试论北冰洋公海渔业管理中北极5国的“领导者”地位*1

邹磊磊　黄硕琳

(上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306)

试论北冰洋公海渔业管理中北极5国的“领导者”地位*1

邹磊磊黄硕琳

(上海海洋大学 海洋政策与法律研究所，上海 201306)

摘要：2014年北极5国以北冰洋公海渔业管理“领导者”的姿态在其联盟会议上达成北冰洋公海渔业临时措施协议，并着力向国际社会推广该协议。北极5国在北冰洋公海渔业管理方面表现的“领导者”姿态由来已久，同时排斥其他利益相关方参与管理机制的构建，其单边主义行为的形成有其深刻的背景和原因。本论文以《联合国海洋法公约》与《鱼类种群协定》为视角，论述北极5国北冰洋公海渔业管理“领导者”地位的合法性，并在此基础上探讨中国的应对。

关键词：北极5国；北冰洋公海渔业管理；领导者；临时措施；合法性

基于“陆地包围海洋”的地理特点，北冰洋大部分海域处于北冰洋沿岸5国(加拿大、美国、俄罗斯、挪威、丹麦(格陵兰)，通常称为“北极5国”)管辖之下，也意味着大部分的北冰洋渔业受北极5国管辖。虽然在北冰洋边缘海存在世界著名渔场，由于经年海冰，北冰洋中央海域还未出现商业渔业，但2012年夏季，北冰洋中央海域40%的海冰融化，意味着气候变化使该区域未来可能成为适宜的鱼类栖息地。[1][2][3]根据《联合国海洋法公约》公海制度，北冰洋公海位于北冰洋中央海域。

由于共同的地缘优势及政治经济利益目标，北极5国逐渐形成北极“联盟”，并于2008年首次联盟会议后发布“伊卢利萨特宣言”，向国际社会宣称其北冰洋管理领导者的地位。随着气候变化在北极的影响日益显著，北冰洋公海渔业的未来发展也备受瞩目，自2010年起，北极5国的历次联盟主题均为北冰洋公海渔业。2014年2月北极5国在联盟会议内部达成北冰洋公海临时措施，[4]2015年7月签署了“阻止北冰洋中央海域公海不管制捕捞宣言”(因该宣言于挪威奥斯陆签署，一般简称为“奥斯陆宣言”)。“奥斯陆宣言”明确了临时措施，在未获得足够北冰洋公海生态科学数据以及未制定相应的渔业制度之前，禁止商业渔业活动。[5]虽然，北极5国在宣言中未涉及“禁捕”字眼，但该临时措施被广泛解读为“禁捕”政策，[6][7]原因在于：北极5国历次联盟会议均否认现阶段北极区域性渔业管理组织成立的必要性，[4][5][8]从而缺失开展北冰洋公海科学调查、制定渔业制度最合理及合法的平台，而由北极5国掌控着北冰洋公海渔业管理机制构建的步伐；2015年12月北极5国在华盛顿召开“北冰洋中央海域公海渔业会议”，同时邀请中国、欧盟、冰岛、韩国、日本参加，以期推广其临时“禁捕”措施，排斥他国进入北冰洋公海渔业的长远“禁捕”意图也呼之欲出。然而，希望广大国际社会认可北极5国联盟内部制定的“以保护北冰洋中央海域生态为保护伞”的临时措施，多少有些“道德捆绑”的架势。本论文将探讨北极5国在北冰洋公海渔业管理中诉求的“领导者”地位是否合法。

一、由来已久的北极5国北冰洋公海渔业管理“领导者”姿态

1982年《联合国海洋法公约》的出台明确了北极5国在北冰洋海域管理中的重要地位，他们分别拥有北冰洋大部分海域的主权、主权权利和管辖权。1996年成立的北极理事会成为北极地区最重要的政府间论坛，除北极8国(北极5国及瑞典、芬兰、冰岛)，其他组织及国家均不拥有论坛内对北极事务的表决权。另外，北极5国在社会经济、政治等领域均处于世界领先地位，累积了北极管理的丰富经验。因此，北极5国的北极管理“领导者”姿态由来已久。

