解构*1

高俊涛

(华东政法大学 科学研究院，上海 201620)

摘要：“污染者付费，受益者补偿”是生态法的基本原则，可据此解构环境救助报酬的多层支付主体。在船舶污染损害立法中，船舶所有人是承担环境损害严格责任的法定污染者，其应成为环境救助报酬的当然主支付主体。环境责任保险人依据保险合同约定承担船舶所有人的环境损害责任，因此和船舶所有人一样属于第一层的主支付主体。但是，有时第一层的环境救助报酬支付主体的可赔偿额与支付需求之间留有一块空白，为此需要货主缴纳的船舶污染基金或适当的环境救助基金作为环境救助报酬的补充支付主体。

关键词：生态法；船源污染；环境救助报酬；支付主体

船源污染事故中，救助人及时有效的救助作业，对于防止或减轻海洋环境损害至关重要。从环境保护的角度，救助人及时防止和减轻环境污染损害的行为可在法律上界定为海洋环境救助行为。海洋环境救助为生态文明社会急需，救助人应得到激励，在私法范畴内，向救助人支付适当的环境救助报酬是可行的制度安排思路。那么，如何确定环境救助报酬的支付主体就成为一个需要探讨的问题。

船源环境损害事故发生后，通常会产生巨额索赔，按照“谁侵权谁负责”的传统侵权法确定的赔偿义务主体恐无力充分赔偿，需要拓展社会化填补方式，*此方面论述可参见：贾爱玲.环境侵权损害赔偿的社会化制度研究[M].北京：知识产权出版社,2011；竺效．生态损害的社会化填补法理研究[M].北京:中国政法大学出版社,2007.形成环境损害赔偿个别化与社会化相结合的赔偿框架。在赔偿责任的承担上，环境损害赔偿的社会化并未改变环境侵权赔偿责任的私力救济的性质，其社会化只是对传统个别责任的漏洞弥补和延伸。[1](P35-41)由此，形成了污染者付费，受益者补偿这一生态法的基本原则。[2](P236-239)环境救助报酬被纳入环境损害中的预防费用范畴，其支付主体的确定，也应遵循这一原则。污染者付费，即谁污染谁负责，污染者作为环境救助行为的直接受益人应为环境救助报酬的第一层次支付主体；受益者补偿，即谁间接受益谁负补偿责任，作为环境救助行为的间接受益者应为环境救助报酬的次级补充支付主体。为增加环境救助报酬的可受偿性，建议构建以污染者为主支付主体，以受益者为补充支付主体的多元支付主体制度，下文结合相关理论与立法进行解析，以丰富此领域的理论探讨。

一、环境救助报酬主支付主体之一：船舶所有人

依据严格责任之归责原则，不论污染者是否有过错，都应负担环境损害责任，理应支付环境损害责任构成部分的环境救助报酬。因此，只有确定船舶污染事故中的污染者，才能锁定适格的第一层环境救助报酬支付主体。

在船舶污染损害立法中，船舶所有人是承担环境损害严格责任的法定污染者。船舶海洋环境侵权起因于船舶侵权，船舶侵权是一种“物的侵权”。[3](P584-585)依据物的侵权理论，船舶的控制人是责任主体。在自经营和定期租船方式下，船舶所有人负责船长和船员配备，负责船舶的调度和运营。船长和船员按照船舶所有人指示驾驶、管理船舶，发生船舶污染事故，根据雇主转承责任理论，环境损害责任应由作为雇主的船舶所有人承担。在光船租赁经营方式下，船长和船员由承租人配备，接受承租人指示驾管船舶，承租人作为雇主理应承担船舶污染引致的环境损害责任。同时，在光船租赁经营方式下，现行立法亦没有解除船舶所有人的环境损害责任，使其体现为一种“法定责任”。[4](P261)《1969年民事责任公约》(以下简称：1969CLC)第3条第1款，《1992年民事责任公约》(以下简称：1992CLC)第4条第1款，《1996国际海上运输有毒有害物质损害赔偿公约》(以下简称：1996《HNS公约》)第7条第1款，《2001国际燃油污染损害民事责任公约》(以下简称：《2001燃油公约》)第3条第1款一致规定，船舶污染损害严格责任由船舶所有人承担。可见，在船舶污染法中，船舶所有人成为法定的污染者，应承担环境损害责任。救助方对环境的救助使船舶所有人减少了其应承担的海洋环境损害责任，船舶所有人成为环境救助报酬的当然支付主体。同时要注意，船舶所有人对于受害人承担严格责任，但赔偿后不影响其依法向其它法律关系中的责任人追偿。