与此同时，缘于共同的北冰洋沿海国身份及政治经济目标追求，北极5国形成“联盟”，在各类北冰洋相关事务中频频以管理“领导者”的姿态出现。2008年，北极5国撇开冰岛、瑞典和芬兰这三个北极8国成员，首次单独召开北极会议，并发布“伊卢利萨特宣言”，向国际社会公开宣称他们的北冰洋管理领导者地位：“基于北极5国在北冰洋所享有的主权、主权权利、管辖权，他们在处理北冰洋事务方面享有特殊的地位”，因而“北极5国在保护北冰洋生态方面具有管理‘领导者’地位”。[9]同时，北极5国宣称现有海洋法适用于北冰洋各事务的管理，因而没有必要订立针对北冰洋的新的国际法[9]。之后，北极5国在历次“联盟”北极会议中不断强化该论断。比如，2010年北极5国外长出席的加拿大切尔西北极会议上再次强调“北极5国在北极地区拥有重要的管理‘领导者’地位”。[10]

气候变化下的北极经历着重要的生态变化，一个显著现象就是海冰融化，意味着次北极及北极海域部分鱼类种群北迁的通道出现。因此，从2010年开始，北冰洋公海渔业成为北极5国“联盟”会议的重要关注点，且北极5国也开始积极主动地承担起北冰洋公海渔业管理机制构建者的身份。在2010年在切尔西召开的会议上，北极5国提出自己作为北冰洋公海渔业管理“领导者”的依据：“无论现在还是未来，北极5国在北冰洋渔业养护与管理方面拥有特殊的兴趣与作用”。[10]2013年在美国华盛顿召开的北极5国会议再次向国际社会强化其“领导者”地位：“北极5国应该在北冰洋公海渔业管理方面承担积极主动的作用”。[8]

虽然，北极5国通过其“联盟”会议不断向国际社会宣称并强化其北冰洋公海渔业管理“领导者”地位，但是其单边主义行为即缺乏国际法理依据，也未获得过国际社会的认可，下文将详诉。《联合国海洋法公约》公海制度下，沿海国与远洋渔业国均享有养护义务前提下的公海渔业开发自由。因此，北极5国意欲推广的北冰洋公海渔业临时禁捕措施对中国、欧盟、日本、韩国等国家及国家集团的潜在影响最大，其所诉求的北冰洋公海渔业管理“领导者”地位最可能引发这些远洋渔业国的质疑。另外，冰岛、瑞典及芬兰被摒除在北极5国联盟会议之外，警惕自身在某些北极管理方面优势地位丧失的同时，他们也将密切观望北极5国在北冰洋公海渔业管理方面领导者地位的国际认同度，以衡量其未来北极管理中的角色定位。

二、北极5国的北冰洋公海渔业管理排他倾向

在北极5国不断强化其北冰洋公海渔业管理机制“构建者”和“领导者”概念的同时，他们也一定程度上排斥非北极国家的参与。

2013年格陵兰努克北极5国“联盟”会议指出“北极5国也认识到其他国家可能对北冰洋公海渔业感兴趣，在未来合适的时机也可以被邀请参与北冰洋公海渔业管理讨论中”。[4]该言论很明显强调了北极5国在北冰洋公海渔业管理中的“领导者”地位，且由该联盟决定机制构建者的参与及参与时机，剥夺了广大国际社会在北冰洋公海渔业管理中应该承担及享有的义务与权益。

由于北极5国在北冰洋公海渔业管理方面所持有的排他倾向和单边主义，致使其在历次北极会议上就北冰洋公海渔业管理所宣扬的理念与其行动总存在着矛盾，根本原因在于其“合作是表象，独揽是本质”的真实动机。一方面他们认为北冰洋公海商业渔业在不久将来还不可能成为现实，[4][8][10]但是同时他们又认为用“预防性措施”理念建立北冰洋公海渔业管理临时措施对维护生态平衡至关重要，且迫在眉睫。一方面他们认为现有的国际法适用于北冰洋公海渔业管理，无需制定新的法律或协议，但是同时他们联盟内部紧锣密鼓地制定针对北冰洋公海渔业临时措施，并希望得到广大国际社会的认可和遵守。[4][5]一方面他们认为现阶段开展广泛国际合作、掌握科学数据对掌握北冰洋公海渔业发展动态及其重要，但同时他们热衷于北冰洋公海渔业制度构建的主动权，声明仅在合适时机可以邀请非极地国家参与相关制度的讨论。[8]北极5国动机很明确，在北冰洋公海渔业制度尘埃落定后才象征性地允许国际社会的参与，“国际合作”有名无实。

北极5国在北冰洋公海渔业管理方面的言行不一还体现在否认现阶段成立北极区域性渔业管理组织的必要性。未来北冰洋公海渔业较多涉及跨界及高度洄游鱼类种群，[11][12]就这些出现在专属经济区之间及内外的鱼类种群，“联合国海洋公约”第63条规定沿海国及远洋渔业国“应直接或通过适当的分区域或区域组织，设法就必要措施达成协议，以养护在邻接区域内的这些种群。”*《联合国海洋法公约》第63条“出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群或出现在专属经济区内而又出现在专属经济区外的邻接区域内的种群”。另外，1995年联合国出台《执行‘联合国海洋法公约’有关养护和管理跨界鱼类种群和高度徊游鱼类种群的规定的协定》(简称《鱼类种群协定》)，进一步强调了建立区域性渔业管理组织对公海渔业管理的重要性。显然，国际渔业相关法律及协议重视国际合作与区域性渔业组织在公海管理方面的协调作用。然而，在承认国际法律对北冰洋公海适用的情况下，北极5国在历次联盟会议上均否定现阶段成立北极区域性渔业管理组织的必要性。这种自相矛盾做法只能揭示北极5国的唯一目的：在成立胜任北冰洋公海渔业管理的区域性组织之前，联盟内部率先确立该海域的渔业管理制度，以充分实现其北冰洋公海渔业管理诉求，之后区域性组织的成立及其他利益相关方的参与就仅仅是国际合作的“形象工程”。

三、国际法视角下的北极5国北冰洋公海渔业管理“领导者”地位分析

在国际层面，渔业管理遵循的重要法律及制度有《联合国海洋法公约》、《鱼类种群协定》、《负责任渔业行为准则》、《港口国预防、抵制及消除非法、无报告和不规范捕捞活动的措施协定》(简称《港口国措施协定》)等。鉴于北冰洋公海商业渔业并未真正开展，且《负责任渔业行为准则》及《港口国措施协定》均重点针对船旗国及港口国的渔业管理职责，提供渔业捕捞及渔获品相关的管理规范，本论文仅重点解析《联合国海洋法公约》及《鱼类种群协定》关于沿海国与远洋渔业国在公海渔业管理中的作用与角色。另外，虽然未来北冰洋公海渔业可能也会涉及溯河产卵鱼类种群及栖息于大陆架的定居种等生物资源，[13]但本论文重点针对跨界及高度洄游鱼类种群，不仅因为其是未来北冰洋公海渔业的重要渔业资源，而且便于论文围绕《联合国海洋法公约》及《鱼类种群协定》中相关条款进行针对性解析。

(一)“公海自由”中的“捕鱼自由”

《联合国海洋法公约》及《鱼类种群协定》适用于所有海域，包括拥有特殊地理位置和自然环境的北冰洋。根据《联合国海洋法公约》，北极5国享有无可争议的北极专属经济区内的渔业管理主权权利。但公约第87条明确规定国际社会拥有开展国际合作前提下的“公海自由”中的“捕鱼自由”，*《联合国海洋法公约》第87条“公海自由”。公约第116条到119条进一步明确包括沿海国及远洋捕鱼国在内的国际社会的公海海洋生物资源开发权利、养护义务，并提倡积极有效的国际合作以此制定有效的资源养护措施。*《联合国海洋法公约》第116条“公海上捕鱼的权利”。*《联合国海洋法公约》第117条“各国为其国民采取养护公海生物资源措施的义务”。*《联合国海洋法公约》第118条“各国在养护与管理生物资源方面的合作”。*《联合国海洋法公约》第119条“公海生物资源的养护”。简而言之，《联合国海洋法公约》第87条“公海自由”明确“公海对所有国家开放”并享有“捕鱼自由”，但“捕鱼自由”需在“条件的限制”下享有。仔细解读公约的相关条款，可以获知该“条件的限制”大致指“采取养护公海生物资源措施的义务”、“在养护与管理生物资源方面的合作”，其中很重要的就是与沿海国合作开展跨界及高度洄游鱼类种群的开发与养护。显然，根据《联合国海洋法公约》条款，沿海国在公海渔业管理中确实承担着重要且独特的作用，但这是否就意味着沿海国可以合法地承担起公海渔业管理“领导者”角色呢？下节作详细解析。