确定环境救助报酬支付主体，需要明确船舶所有人的内涵。1969CLC、1992CLC、1996《HNS公约》，《2001燃油公约》对于船舶所有人的界定并不完全一致。*1969CLC第1条第3款规定，“船舶所有人”是指登记为船舶所有人的人，如果没有这种登记，则是指拥有该船的人。但如船舶为国家所有而由在该国登记为船舶经营人的公司所经营，“船舶所有人”即指这种公司。1992CLC保留了1969CLC有关船舶所有人的定义。1996《HNS公约》第1条第3款规定“所有人”系指被登记为船舶所有人的人员；或者，在没有登记时，系指拥有船舶的人。但是，如果船舶为国家所有并由在该国登记为船舶经营人的公司所经营，“所有人”应系指此种公司。《2001燃油公约》第1条第3款规定：“船舶所有人”系指船舶的所有人，包括船舶的登记所有人、光船承租人、管理人和经营人在内。第1条第4款规定：(四)“登记所有人”系指登记为船舶的所有人的一个或多个人，或在没有登记时，拥有船舶的一个或多个人。然而，当船舶为国家所有并由在该国登记为该船经营人的公司营运时，“登记所有人”应系指此种公司。如何界定船舶所有人范围，具体公约或立法有其独特考量和理由。如《2001燃油公约》，规定的船舶所有人范围较广，因为燃油非货物，不能通过货主基金分摊，扩大船舶所有人范围是增加环境损害赔偿保障性的举措。具体到我国，目前没有专门的船舶污染法，船舶所有人范围也需要根据具体适用法律判定。因此，船舶所有人作为环境救助报酬的支付主体，应以个案中适用的国内法和国际公约而定。

二、环境救助报酬主支付主体之二：责任保险人

环境责任保险人依据保险合同约定承担船舶所有人的环境损害责任，属于环境救助报酬的适格支付主体。此处的责任保险人包括责任保险人和财务保证人。环境责任保险是责任保险在环境侵权损害赔偿领域的一种应用形式，属于责任保险的一种。责任保险是指“保险人与投保人约定，以被保险人依法对第三人承担的损害赔偿责任为标的的保险，以填补被保险人对第三人承担赔偿责任所受损失为目的”。[5](P6)财务保证或担保是指由金融机构或其他被认可的组织机构为污染行为人提供的一种保证，承诺污染行为人不能依法承担污染责任时，由其作为保证人赔付污染受害人。环境责任保险和财务保证制度下，众多潜在的环境责任人通过缴纳一定费用加入责任共同体，分散和转移了环境损害责任，符合生态文明下环境损害责任承担社会化发展趋势，有利于保障受害人索赔权实现。船舶污染损害适用严格责任，立法上按照传统侵权法逻辑将船舶所有人规定为责任主体。但侵权法以个人责任为特征，它可以对责任人施加赔偿义务，却无法保障责任人的实际支付能力。[6](P13)弥补传统侵权法下的个人责任能力不足，环境责任保险和财务保证制度即成为最佳选择。不过，存在两个问题，一是私法下的自愿性，环境责任保险是商业保险，责任人可以选择不购买责任保险；二是保险合同下的先付原则，即基于保险赔偿的补偿性被保险人只有在先行支付对第三方的损害赔偿责任之后才能据以保险合同向责任保险人索赔。海上污染损害事故涉及金额巨大，若船舶所有人破产或无力支付，即使存在责任保险，受害人因受合同相对性束缚亦不得直接向责任保险人索赔。因此，为充分保障环境损害受害人，应特别规定船舶污染损害这一类型化环境责任保险的强制性，并赋予受害人直接向责任保险人索赔的权利。现行有关船舶污染损害的国际公约，1969CLC、1992CLC、1996《HNS公约》，《2001燃油公约》，都针对适用的污染源规定了海上强制保险和财务担保制度，*1969CLC第7条第1款，1992CLC与1969CLC一致，《2001年燃油公约》第7条第1款，以及1996《HNS公约》第12条第1款。而且赋予受害人直接向责任保险人和财务保证人索赔的权利。*自1969CLC而始，现行船舶污染损害公约在规定强制责任保险的同时亦配套规定了受害人直接诉讼索赔权利。有研究文献认为，强制责任保险目的是为了加强保障特定的受害人，基于实现此目的，即使法律未有明确规定受害人亦应该有默示的直接诉讼索赔权。参见：初北平.海上强制责任保险研究.中国海商法年刊,2004:95-111.船舶污染责任保险人和财务保证人的赔偿责任由船舶所有人的严格责任转嫁而来，赔偿的范围与船舶所有人承担的环境损害责任一致，自然包括被定性为环境损害预防措施费用的环境救助报酬。根据直接诉讼的规定，救助人可以直接向责任保险人和财务保证人要求支付环境救助报酬。可见，船舶污染责任保险人和财务保证人亦是环境救助报酬支付主体，而且和船舶所有人一样属于第一层的支付主体。