(二)沿海国的公海渔业管理“领导者”角色

就专属经济区与公海邻接水域内的跨界及高度洄游鱼类种群开发及养护，沿海国与远洋渔业国的矛盾由来已久并尖锐，[14][15][16][17]原因就在于不断稀缺的渔业资源及不断增长的渔业需求，矛盾比较集中体现在沿海国试图通过扩展渔业管辖权干预远洋渔业国的公海渔业活动。本章节将通过解读《联合国海洋法公约》及《鱼类种群协定》，分析沿海国是否在公海渔业管理中享有特殊的“领导者”地位。

1、《联合国海洋法公约》中的沿海国公海渔业管理角色

《联合国海洋法公约》规定的公海捕鱼自由受“条件的限制”，但该限制不等同于授予沿海国向公海扩展其渔业管辖权而使公海捕鱼自由受“沿海国的限制”，因为公约中没有条款明确表示沿海国在公海享有渔业管辖权。但是，公约对公海渔业管理确实存在语焉不详、模棱两可的问题，以至于不同的利益相关方对同一条款的解读会截然不同。公约是在特定时期、各缔约国以缓和海洋矛盾而达成的妥协产物，决定了其缺乏执行指导、存在不同解读空间的本质。本节将从公约对沿海国、远洋渔业国、区域性渔业组织在公海渔业管理中作用的定位来解读公约是否赋予沿海国公海渔业管理“领导者”的地位。

本文中北冰洋公海渔业管理针对的是“出现在专属经济区内而又出现在专属经济区外的邻接区域内”的鱼类种群，即前文述及的跨界及高度洄游鱼类属于该种群。公约赋予沿海国专属经济区内对该鱼类种群管理的主权权利，使沿海国在管理这类同时会出现在公海的鱼群时有了一定特殊性，但却也未剥夺远洋渔业国在公海对这类鱼群的养护与开发权利；同时，公约也强调区域性渔业组织在管理这类鱼群的重要作用。因此，公约的“语焉不详”与“模棱两可”造成公海渔业管理主体不明，导致利益相关方之间复杂、纠缠的矛盾。

公约第63条第2款指出“沿海国和在邻接区域内捕捞这种种群的国家，应直接或通过适当的分区域或区域组织，设法就必要措施达成协议，以养护在邻接区域内的这些种群。”*《联合国海洋法公约》第63条“出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群或出现在专属经济区内而又出现在专属经济区外的邻接区域内的种群”第2款。公约第64条第1款指出“沿海国和其国民在区域内捕捞高度洄游鱼种的其他国家应直接或通过适当国际组织进行合作，以确保在专属经济区以内和以外的整个区域内的这种鱼种的养护和促进最适度利用这种鱼种的目标。在没有适当的国际组织存在的区域内，沿海国和其国民在区域内捕捞这些鱼种的其他国家，应合作设立这种组织并参加其工作。”*《联合国海洋法公约》第64条“高度洄游鱼种”第1款。

从上述条款可以得出以下结论和推断：就跨界及高度洄游鱼类种群这种特殊的公海渔业资源的管理，沿海国应主动开展与远洋渔业国的合作；合作应以区域性渔业组织为平台进行；如还未成立区域性组织，沿海国与远洋渔业国应合作设立该组织并共同参与该组织的渔业管理机制构建。

公约“公海生物资源养护与管理”条款中第117到119条也明确了沿海国、远洋渔业国、区域性组织在公海渔业管理中的义务与权力。第117条强调了沿海国、远洋渔业国的公海渔业养护职责。*《联合国海洋法公约》第117条“各国为其国民采取养护公海生物资源措施的义务”。第118条则进一步明确以区域性渔业组织为平台开展沿海国与远洋渔业国之间的合作。*《联合国海洋法公约》第118条“各国在养护与管理生物资源方面的合作”。值得仔细推敲的是第119条第2、3款：第2款“在适当情形下，应通过各主管国际组织，不论是分区域、区域或全球性的，并在所有有关国家的参加下，经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量和渔捞努力量统计，以及其他有关养护鱼的种群的资料。”*《联合国海洋法公约》第119条“公海生物资源的养护”第2款。再次强调通过区域性渔业组织开展所有公海渔业相关国家之间的科学研究合作；第3款“有关国家应确保养护措施及其实施不在形式上或事实上对任何国家的渔民有所歧视。”*《联合国海洋法公约》第119条“公海生物资源的养护”第3款。则隐晦地表示沿海国在公海渔业中不具有特殊的管理地位。

综上所述，《联合国海洋法公约》赋予沿海国与远洋渔业国平等的权利与义务、通过区域性渔业管理组织、以国际合作的方式共同养护与管理公海渔业资源。

2、《鱼类种群协定》中的沿海国公海渔业管理角色

但是由于《联合国海洋法公约》就高商业经济价值的跨界及高度洄游鱼类种群的养护与管理缺乏落到实处的执行意见，且就养护与管理的国际合作的开展也缺乏建设性的指导意见，1995年联合国通过了《鱼类种群协定》，该协定是《联合国海洋法公约》关于跨界及高度洄游鱼类种群养护与管理的执行协定。仔细解读《鱼类种群协定》，可以发现其四个重要的特点。

首先，协定确实从某种程度上赋予沿海国在这类鱼群养护与管理中的特殊性。协议第7条第1款首先声明“在不妨害沿海国根据‘公约’享有的在国家管辖地区内勘查和开发、养护和管理海洋生物资源的主权权利，及所有国家根据‘公约’享有的可由其国民在公海上捕鱼的权利的情况下……”，*《鱼类种群协定》第7条“养护和管理措施的互不抵触”第1款。表明协定将平衡协调“沿海国专属经济区渔业主权权利”与“远洋渔业国公海捕鱼自由权利”之间的潜在冲突。但是协定第7条第2款随之指出“为公海订立的和为国家管辖地区制定的养护和管理措施应互不抵触，以确保整体养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群”*《鱼类种群协定》第7条“养护和管理措施的互不抵触”第2款。，无形中使沿海国可以以“确保整体养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群”的名义影响公海渔业管理制度的建立。当然，沿海国享有该特殊权利的前提是“为公海订立的和为国家管辖地区制定的养护和管理措施应互不抵触”，意味着北极5国联盟内部制定的北冰洋公海临时禁捕政策应该与他们各自的北极专属经济区渔业制度互不抵触。但是，纵横观察北极5国各自的国内政策，禁捕并不是其北极渔业政策的主旋律，这也不禁让国际社会质疑其所倡导的北冰洋公海渔业临时禁捕政策的公正性和动机。在北极5国中，美国从2009年起就在其北极专属经济区内执行禁捕政策，并积极倡导其他北极国家执行同样的渔业政策，但是响应者寥寥。以加拿大为例，时任加拿大渔业及海洋部(Fisheries and Oceans Canada)“国际政策与一体化”部门(International Policy and Integration)主任的Ridgeway女士就曾经提出：就新兴渔业，加拿大采纳谨慎的预防性措施，通过科学证据确定新兴渔业政策；极端的禁捕政策并不是加拿大应对新兴渔业的唯一对策，相反，加拿大更推崇综合考虑生态保护及社会经济效益两方面因素。[18]另外，气候变化下北极海域鱼群北迁的最大受益者可能是挪威及俄罗斯，因为从次北极海域北迁的多数鱼群可能停留在上述两国适宜鱼类栖息的北极专属经济区海域内[11]，以渔业为国际经济支柱产业之一的上述国家应该不乐意于在渔业前景美好的本国北极海域执行禁捕政策。同时，上个世纪90年代中白令海远洋渔业国与沿海国美国和俄罗斯之间的争端也让人深省：沿海国出于维持本国专属经济区渔业资源可持续性发展的目标，积极倡导在邻接的公海海域执行禁捕政策，但是在本国专属经济区却未能执行相应的“互不抵触”政策，导致远洋渔业国对禁捕政策的不认同，最终白令海狭鳕资源濒临极度枯竭而不得不执行无限期的禁捕政策，落得“两败俱伤”的结局。白令海狭鳕资源管理警示国际社会：沿海国与远洋渔业国的国际合作、专属经济区内外的渔业政策协调对公海渔业可持续性发展至关重要。因此，就如《鱼类种群协定》所规定，沿海国享有公海渔业管理特殊地位的前提是公海内外相互协调的渔业政策。但是，就现实情况而言，北极5国并不能做到如此“协调”。