在我国法域下，应明确规定责任保险人和财务保证人为环境救助报酬支付主体。在具有涉外因素的案件中，适用我国加入的1992CLC和《2001燃油公约》，可依据上文论述确定船舶污染损害责任保险人和财务保证人为环境救助报酬支付主体。但在国内法下，责任保险人和财务保证人能否被视为适格的环境救助报酬支付主体，存在两方面障碍。一是，舶污染损害强制责任保险和财务保证制度的覆盖范围较小。我国2010年修订实施的行政法规《防治船舶污染海洋环境管理条例》第53条对油污损害的强制保险和财务保证做出规定，随后交通部以部门规章的形式颁布了《船舶油污损害民事责任保险实施办法》，船舶油污损害的强制保险和财务保证制度形成。但目前，我国还没有专门的船舶污染立法，有关其它污染源的环境损害强制责任保险和财务保证制度未建立。二是，对于舶污染损害责任保险人和财务保证人的直接诉讼索赔制度未建立。2009年修订的《保险法》第65条仅规定责任保险人“可以”“直接向该第三者赔偿保险金”，*《保险法》第65条规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人未向该第三者赔偿的，保险人不得向被保险人赔偿保险金。责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”并未赋予受害人直接索赔权。我国《海事诉讼特别程序法》规定：“对船舶造成油污损害的赔偿请求，受损害人可以向造成油污损害的船舶所有人提出，也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出。”*《海事诉讼特别程序法》第97条第1款。但该法属于程序法，由于缺乏实体法支撑，受害人亦难据此直接向责任保险人和财务保证人索赔。综上，我国法域下，责任保险人和财务保证人成为环境救助报酬适格主体具有不确定性。基于充分鼓励环境救助的立法宗旨，本文建议，《海商法》应明确将船舶污染损害责任保险人和财务保证人规定为环境救助报酬支付主体。当然，责任保险人和财务保证人赔偿环境救助报酬后取得代位求偿权，可向其它责任人追偿。

三、环境救助报酬补充支付主体之一：货主缴纳的船舶污染基金

依据受益者补偿的理念，凡是从救助人防止和减少环境损害行为中间接获益的人都可被纳入环境救助报酬补充支付主体范畴。并且，根据受益者与环境救助行为的关联远近程度，又可以将环境救助报酬补充支付主体划分为不同层次。确定环境救助报酬补充支付主体范围，既要满足保障环境救助报酬支付的需求，又要注重私人利益之间的平衡。

船舶所有人及其责任保险人和财务保证人承担的严格责任并非绝对责任，能提供的赔偿不足于完全覆盖环境救助报酬支付需求。首先，海洋环境损害责任虽适用严格责任归责原则，但同时规定了法定免责事由。1969CLC、1992CLC、1996《HNS公约》，以及《2001燃油公约》都规定了船舶所有人的法定免责事项。其次，船舶所有人可限制赔偿责任。为保护高风险的航运业，法律一般规定船舶所有人可通过责任限制制度限制其海洋环境侵权责任。1969CLC、1992CLC、*1996《HNS公约》第7条2、3款。以及1996《HNS公约》都规定了独立限额，《2001燃油公约》无独立限额但要适用《1976年海事赔偿责任限制公约》限额。*详细论述可参见：司玉琢.海事赔偿责任限制优先适用原则研究[J].环球法律评论.2011,(3):7-10；郭萍,吴煦.燃油污染损害责任承担的国际条约冲突与协调[J].社会科学辑刊.2011,(5):75-78.环境责任保险人和财务保证人的赔偿责任来自于船舶所有人的移转，其赔偿的免责、赔偿的限额与船舶所有人一致。而且，即使船舶所有人丧失责任限制权利，环境责任保险人和财务保证人仍可以依法限制自身的赔偿责任。可见，第一层的环境救助报酬支付主体的可赔偿额与支付需求之间留有一块空白，必须寻找适当的环境救助报酬补充支付主体予以填充。