其次，协定强调了预防性措施在跨界及高度洄游鱼类种群养护与管理中的重要性。协定第6条详述了“预防性措施的适用”。*《鱼类种群协定》第6条“预防性措施的适用”。预防性措施的理念提倡在渔业活动造成重大危害之前采取措施保护渔业资源，其似乎可以提供北极5国一定依据倡导禁捕政策。然而，不尽然，原因在于协定所体现的另一重要特点。

协定的另一重要特点要求制定预防性措施的前提为“最佳科学证据”。现阶段，北冰洋中央海域经年海冰未化，未来渔业发展前景未明，[11][19]开展科学调查、鼓励国际合作交换科学数据对预测北极渔业发展具有重要作用。在非北极国家并未全面参与相关科学数据调查、国际社会对未来北冰洋公海渔业发展未知的前提下，北极5国提出的临时禁捕政策缺乏科学依据。

最后，《鱼类种群协定》高度强调了区域性渔业管理组织在协调公海渔业管理方面的重要作用，且为了弥补《联合国海洋法公约》在成立该种组织方面缺乏建设性意见的缺憾，协定制定了具体的执行建议，协定第8条到14条均与该主题相关。最引人注目的是：协定所规定的区域性渔业组织成员的标准如此之低以至于“对有关渔业真正感兴趣的国家可成为这种组织的成员或这种安排的参与方”；*《鱼类种群协定》第8条“养护与管理的合作”第3款。协定也规定“养护与管理措施的互不抵触”，强调沿海国与远洋渔业国平等的公海渔业管理职责。*《鱼类种群协定》第7条“养护与管理措施的互不抵触”。正如协定所倡导的，当今世界各大洋公海渔业管理的职责几乎均由区域性渔业组织承担，虽然沿海国确实是这类组织的重要成员国、甚至有的时候是重要的决策者，但是更普遍的是，沿海国与远洋渔业国在该类组织中承担着共同、且相同的权利与义务。北冰洋公海没有理由成为世界各大洋的特例，其渔业管理也没有理由成为特例。

沿海国的“渔业管辖权扩展”并不是新生事物：上个世纪《联合国海洋法公约》的出台使沿海国拥有了扩展到其专属经济区内的渔业管辖权，这是公约制度下合理合法的行为；然而，在公约出台后的渔业实践中，沿海国为更好维护其管辖范围内的渔业资源可持续性发展，逐渐试图向公海扩展其管辖权，这应该是游走在法律灰色地带的一种行为。英文文献中常用“extended fishing jurisdiction”与“creeping fishing jurisdiction”对应“渔业管辖权扩展”，上述两术语在文献中被交替使用，未见明显区分。根据英语措辞的内在涵义，笔者更趋向于认为：extended fishing jurisdiction是法律保障下的渔业管辖权扩展，而creeping fishing jurisdiction则是利用法律中的“模棱两可”与“语焉不详”、试图通过单边主义实现的管辖权扩展，并不受法律的保障。综上所述，迄今北极5国在北冰洋公海渔业管理方面表现出“creeping fishing jurisdiction”的明显特征。

四、中国应对策略

虽然中国是传统渔业大国，但在维护海洋渔业权益实践方面却缺乏制定长远并全面策略的经验。随着北极逐渐成为世界的关注点，中国应该重视新兴的极地海洋权益，因为中国享有国际法所赋予的合理正当的海洋权益。加强对国际海洋法的研究，将有助于中国明确极地海洋权益及义务，从而更好地运用法律所赋予的权利参与极地渔业管理及管理制度构建。加强政策扶持也是中国形成长远的极地海洋战略思想的前提。增强科技力量，积极开展极地渔业资源科学研究、调查勘探，因为只有认识极地才能制定出科学合理的极地政策，提升中国参与北极渔业养护与管理的能力。在北极渔业事务中，强调国际法所赋予的权益也是至关重要的，北极国家凭借地缘优势、政治及经济优势掌握着制度构建过程，并决定着制度构建参与者的删选，作为非北极国家，我们必须呼吁，非沿海国的参与将提升北冰洋公海渔业制度构建的公正性与合法性。与南极有《南极条约》体系的“一统全局”特点不同，北极地区的相关制度还未健全，我们也必须警惕北极国家把沿海国的管辖权延伸到公海的意识和趋势；一旦北极国家在北冰洋公海渔业管理制度构建的程序及方式上获得了绝对的主导地位，这种做法很可能会被沿用到其他北极事务的管理领域，这是代表普遍利益的国际社会不希望发生的事情。作为负责任渔业大国，中国尊重北极沿海国在北极渔业管理中的重要地位，但也倡导国际法框架下的极地渔业管理国际合作，为北极渔业可持续性发展贡献力量，以此创造真正意义上的“和谐北极”。

五、结语

气候变化下的北冰洋公海渔业未来发展令人期待。但同时北冰洋公海渔业也面临着困境：《联合国海洋法公约》及《鱼类种群协定》等国际法律适用于北极却不针对北极，迄今未有北极区域性渔业组织承担北冰洋公海渔业管理职责。[17][20][21]因而，北冰洋公海渔业管理机制的构建是当务之急。北极5国以单边主义方式承担起管理领导者的职责，提出禁捕政策，不仅其领导者地位无法律依据，而且禁捕政策也缺乏合理性。

北极5国在北冰洋公海渔业管理机制构建上所表现的主导性应该引起国际社会的高度重视，警惕其形成排斥国际社会的管理联盟，防止其把联盟协议强加于国际社会，杜绝其潜移默化地强化“北极领导者”概念并逐渐把管辖权延伸到北极的其他领域。北极国家在北极地区享有国际法所赋予的一切主权、主权权利及管辖权，但北极的人类共同财产属于全人类，国际社会在北极的权益受国际法的保障。

就北冰洋公海渔业管理而言，成立区域性渔业组织，并以该组织为平台加强北极与非北极国家之间的沟通与交流，以国际合作的方式共同参与机制构建的过程，这不仅符合国际法，而且是现代渔业管理实践的经验总结。[2][22]就国际渔业管理实践而言，沿海国确实在区域性渔业组织的成立及工作运转方面具有重要的协调功能，但国际社会是否认可其协调功能，关键在于北极5国能否表现出国际合作的意愿，而不仅仅着眼于“联盟”利益，也在于其是否具备协调的能力，在北冰洋公海渔业发展、渔业利益争斗白热化之前，开展广泛的国际合作，构建以科学为依据的、造福人类的渔业养护与管理机制。

北极5国与广大非北极国家之间在北冰洋公海渔业管理方面的关系与互动绝不是“零和博弈”所呈现的“彼之所得必为我之所失”；相反，双方的合作才是“正和博弈”所呈现的双赢局面的前提。

参考文献：

[1] David A. Balton. "Considering Future Arctic Fisheries" [C] in "Changes in the Arctic Environment and the Law of the Sea" Edited by Myron H. Nordquist, John Norton Moore, and Tomas H. Heidar. Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2010: 401-408.

[2] Rose Rayfuse. Warm Waters and Cold Shoulders: Jostling for Jurisdiction in Polar Oceans [J]. The Yearbook of Polar Law, Vol 1, 2009: 465-476.

[3] Arctic Climate Impact Assessment. Impacts of a Warming Arctic——Arctic Climate Impact Assessment [R]. Cambridge: Cambridge University Press, 2005: 454.

[4] Chairman's Statement by the Five Arctic Ocean Coastal States at Meeting on Arctic Fisheries [R]. Nuuk, Greenland, 24-26 February, 2014. http://www.pewtrusts.org/～/media/Assets/2014/09/ArcticNationsAgreetoWorkonInternationalFisheries-Accord.pdf?la=en. 2015-03-05.

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[6] "No Fishing at the North Pole", New York Times, 22 July, 2015.

[7] "Canada Joins Arctic Fishing Moratorium", Times Colonist, 28 February, 2014.

[8] Chairman's Statement by the Five Arctic Ocean Coastal States at Meeting on Future Arctic Fisheries [R]. Washington, D. C., U.S., 29 April-1 May, 2013. http://www.state.gov/e/oes/rls/pr/2013/209176.htm. 2015-03-05. "At present, there is no need to establish any additional RFMO or RFMO(s) for this area."

[9] The Ilulissat Declaration by the Five Arctic Ocean Coastal States at Arctic Ocean Conference [R]. Ilulissat, Greenland, 27-29 May, 2008. http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf. 2015-03-05. "By virtue of their sovereignty, sovereign rights and jurisdiction in large areas of the Arctic Ocean the five coastal states are in unique position to address these possibilities and challenges." "The five states have a stewardship role in protecting."