船载原油等货物的货主是海上货物运输的最大受益者，基于公平，应适当分摊海上货物运输中产生的船舶污染损害赔偿责任。而且，正是“石油业主和油运商谋求巨额利润的动机远远强于其防范生态风险的意识”，[7](P14)才导致油污事故频发，亦应该使其和船舶所有人共同承担环境损害责任。目前，货主要承担一定的海洋环境污染损害责任渐成趋势，并开辟了基金式的分摊途径。在CLC公约下，根据《基金公约》设置了国际油污赔偿(IOPC)基金，以及根据《补充基金公约》设置了补充基金。在1996《HNS公约》下，也设置了适用有毒有害物质损害赔偿的基金，费用由货主分摊。这些基金设立的目的是，在受害人从船舶所有人和责任保险人、财务保证人处不能获得充分赔偿或者完全得不到赔偿时，由基金提供第二重、甚至是第三重的损害赔偿。这些船舶污染基金赔偿的范围和船舶污染损害赔偿公约一致，都将环境损害预防费用纳入损害赔偿范围，环境救助报酬作为预防费用已被涵盖在内。因此，船舶污染基金可成为环境救助报酬的补充支付主体。

目前，我国未建立全面的由货主参与分摊的船舶污染基金。对于国际船舶污染基金，我国除香港地区以外都没有参加。*我国香港地区参加了1992CLC《基金公约》。在国内，由于油污事故多发，《海洋环境保护法》第66条和《防治船舶污染海洋环境管理条例》第53条对建立油污损害赔偿基金制度作出原则性规定。据此，我国于2012年颁布实施了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》，规定在我国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质(包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油)的货物所有人或其代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。*2015年6月18日中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会成立，我国的船舶油污损害赔偿机制正式开始运作。有研究文献提出，船舶油污基金建立后应适时扩大，使之涵盖船载有毒有害物质污染损害，以及在条件成熟后建立一个全面的“海洋污染损害赔偿基金”，使之适用于各种主要海洋环境污染源造成的污染损害。[4](P38-39)建立适当的船舶污染损害基金是国际趋势，我国或加入国际公约下的基金，或建立自己的基金，其实现可期待。由于船舶污染基金有其适用程序，并且已经将环境救助报酬涵盖其中，作为补充支付主体，勿需直接规定于《海商法》条文中。

四、环境救助报酬补充支付主体之二：环境救助基金

船舶污染基金具有限制性，亦不能全部覆盖环境救助报酬支付需求，还需设置适当的环境救助基金。从赔偿范围上看，船舶污染基金承担的也不是绝对责任，亦存在免责事项。从赔偿的额度上分析，船舶污染基金都有限额。从适用的污染源角度考察，有些污染源不具有设置货主分摊的基础，如燃油公约因燃油不是货物即无法设置货主分摊式基金。从适用的损害类型看，现行船舶污染基金主要适用污染导致的损害，难以适用于爆炸、火灾等损害方式下的损害索赔，非污染损害下的环境救助报酬索赔缺失法律依据。因此，需要设置一种兜底基金作为环境救助报酬的补充支付主体。

本文建议在适当时机，设置一个开放式的环境基金。第一，在名称上具有开放性，可以是环境救助基金，也可以是海洋环境损害公益基金等；*有研究文献提出，应当建立海洋环境损害公益基金，一方面为海洋环境损害公益诉讼提供强有力的经济支持，另一方面也可以用来恢复被破坏的海洋生态环境。公益基金的来源应由政府每年拨入一定的资金，同时也可以接受来自社会的捐款。参见：马明飞.我国海洋环境公益诉讼研究[J].环境保护.2011,(7):37.第二，在功能定位上具有开放性，可用以补偿各类有关海洋环境保护的活动，但需要将补充支付环境救助报酬纳为功能之一；第三，在资金来源上具有开放性，可综合国家财政支出、各种环境损害罚款、特定的税收，特定的费用例如排污费，*《海洋环境保护法》第11条规定：“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费。根据本法规定征收的排污费、倾倒费，必须用于海洋环境污染的整治，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”2008年修订的《水污染防治法》第24条规定：“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。排污费应当用于污染的防治，不得挪作他用。”亦可以接受社会公众捐赠。该方案超出了本文有关海商法私法体系内的研究定位，在此仅作为一种可探讨性思路提出。21世纪是海洋世纪，海洋活动关乎生态保护和经济双重利益，需要综合研究有关海洋开发、利用、保护的法律制度。对此，有学者已提出面向海洋世纪确立进行海法研究的号召，[8]本文认为可将环境救助基金的设置纳入海法体系研究框架内。

五、结语

“污染者付费，受益者补偿”是生态法的基本原则，可据此解构环境救助报酬的支付主体，构建以污染者为主支付主体，以受益者为补充支付主体的多层支付主体制度。在船舶污染损害立法中，船舶所有人是承担环境损害严格责任的法定污染者，救助方对环境的救助使船舶所有人减少了其应承担的海洋环境损害责任，船舶所有人应成为环境救助报酬的当然主支付主体。环境责任保险人依据保险合同约定承担船舶所有人的环境损害责任，因此和船舶所有人一样属于第一层的主支付主体。第一层的环境救助报酬支付主体的可赔偿额与支付需求之间留有一块空白，船舶污染基金可成为环境救助报酬的补充支付主体。此外，船舶污染基金具有限制性，亦不能全部覆盖环境救助报酬支付需求，还需设置适当的环境救助基金作为补充支付主体。

参考文献：

[1] 贾爱玲.环境侵权损害赔偿的社会化制度研究[M].北京:知识产权出版社,2011.

[2] 曹明德.生态法新探[M].北京:人民出版社,2007.

[3] 司玉琢,李志文.中国海商法基本理论专题研究[M].北京:北京大学出版社,2009.

[4] 韩立新.海上侵权行为法研究[M].北京:北京师范大学出版社,2011.

[5] 文才.论完善我国的责任保险法律制度——兼论责任保险对侵权行为法的影响[M].成都:西南交通大学出版社,2010.

[6] 朱强.船舶污染侵权法上的严格责任研究[M].北京:中国方正出版社,2008.

[7] 徐祥民,高振会,杨建强等.海上溢油生态损害赔偿的法律与技术研究[M].北京:海洋出版社,2009.

[8] 司玉琢.面向海洋世纪确立海法研究体系[J].中国海商法年刊,2010,(2):1-2.

责任编辑：周延云

The Analysis of Multi-layer Subjects Liable for Payment of Environmental Salvage Reward

Gao Juntao

(Institute of Sciences, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

Abstract:Multi-layer subjects liable for payment of environmental salvage reward related to vessel pollution should be analyzed on the basis of the ecology law principle that the polluter pays and beneficiary compensates. According to law regulating vessel pollution, the owner of ship is the legal polluter who is liable for strict liability for environmental damage. Hereby, the owner of ship should be the main subject liable for payment of environmental salvage reward. In the same way, the insurer who takes responsibility for liability for environmental damage causing vessel pollution is also the first layer subject liable for payment of environmental salvage reward like the ship owner. However, the first layer subject liable for payment of environmental salvage reward cannot afford the compensation for environmental damage in some cases, the fund shared by cargo owners for vessel pollution or some proper fund for environmental salvage can be supplementary subject liable for payment of environmental salvage reward.

Key words:ecology law; vessel pollution; environmental salvage reward; subject liable for payment

*收稿日期：2016-01-04

基金项目：中国博士后科学基金项目“环境保护视角下海商法创新研究”(2013M541497)；上海市教委科研创新项目“船舶溢油环境救助法律问题研究”(14YS079)；上海高校青年教师培养计划项目“船舶溢油环境救助法律问题研究”(Z2H213016)；华东政法大学校级科研课题“我国海商海事司法解释的实证研究”(15HZK012)

作者简介：高俊涛(1981-)，男，山东济宁人，华东政法大学科学研究院助理研究员，华东政法大学博士后流动站研究人员，主要从事海洋环境保护法和海商法研究。

中图分类号：DF996.19

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2016)03-0056-05