[10] Chairman's Summary by the Five Arctic Ocean Coastal States Foreign Ministers' Meeting [R]. Chelsea, Canada, 29 March, 2010. http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/5E2FEF2614D7AE2BC32576F600592DE5. 2015-03-05. "Arctic Ocean coastal states have an important stewardship role in the region."

[11] Anne Babcock Hollowed, Benjamin Planque, and Harald Loeng. Potential Movement of Fish and Shellfish Stocks from the Sub-Arctic to the Arctic Ocean [J].FisheriesOceanography, Vol. 22, No. 5, 2013: 355-370.

[12] Lilly Weidemann. International Governance of the Arctic Marine Environment with Particular Emphasis on High Seas Fisheries [M]. Switzerland: Springer, 2014: 28-31.

[13] Erik J. Molenaar. "Climate Change and Arctic Fisheries" [C] in "Cliamte Governance in the Arctic" edited by Timo Koivurova, E.C.Keskitalo and Nigel Bankes, Netherland: Springer, 2009: 145-169.

[14] 赵树理. 国际海洋法法庭的创建——我的个人经历和感受[J]. 中外法学, 1997, (5): 515-521.

[15] 赵文婷. 沿海国渔业管辖权的扩展 [D]. 北京: 中国政法大学, 2009.

[16] 李扬. 沿海国对海洋渔业的管辖扩张 [J]. 社会科学家, 2012, (11): 16-19.

[17] Jennifer L. Bailey. States, Stocks, and Sovereignty: High Seas Fishing and the Expansion of State Sovereignty. Conflich and the Environment [J]. NATO ASI Series, Vol 33, 1997: 215-234.

[18] Lorraine Ridgeway. "Issues in Arctic Fisheries Governance: A Canadian Perspective" [C] in "Changes in the Arctic Environment and the Law of the Sea" edited by Myron H. Nordquist, John Norton Moore and Tomas H. Heidar. Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2010: 409-446.

[19] Timo Koivurova, Erik J. Molenaar, and David L. Vanderzwaag. Canada, the EU, and Arctic Ocean Governance: a Tangled and Shifting Seascape and Future Directions [J].JournalofTransnatinalLawandPolicy, Vol. 18, No.2, 2009: 248-287.

[20] 邹磊磊. 南北极渔业管理机制的对比研究及中国极地渔业政策 [D]. 上海: 上海海洋大学, 2014.

[21] Erik Molenaar. Arctic Fisheries Conservation and Management: Initial Steps of Reform of the International Legal Framework [J].TheYearbookofPolarLaw, Vol. 1, 2009: 427-464.[22] Michael Byers. International Law and the Arctic [M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2013.

责任编辑：周延云

Analysis on A5’s Stewardship in the High Seas Fisheries Management in the Central Arctic Ocean

Zou LeileiHuang Shuolin

(Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Abstract:Acting as the steward for high seas fisheries management in the Central Arctic Ocean (CAO), the Five Arctic Ocean Coastal States (A5) has agreed internally on interim measures for this area, and make endeavors to encourage other states to take measures consistent with interim measures. A5 has long been trying to establish its stewardship in the high seas fisheries management in CAO, denying other stake holders' involvement in constructing its management regime, a unilateralism which originates from A5's efforts in asserting its role as the CAO steward. An analysis will be conducted in the paper about the legitimacy of A5's stewardship in CAO fisheries management in the light of "United Nations Convention on the Law of the Sea" (UNCLOS) and "The Straddling Fish Stocks Agreement for the Implementation of the Provisions of UNCLOS" (AFS), two key international fisheries laws. China's response is also discussed.

Key words:high seas fisheries management in the Central Arctic Ocean; the Five Arctic Ocean Coastal States; interim measures; stewardship; legitimacy

*收稿日期：2015-11-17

基金项目：教育部人文社科规划基金项目“北极公海渔业管理机制构建与中国的应对策略”(15YJAGJW007)；国家海洋局“南北极环境综合考察与评估专项”子项目“极地法律体系研究”(CHINARE2015-04-05-04)

作者简介：邹磊磊(1974-)，女，上海人，上海海洋大学海洋政策与法律研究所副教授，博士，主要从事极地渔业管理机制、海洋环境保护与治理等研究。

中图分类号：DF935

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2016)03-0006-08